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摘要：当前中国城市环境治理制度创新的基本取向主要有市场取向的制度创新、政府主导型的制度创新与治理主体多元化的制度创新等。中国城市环境治理取得了明显成效但仍然存在许多问题，因此，需要采取一系列切实有效的创新措施，以改善城市环境质量，促进经济社会的全面发展。
关键词：城市环境治理制度创新
一、城市环境治理制度创新的涵义与基本取向
1．1 城市环境治理制度创新的涵义与分类
制度创新理论是从熊彼特“创新理论”发展出来的一个分支。美国经济学家兰斯·戴维斯以熊彼特的创新概念为基础，提出了制度创新理论。这种理论的一个重要特点是把时序引进到经济过程，强调从事物的发展变化上分析经济现象，重视过程分析和动态分析。
城市环境治理制度创新(简称“城治创新”)，是指在充分总结中国城市环境治理实践经验和借鉴国外的先进经验和成熟制度的基础上，对传统城市环境治理有关制度进行改进、完善与创建的一种行为过程。这一概念有两层含义：一是从组织形态去理解，即把“城治创新”看作经济组织形式或经济管理方式革新和变化的一个过程。二是从城市环境治理的结果去理解，可以将“城治创新”理解成能够使创新者获得追加利益的对现存制度的变革。
根据新制度经济学，“城治创新”分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种模式。诱致性制度变迁是指现行环境治理制度的变迁由一个人或一群人(组织)在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的环境治理制度创新；强制性制度变迁是由政府命令或法律引入而实行的环境治理制度创新。两者都是对环境治理制度不均衡的反应，都遵循“成本一一收益比较分析”原则。二者各有优势，相互补充。诱致性制度变迁主要依据一致性同意原则和经济原则；强制性制度变迁则是依靠强制力量等方面的优势降低制度创新的成本。在社会转型时期所有制度安排中，政府进行的制度创新是最重要的一种形式。
城市环境治理制度创新既是一种过程，同时也是动态的，它会随着时间的推移而产生、发展与完善。制度创新是城市环境治理的基础，城市环境治理制度要创新，应当从两个方面着手：首先要在观念上，彻底改变传统城市环境建设中单纯的“环卫”、“环保”和“污染治理”等观念，打破“环境建设就是投资”、“要工业就不能要环境”、“先污染后治理”等的传统认识，建立全新的环境治理理念和可持续发展的新理论、新思路和新模式。其次，要把环境治理与经济建设有机结合起来，以环境革命整合城市发展诸要素，提升城市价值，并以城市丰厚的经济实力投入环境和城市综合建设的良性增长循环中，消灭以牺牲环境为代价发展初级工业的低效增长方式，建立可持续发展的“绿色平台”，以高度文明的城市环境，激发城市的创造力和生产力，并在更高的基础上，建设现代“绿色工业”、“绿色城市”，实现城市的跨越式发展。
1．2 城市环境治理制度创新的基本取向(或主要形式)
国家新制度经济学理论，制度创新方式有多种，既有诱致性制度创新和强制性制度创新之分，又有政府供给性、准需求诱致性和需求诱致性之分，还有中性制度创新与非中性制度创新之分。当前，中国城市环境治理制度创新的基本取向(或主要形式)主要有以下方面：
1．2．1 市场取向的制度创新
市场取向的制度创新主要是指市场主体通过市场机制与规律进行环境治理创新。作为市场主体主要是各类企业。除市场主体外，其他主体也可以采取市场取向的制度创新。进一步看，所谓市场制度创新并不是以市场为主体的制度创新，市场的制度创新其实是市场活动的主体为获得追加或额外利益的对现存制度的变革。市场制度创新应是在市场活动中的个人、集团(企业、行业协会等)从事的制度创新。市场活动的主体之所以能积极推行制度变革，在于每个人都努力追求自己的利益以达到自己偏好的最大化目标。市场制度本身存在着一种激励机制，人们在追求潜在利润的过程中会产生更优的制度安排。市场能产生制度创新的前提是存在一定的经济自由，并对交易中的产权作出明确界定。利用市场机制的调节作用实施城市环境治理是一种低成本的手段，经济手段对个人和企业具有不可替代的激励作用，有利于鼓励公众协助、参与城市环境治理。发达国家市场机制调措施主要包括：污染许可证和资源配额的交易；征收污染税、原料税、产品税、资源税、排污费、使用费、补偿费等；提供财政补贴、优惠贷款和环境基金，建立环境资源损害赔偿责任；实行押金一一退款制度等。
市场化取向的环境治理制度创新，其关键在于明确与城市生态环境密切相关的自然资源的所有权、使用权、管理权和收益权，而这些权利是由自然资源的产权制度所决定的。这样，城市生态环境治理的市场化制度创新，实质上就转化成了自然资源的产权制度的创新，即通过建立有效的制度安排，为参与自然资源开发利用的个体提供一个规范其经济行为的基本框架。一般说来，这一产权制度体系包括行政管理制度安排、产权安排、交易制度安排以及法律监督制度安排等四个方面。
当前，中国城市环境治理过程中，有关部门也需要运用市场的手段，减少强制性行政手段的使用，为个人及企业协助环境管理、增强环境保护意识提高更多激励。根据“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，合理调整环境资源价格，减少或取消补贴；调整现行的能源税，引进新的环境税，对环境有害的产品征收消费税，实行差异税收，扶持引导环保产业的发展；更大范围的实施可交易的排污许可证制度；给予环境投资项目的优惠贷款利率，推行环保投资的有偿使用。
1．2．2 政府主导型的制度创新
政府是制度创新最主要的主体，尤其是在我国目前转型期，政府在制度的创新中发挥着极重要的作用。在制度供给中，政府的制度创新居于主导地位。政府主导的制度创新就是政府作为制度创新的主体推行的制度变革。制度变迁是在权力中心支配下自上而下进行的，因而政府是制度创新的最主要主体。
政府主导的制度创新在整个制度供给中处于绝对主导的地位。为什么要由政府来推行制度创新?其先天的优势是什么?首先，政府具有暴力上的比较优势。暴力上具有比较优势的政府，在维护旧有的制度的同时，也保障着新制度的产生和发展。这样，政府主导的制度创新是成本最低的创新形式。政治上的强制力保证着创新的制度易于推广和适用。制度安排是一种公共物品，而政府生产公共物品比私人生产公共物品更有效。其次，政府是公共政策的制定者和公共权力的执行者。政府从某种意义上说，是整 个国家事务、经济文化事业、社会事务的管理机构。推动制度创新是政府在推动社会发展过程中的重要职能。政府客观上要代表广大人民的意志，这样就使得政府主导的制度创新应具有普遍适应性，从而新制度易于在全社会推广。政府从中央到地方都有自己的组织机构和人员，政府在人力“物力”财力等方面都具有个人“团体所无法比拟的优势。所有这些决定了政府理所当然地应成为制度创新的主导者。
政府主导的制度创新并不都是有效的。政府制度创新的失败说明政府在制度创新中存在着自身的限度：首先，政府是社会中的政府，它所拥有的强制力来源于它所拥有的社会合法性。政府合法性的来源一是它所依赖的社会力量，二是它所依据的意识形态。所以政府推行的制度创新并不完全遵循效率逻辑。其次，政府的制度创新还受政府官员的偏好和有限理性及社会科学知识的局限。有些制度可能是有效率的，但政府官员由于偏好效率以外的价值，或者由于政府官员在制度、制度不均衡以及制度创新的安排、组织、设计方面的能力限度，从而使制度创新偏离效率的轨道。政府主导的制度创新虽然是推动中国改革的强有力的主体，但是政府先天的不足使政府的制度创新存在诸多局限，而政府自身的扩张导致产权不清晰，公共区域太大，进而使大量寻租活动出现，从而阻碍了资源的有效利用。
政府是制度创新的主导者。一般而言，在下述四种情况下，由政府来组织制度创新被认为是最适宜的：(1)政府机构的发展比较完善，而私人市场处于低水平。(2)当潜在利益的获得受到私人财产权的阻碍时，个人和其间的自愿合作团体的制度创新可能无济于事。(3)制度创新后的收益具有外部性或搭便车效益时，个人是不愿承担这笔费用的。(4)制度创新不能兼顾所有人的利益或损害某些人的利益时，创新就只有靠政府了。其实，以上四种情况的分析只是静态的描述，而政府主导的制度创新的领域往往随着社会的变革发生变化。我国改革开放的历程可以说明这一点。
1．2．3 治理主体多元化的制度创新
传统环境治理是以政府为唯一主体的，然而就运行效率而言却并不理想。多元化的治理主体取代以政府为主导的单一治理主体，其实质是通过建立一种在微观领域对政府作用进行补充或替代的制度形态，使大量的社会力量来参与环境治理。多元化的治理主体包括：一类主体可以是盈利性企业、非盈利组织和公民个人。主要有企业、非政府组织、农村社区等。另一类重要的治理主体是社会公众。治理主体的多元化并不只意味着治理规模或治理范围的变化，其意义在于由此而产生的制度安排的深刻变化。这不仅突破了以外在的和强制性制度为主的格局，而且大大地降低了制度运行的成本。
随着企业作为市场主体地位的确立，以及社会团体和公众对环境的普遍关注及其参与环境管理的愿望都表明，中国的环境关系正呈多元化趋势，环境关系已演变成为一个政府、企业、公众和社会团体共同参与，互为作用的复杂系统。因此，在城市环境治理中，应形成各种利益主体积极参与的主体多元化机制，积极探索建立有利于多主体参与、多方投入、多形式经营的多元经营机制和利益分配机制。
国外治理主体多元化是城市环境治理的一项基本原则。如：美国许多城市调动利益相关者参与城市管理，而且已经制度化。常见的方式有，议员和政府官员走访市民、公共舆论、听证会等。其中，听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。在需要做决策时，把各利益相关者和专家召集起来，让各方阐明做或不做的理由，最后由大家表决做出决定。这样的决策过程，可以广泛吸收各方面的意见，协调各方面的利益，提高决策科学水平，减少失误。
城市环境的治理中，城市政府在城市环境治理过程中的作用固然重要，但没有广大城市利益相关者的积极参与，城市管理的成本将十分高昂，城市管理的效率将非常低下。政府决策机制如果没有社会公众、学术团体的充分参与，是不充分的。城市政府应该重视城市利益相关者特别是广大市民通过一定的机制积极参与城市环境治理。从城市整体而言，城市环境治理主体分解为中央政府、城市政府、企业、市民、其他地方政府、流动人口、科学界等利益相关者，其中政府在城市环境治理中是最有力量的主体。从城市环境治理的某项事业而言，利益相关者可能只包括与此有关系的人或机构。利益相关的人会比不相关的人更关心城市的环境和发展。由于各利益相关者利益并非完全一致，政府要发挥主导协调作用。
二、城市环境治理制度创新的基本思路
2．1 以城市环境容量和资源承载力为依据，制定城市发展规划
(1)城市环境容量、资源承载力和城市环境质量是城市制定城市发展规划的基础和前提。由于城市环境中的各要素存在着相互联系、相互制约的关系，在城市规划中，按功能分区把城市分成若干个区，然后根据城市环境污染物排放总量的要求，确定出各区的分配，即各区的污染物排放总量，然后采用数学优化的方法使排污总量在整个城市得到最佳分配。将环境容量、资源承载力和城市环境质量按功能区达标的要求作为各城市制定或修订城市发展规划的基础和前提。遵循生态规律，从城市环境容量和资源保证能力出发，制定和实施城市总体规划，合理确定城市规模和发展方向，调整城市产业结构和空间布局，逐步解决城市功能区混杂问题，加快城市环境基础设施建设，改善城市生态环境。环境保护纳入城市建设总体规划，通过城市环境综合整治，推进城市的现代化建设。
(2)根据城市环境容量和资源承载力制定实施城市总体规划，合理确定城市规模和发展方向。具体措施可包括：一是从区域整体出发，统筹考虑城镇与乡村的协调发展，明确城镇的职能分工，引导各类城镇的合理布局和协调发展；二是调整城市经济结构，转变经济增长方式，发展循环经济，降低污染物排放强度，保护资源、保护环境，限制不符合区域整体利益和长远利益的经济开发活动；三是统筹安排和合理布局区域基础设施，避免重复建设，实现基础设施的区域共享和有效利用；四是把合理划分城市功能、合理布局工业和城市交通作为首要的规划目标；五是采用工程技术措施、生物工程技术措施相结合的综合治理方法，有效实施城市绿地系统规划，普遍建立城市绿线管制制度等。
2．2 积极推进市场化运行机制，充分调动社会各方面的积极性
(1)完善经济刺激制度。建立生态环境的有偿使用制度，按市场经济规律改革排污费、财政补贴；环保的优先贷款，政策性银行应优先向污染控制和清洁生产项目提供政策性贷款，对环境投 资项目在贷款利率、还贷条件以及折旧等方面实行优惠政策；建立专门的环保基金，实行大气和水污染物的排放交易，征收生态补偿费、风险基金等；建立环境押金制度，对具有潜在污染的产品在销售时增加一项额外费用，如果通过回收这些产品或把其残余物送到指定的收集系统后，达到了避免污染的目的，就把押金退回购买者；落实污水处理收费政策，提高城市污水处理率和污水再生利用率，建立城市污水处理良性循环机制。改革垃圾收集和处理方式，建立健全垃圾收费政策，促进垃圾和固体废物的减量化、无害化和资源化，加强全过程监管，减少危险废物污染风险。
(2)完善环境税制。在环境税收方面，许多经济发达国家已经经历了从零散的、个别的环境税的开征到提出全面“绿化税制”的过程。参照已有经验，对污染物或污染行为征收污染税或对开发、利用自然资源征收自然资源税；对有明显污染改造项目免征投资调节税。
(3)实行环境治理运营企业化、投资多元化。城市政府是环境基础设施建设的投资主体，要继续加大财政投资的力度。按照污染者付费的原则，加快完善环境基础设施使用和服务收费制度，在投资、税收、征地、就业用工等方面给予优惠政策，鼓励民间资本参与环境基础设施建设和运营。要对城市环境基础设施运营单位实行企业化改制，做到政事分开、政企分开、管办分开；打破行业垄断和区域垄断，开放服务市场，鼓励不同经济成分的企业参与运营，提高资金使用效率和污染治理效率。
(4)要实行废物和污水资源化。要建立有效的投资引导机制，就必须加快环境建设的产权制度改革，加强污水资源化是从根本上缓解水资源短缺、减轻水污染压力的重要措施；要按照分质供水、定额用水、差别计费、累进加价的原则，逐步完善供水和水价制度，促进城市节水和污水资源化的进程。通过市场机制，激发实行生活垃圾分类收集的内在动力，带动减量化、资源化，并从中获得相应的经济效益。
2．3 实施城市环境管理的分类指导，提高城市环境治理的技术含量
(1)实施城市环境管理的分类指导。
对西部城市要在保护环境的前提下给城市发展留出一定的环境空间；对东部发达地区的城市在环境保护上要高标准要求，逐步实施环境优先的发展战略，严格环境准入；大城市环境保护工作重点要突出机动车污染、城市环境基础设施建设、城市生态功能恢复等城市生态环境问题，强调城市合理规划和布局，发展综合城市交通系统，在改善城市环境的同时带动城乡结合地区的环境保护工作；中小城镇要加大工业污染控制和集约农业污染控制，加快城市基础设施建设步伐，促进城乡协调发展。
在城市水污染防治方面，要对城市污染河道进行综合整治，改善城市地表水水质，加大面源污染的综合防治力度，防治城市中水源地的环境污染，优先保护饮用水水源地水质；在城市大气污染治理方面，要优化能源结构，提高能源利用效率和清洁能源利用率，建设高污染燃料禁燃区，推行集中供热。切实加强汽车尾气排放控制，严格新车准入制度，大力发展公共交通，鼓励开发和使用清洁燃料车辆，逐步提高并严格执行机动车污染物排放标准。继续削减工业污染物排放总量，降低单位产品的能耗和物耗，搬迁严重污染的企业；加强对噪声、扬尘和油烟污染防治等；在城市推广以资源节约、物质循环利用和减少废物排放为核心的绿色消费理念，引导和改变居民的生活习惯和消费行为，减少生活污水、生活垃圾等的排放；加快城市生活垃圾处理及综合利用、危险废物安全处置等城市环保基础设施建设。建立垃圾分类收集、储运和处理系统，在优先进行垃圾、固体废物的减量化和资源化的基础上，推行垃圾无害化与危险废弃物集中安全处置。建立废旧电池回收处理体系；鼓励医疗废物集中处置。
(2)提高城市环境治理的技术含量。
一是要充分利用数字化信息处理技术和网络通信技术。将城市的各种数字信息及信息资源加以整合并充分利用，使城市地理、资源、生态环境、人口、经济、社会等复杂系统数字化、网络化、虚拟仿真、优化决策支持和实现可视化表现等强大功能，有利于提高政府环境治理决策的科学性、规范化和民主化水平，使城市环境治理具有更高的效率，更高的分析能力和准确性，更具前瞻性、科学性和及时性。同时，进一步推进城市环境管理数字化，提高透明度，使广大居民更加了解城市建设的各项指标和发展状况，将生活设施数据、安全数据、以及舒适度等各项观测和统计数据向公众公开，不断加强和提高公众对各项指标的认识和理解，同时通过数据公开，进一步加大对各项指标涉及的主管部门的监管力度和公众监督意识。信息化等现代技术广泛应用于城市环境治理，不断创新现代管理技术和手段。高效率的城市环境治理，依赖着大量、及时、准确的信息流通。在信息时代，信息网络的完善程度，已经成为城市管理现代化水平的一个主要标志。国外许多先进城市的经验表明，先进的管理手段特别是现代科技手段，是降低管理成本，提高管理效率的决定性因素。通过信息化改变信息流程，带动管理流程再造，实现管理结构的扁平化，减少管理的层级障碍，提高管理效率，是实现城市管理现代化的有效途径。只有建立了完备的管理信息系统，才能不断提高城市管理的透明度、公正性和有效性。
二是充分利用和发展各种各样的环境技术，如污染物末端处理处置技术、废弃资源的回收利用技术、环境评价技术(包括环境影响评价技术和环境质量评价技术)、环境监测和评价技术(如大气质量监测技术、生物监测技术等)、生态环境修复与重建技术等，进一步提高中国城市环境治理的水平。
三是积极推进以循环经济为核心的经济运行模式，促进经济发展的良性循环。建立以清洁能源为主体的能源体系，建立快捷便利和清洁的城市交通体系，加快基础设施的建设，改善人居环境，实现人与自然、环境与发展、建设与保护、经济增长与社会进步、物质生产与文化富足、外在形象与内涵精神的平衡和协调。
2．4 建立城市环境治理的协调与补偿机制，积极推行绿色CDP核算制度
(1)建立城市环境治理的协调与补偿机制。
城市环境的整体性和系统性，使得城市环境治理工作不能由某个部门独立地进行，而是由不同的城市部门、不同的主体共同参与，甚至不同的城市间相互配合，这就需要一个完善、高效的协调机制。由于城市周边地区更多地承担着来自中心城区生产、生活所产生的污水、垃圾、工业废气等污染，城市周边地区的水体(包括地表水和地下水)、土壤、大气污染问题更为突出，影响 了城市区域和城乡的协调发展。因此，城市环境治理，需要统筹城市与周边区域环境治理，加强城市间合作，强化城市环境污染控制，开展城市密集区经济发展与环境治理规划，联合建设区域性环境基础设施，共同改善生态环境。具体措施包括：
一是各城市应共同建设水利设施，对流域内水资源进行合理分配；共同完善区内交通网络，发挥各种交通运输方式的联合作用；制定信息资源建设规范与标准，实现地区城市的“城际互联、信息共享”；调整产业结构和布局，研究城市循环经济模式，使经济发展速度与环境容量相协调。
二是建立环境保护综合决策机制，完善环保部门统一监督管理、有关部门分工负责的环境保护协调机制，充分发挥全国环境保护部际联席会议的作用；经济综合和有关主管部门要制定有利于环境保护的财政、税收、金融、价格、贸易、科技等政策；建设、国土、水利、农业、林业、海洋等有关部门要依法做好各自领域的环境保护和资源管理工作；宣传教育部门要积极开展环保宣传教育，普及环保知识。
(2)积极推行绿色GDP核算制度。
绿色国民经济核算(简称绿色GDP核算)是指从传统GDP中扣除自然资源耗减成本和环境退化成本的核算体系，能够更为真实地衡量经济发展成果。从目前环境界发展趋势来讲，环境作为与经济结合的部分，已无可争议。中国环境保护总局和国家统计局等部门从2004年开始研究综合环境与经济核算(绿色GDP)，将环境资源保护纳入国民经济审核体系中，在计算城市国内生产总值时，扣除自然资源消耗和环境污染的损失。从理论上讲，经济增长是加法，自然资源消耗和环境污染是减法，环境成本包含两个部分，即制造产品所使用自然资源本身的价值，以及制造和使用产品过程中对环境造成危害所需的整治修复费用。如果只算加法，不算减法，最后的统计结果既不全面，也不真实。
核算绿色GDP，要建立资源环境的实物量核算，在此基础上进行价值量核算。其中包括，一是要核算由资源过量消耗、排放废物所造成的环境污染损失及社会生产过程中的自然资源消耗；二是统计环保支出，包括预防和减少环境污染和恢复环境而发生的各种费用、为环保而设立环境管理机构发生的各项费用、降低和改善环境污染的研究开发及利于环保的设施支出；三是对推动社会进步和造成社会无序和发展倒退的“支出”进行区别统计。发达国家常用“公众评估”的办法核算绿色GDP，也就是由相关的专业部门和较独立的咨询机构在较大范围内进行公众咨询，调查公众对生态影响的评估，然后总结公众的评估意见，并作为绿色GDP的补充。
据国家环保总局和国家统计局联合进行的绿色GDP课题组估算，2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.05％。虚拟治理成本为2874亿元，占当年GDP的1.80％。其中，水污染的环境成本为2862.8亿元，占总成本的55.9％，大气污染的环境成本为2198.0亿元，占总成本的42.9％；固体废物和污染事故造成的经济损失57.4亿元，占总成本的1.2％。如果在现有的治理技术水平下全部处理2004年点源排放到环境中的污染物，需要一次性直接投资约为10800亿元，占当年GDP的6.8％左右。同时每年还需另外花费治理运行成本2874亿元(虚拟治理成本)，占当年GDP的1.80％。
2．5 改革城市环境管理体制，实施城乡一体化的城市环境生态保护战略
(1)改革城市环境管理体制
一是要理顺政府环境管理部门的职责分工，减少交叉，提高效率；明确市、区的职责分工，发挥各级政府在城市环境管理中的作用；要综合运用行政的、法律的、经济的手段管理城市。对于城市环保行业和企业的管理，坚持政企分开的原则，实施政府的宏观管理职能。建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，健全区域环境督查派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题。地方人民政府对本行政区域环境质量负责，监督下一级人民政府的环保工作和重点单位的环境行为，并建立相应的环保监管机制。法人和其他组织负责解决所辖范围有关的环境问题。建立企业环境监督员制度，实行职业资格管理。进一步总结和探索设区城市环保派出机构监管模式，完善地方环境管理体制。
二是改革政府环境管理形式，特别是建立环境与发展综合决策机制。在执政理念上，要校正“发展”与“环保”矛盾说；在现实举措上，要拿出有力的手段，切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题；用长效的依法管理机制，切实消除环境隐患和风险。针对当前的环保部门体制管理体制问题，探索实行垂直管理，以消除环保部门的执法顾虑，加强环保部门执法监管的权威性、统一性。
三是健全执法机制。首先是政府各职能部门之间形成互相协调，共同参与的机制；其次是环保部门内部各部门之间还要形成责任明确，并完善执法责任制，形成各负其责的氛围。完善执法程序和制度，充实执法手段，提高执法效能。继续抓好城市环境综合整治，促进城市环境建设。在-城市环境改造特别是水系统改造中，要坚决制止违背自然规律、破坏自然生态的错误做法，
(2)实施城乡一体化的城市环境生态保护战略。
统筹城乡的污染防治工作，防止将城区内污染转嫁到城市周边地区，走城市建设与生态建设相统一、城市发展与生态环境容量相协调的城市化道路。加强城市间及城市周边地区生态建设，加强城市绿地建设，因地制宜，合理划定城区范围内的绿化空间，建设公园绿地、环城绿化带、社区居住区绿地、企业绿地和风景林地，围绕城市干线和城市水系等建设绿色走廊，形成点、线、面结合，乔、灌、草互补的绿地系统；加强城市河湖水系治理，增加生态环境用水，维持自然生态功能，保护城市生态系统，改善城市生态环境。大中城市以及城市群地区要综合控制城市大气污染物的相互影响。按照生态要求进行绿化、美化、硬化，加强建筑施工及道路运输环境管理，有效控制城市扬尘。在有条件的地区建立环境补偿机制，通过环境补偿，推动区域环境治理工作深入开展，在中国已有不少成功的案例。例如：从1995年至2004年，北京每年向河北承德市的丰宁、滦平两县提供水资源保护资金208万元以上，累计达到1800万元以上。北京市环保局还提供320多万元资金，支持丰宁和滦平建设环保设施。
2．6 加大宣传力度提高全体公民的环境意识，进一步完善城市环境治理的法律和政策
(1)加大宣传力度，提高全体 公民的环境意识
城市环境治理是一项长期、艰巨、复杂的任务，是民族的共同事业，必须动员全社会的力量共同参与。只有提高全体公民的环境意识和法制意识，特别是地方企业的环境法制意识，才能使人们自觉地遵守环保法律法规，形成全社会共同参与、共同监督的执法氛围。开展环境保护教育，特别注重对青少年的环保教育，提高全民族的环境保护意识，鼓励广大公众自觉广泛地参与环境保护，是中国环境保护事业中的一项战略任务和具有中国特色环境保护道路的重要组成部分。环保宣传教育的成败，在很大程度上决定了中国城市环境治理的最终效果。因此，要加强环境保护的教育，正确引导社会公众参与环境保护，使每个人意识到保护环境的重要性。
主要措施包括：一是要进一步加强城市环境保护宣传教育，广泛普及和宣传环境科学知识和法律知识，提高各级领导干部和人民群众遵守环境保护法律法规的自觉性。通过大力宣传科学发展观对环境保护的内在要求，宣传环保工作中的新进展新经验，努力在全社会营造保护环境的良好氛围。弘扬环境文化，倡导生态文明，以环境补偿促进社会公平，以生态平衡推进社会和谐，以环境文化丰富精神文明。加强环保人才培养，强化青少年环境教育，开展全民环保科普活动，提高全民保护环境的自觉性。二是要建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。提高全社会对环境保护和资源节约的意识，倡导生态价值观和绿色消费观，使公众特别是领导人树立牢固的可持续发展思想，在决策和消费时符合环境保护的要求。三是建立相应的激励机制，激发公众参与环境管理的热情，扩大参与的渠道。普及环境权的观点，让公众知道自己拥有的环境权利，大力扶持民间环保社团组织的发展，环境管理部门应加强与其合作，让这些组织发挥更大的作用；实行环境信息公开化，降低政府、企业和个人之间的信息不对称程度；充分发挥环保举报热线的监督作用，进一步落实有偿举报制度，鼓励公众积极参与。
(2)完善城市环境治理的法律和政策
进一步加强环境立法，健全和完善环境法律体系，提高环境执法地位。包括：①加强国家环境行政立法，从法律上明确地方政府环境保护的法律责任、环保执法部门的法律责任、以及环境违法者的法律责任。通过法律授权、政府授权提高执法地位，建立完备的环境执法监督体系，坚决做到有法必依、执法必严、违法必究，严厉查处环境违法行为和案件。②加强地方环境立法，以弥补国家立法的不足和局限性，强化环境行政执法监督力度，促，进区域环境管理；在地方立法中注重与地方经济发展方向与地方环境条件相协调。③加强城市间联合立法或区域立法，地方环境立法原则上应以行政区域为其效力范围，但环境要素不是以行政区域所分割的，应进行地方间的立法合作与协调。④制定环保产业综合法规，确立中国环保产业发展的目标、方略和政策制度，规定政府在发展环保产业上的责任，明确环保企业享有的权利和承担的义务。采用鼓励和限制方式，使市场对生产、消费施加有利于环境保护的影响，如实行强制回收制度和代处置制度、生态补偿等。⑤加强部门协调，完善联合执法机制。规范环境执法行为，实行执法责任追究制，加强对环境执法活动的行政监察。完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度。
进一步规范和完善环境治理政策，以形成对环保法律的必要补充。在国家层面上尽快有积极的政策改革和创新，制定更多激励型和引导性的环境政策而不是管制型的政策，鼓励企业治理污染的经济优惠政策、企业环境行为的信息公开化制度，正确引导企业加快污染治理步伐。企业环境行为信息公开制度在引导公众参与、提高公众环境意识和环境关注程度、促进企业加强环境管理、树立良好环境形象，以及促进政府相关行政主管部门改进工作作风、提高工作效率和管理水平等方面都发挥了积极的、明显的作用。
关键词：城市环境治理制度创新
一、城市环境治理制度创新的涵义与基本取向
1．1 城市环境治理制度创新的涵义与分类
制度创新理论是从熊彼特“创新理论”发展出来的一个分支。美国经济学家兰斯·戴维斯以熊彼特的创新概念为基础，提出了制度创新理论。这种理论的一个重要特点是把时序引进到经济过程，强调从事物的发展变化上分析经济现象，重视过程分析和动态分析。
城市环境治理制度创新(简称“城治创新”)，是指在充分总结中国城市环境治理实践经验和借鉴国外的先进经验和成熟制度的基础上，对传统城市环境治理有关制度进行改进、完善与创建的一种行为过程。这一概念有两层含义：一是从组织形态去理解，即把“城治创新”看作经济组织形式或经济管理方式革新和变化的一个过程。二是从城市环境治理的结果去理解，可以将“城治创新”理解成能够使创新者获得追加利益的对现存制度的变革。
根据新制度经济学，“城治创新”分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种模式。诱致性制度变迁是指现行环境治理制度的变迁由一个人或一群人(组织)在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的环境治理制度创新；强制性制度变迁是由政府命令或法律引入而实行的环境治理制度创新。两者都是对环境治理制度不均衡的反应，都遵循“成本一一收益比较分析”原则。二者各有优势，相互补充。诱致性制度变迁主要依据一致性同意原则和经济原则；强制性制度变迁则是依靠强制力量等方面的优势降低制度创新的成本。在社会转型时期所有制度安排中，政府进行的制度创新是最重要的一种形式。
城市环境治理制度创新既是一种过程，同时也是动态的，它会随着时间的推移而产生、发展与完善。制度创新是城市环境治理的基础，城市环境治理制度要创新，应当从两个方面着手：首先要在观念上，彻底改变传统城市环境建设中单纯的“环卫”、“环保”和“污染治理”等观念，打破“环境建设就是投资”、“要工业就不能要环境”、“先污染后治理”等的传统认识，建立全新的环境治理理念和可持续发展的新理论、新思路和新模式。其次，要把环境治理与经济建设有机结合起来，以环境革命整合城市发展诸要素，提升城市价值，并以城市丰厚的经济实力投入环境和城市综合建设的良性增长循环中，消灭以牺牲环境为代价发展初级工业的低效增长方式，建立可持续发展的“绿色平台”，以高度文明的城市环境，激发城市的创造力和生产力，并在更高的基础上，建设现代“绿色工业”、“绿色城市”，实现城市的跨越式发展。
1．2 城市环境治理制度创新的基本取向(或主要形式)
国家新制度经济学理论，制度创新方式有多种，既有诱致性制度创新和强制性制度创新之分，又有政府供给性、准需求诱致性和需求诱致性之分，还有中性制度创新与非中性制度创新之分。当前，中国城市环境治理制度创新的基本取向(或主要形式)主要有以下方面：
1．2．1 市场取向的制度创新
市场取向的制度创新主要是指市场主体通过市场机制与规律进行环境治理创新。作为市场主体主要是各类企业。除市场主体外，其他主体也可以采取市场取向的制度创新。进一步看，所谓市场制度创新并不是以市场为主体的制度创新，市场的制度创新其实是市场活动的主体为获得追加或额外利益的对现存制度的变革。市场制度创新应是在市场活动中的个人、集团(企业、行业协会等)从事的制度创新。市场活动的主体之所以能积极推行制度变革，在于每个人都努力追求自己的利益以达到自己偏好的最大化目标。市场制度本身存在着一种激励机制，人们在追求潜在利润的过程中会产生更优的制度安排。市场能产生制度创新的前提是存在一定的经济自由，并对交易中的产权作出明确界定。利用市场机制的调节作用实施城市环境治理是一种低成本的手段，经济手段对个人和企业具有不可替代的激励作用，有利于鼓励公众协助、参与城市环境治理。发达国家市场机制调措施主要包括：污染许可证和资源配额的交易；征收污染税、原料税、产品税、资源税、排污费、使用费、补偿费等；提供财政补贴、优惠贷款和环境基金，建立环境资源损害赔偿责任；实行押金一一退款制度等。
市场化取向的环境治理制度创新，其关键在于明确与城市生态环境密切相关的自然资源的所有权、使用权、管理权和收益权，而这些权利是由自然资源的产权制度所决定的。这样，城市生态环境治理的市场化制度创新，实质上就转化成了自然资源的产权制度的创新，即通过建立有效的制度安排，为参与自然资源开发利用的个体提供一个规范其经济行为的基本框架。一般说来，这一产权制度体系包括行政管理制度安排、产权安排、交易制度安排以及法律监督制度安排等四个方面。
当前，中国城市环境治理过程中，有关部门也需要运用市场的手段，减少强制性行政手段的使用，为个人及企业协助环境管理、增强环境保护意识提高更多激励。根据“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，合理调整环境资源价格，减少或取消补贴；调整现行的能源税，引进新的环境税，对环境有害的产品征收消费税，实行差异税收，扶持引导环保产业的发展；更大范围的实施可交易的排污许可证制度；给予环境投资项目的优惠贷款利率，推行环保投资的有偿使用。
1．2．2 政府主导型的制度创新
政府是制度创新最主要的主体，尤其是在我国目前转型期，政府在制度的创新中发挥着极重要的作用。在制度供给中，政府的制度创新居于主导地位。政府主导的制度创新就是政府作为制度创新的主体推行的制度变革。制度变迁是在权力中心支配下自上而下进行的，因而政府是制度创新的最主要主体。
政府主导的制度创新在整个制度供给中处于绝对主导的地位。为什么要由政府来推行制度创新?其先天的优势是什么?首先，政府具有暴力上的比较优势。暴力上具有比较优势的政府，在维护旧有的制度的同时，也保障着新制度的产生和发展。这样，政府主导的制度创新是成本最低的创新形式。政治上的强制力保证着创新的制度易于推广和适用。制度安排是一种公共物品，而政府生产公共物品比私人生产公共物品更有效。其次，政府是公共政策的制定者和公共权力的执行者。政府从某种意义上说，是整 个国家事务、经济文化事业、社会事务的管理机构。推动制度创新是政府在推动社会发展过程中的重要职能。政府客观上要代表广大人民的意志，这样就使得政府主导的制度创新应具有普遍适应性，从而新制度易于在全社会推广。政府从中央到地方都有自己的组织机构和人员，政府在人力“物力”财力等方面都具有个人“团体所无法比拟的优势。所有这些决定了政府理所当然地应成为制度创新的主导者。
政府主导的制度创新并不都是有效的。政府制度创新的失败说明政府在制度创新中存在着自身的限度：首先，政府是社会中的政府，它所拥有的强制力来源于它所拥有的社会合法性。政府合法性的来源一是它所依赖的社会力量，二是它所依据的意识形态。所以政府推行的制度创新并不完全遵循效率逻辑。其次，政府的制度创新还受政府官员的偏好和有限理性及社会科学知识的局限。有些制度可能是有效率的，但政府官员由于偏好效率以外的价值，或者由于政府官员在制度、制度不均衡以及制度创新的安排、组织、设计方面的能力限度，从而使制度创新偏离效率的轨道。政府主导的制度创新虽然是推动中国改革的强有力的主体，但是政府先天的不足使政府的制度创新存在诸多局限，而政府自身的扩张导致产权不清晰，公共区域太大，进而使大量寻租活动出现，从而阻碍了资源的有效利用。
政府是制度创新的主导者。一般而言，在下述四种情况下，由政府来组织制度创新被认为是最适宜的：(1)政府机构的发展比较完善，而私人市场处于低水平。(2)当潜在利益的获得受到私人财产权的阻碍时，个人和其间的自愿合作团体的制度创新可能无济于事。(3)制度创新后的收益具有外部性或搭便车效益时，个人是不愿承担这笔费用的。(4)制度创新不能兼顾所有人的利益或损害某些人的利益时，创新就只有靠政府了。其实，以上四种情况的分析只是静态的描述，而政府主导的制度创新的领域往往随着社会的变革发生变化。我国改革开放的历程可以说明这一点。
1．2．3 治理主体多元化的制度创新
传统环境治理是以政府为唯一主体的，然而就运行效率而言却并不理想。多元化的治理主体取代以政府为主导的单一治理主体，其实质是通过建立一种在微观领域对政府作用进行补充或替代的制度形态，使大量的社会力量来参与环境治理。多元化的治理主体包括：一类主体可以是盈利性企业、非盈利组织和公民个人。主要有企业、非政府组织、农村社区等。另一类重要的治理主体是社会公众。治理主体的多元化并不只意味着治理规模或治理范围的变化，其意义在于由此而产生的制度安排的深刻变化。这不仅突破了以外在的和强制性制度为主的格局，而且大大地降低了制度运行的成本。
随着企业作为市场主体地位的确立，以及社会团体和公众对环境的普遍关注及其参与环境管理的愿望都表明，中国的环境关系正呈多元化趋势，环境关系已演变成为一个政府、企业、公众和社会团体共同参与，互为作用的复杂系统。因此，在城市环境治理中，应形成各种利益主体积极参与的主体多元化机制，积极探索建立有利于多主体参与、多方投入、多形式经营的多元经营机制和利益分配机制。
国外治理主体多元化是城市环境治理的一项基本原则。如：美国许多城市调动利益相关者参与城市管理，而且已经制度化。常见的方式有，议员和政府官员走访市民、公共舆论、听证会等。其中，听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。在需要做决策时，把各利益相关者和专家召集起来，让各方阐明做或不做的理由，最后由大家表决做出决定。这样的决策过程，可以广泛吸收各方面的意见，协调各方面的利益，提高决策科学水平，减少失误。
城市环境的治理中，城市政府在城市环境治理过程中的作用固然重要，但没有广大城市利益相关者的积极参与，城市管理的成本将十分高昂，城市管理的效率将非常低下。政府决策机制如果没有社会公众、学术团体的充分参与，是不充分的。城市政府应该重视城市利益相关者特别是广大市民通过一定的机制积极参与城市环境治理。从城市整体而言，城市环境治理主体分解为中央政府、城市政府、企业、市民、其他地方政府、流动人口、科学界等利益相关者，其中政府在城市环境治理中是最有力量的主体。从城市环境治理的某项事业而言，利益相关者可能只包括与此有关系的人或机构。利益相关的人会比不相关的人更关心城市的环境和发展。由于各利益相关者利益并非完全一致，政府要发挥主导协调作用。
二、城市环境治理制度创新的基本思路
2．1 以城市环境容量和资源承载力为依据，制定城市发展规划
(1)城市环境容量、资源承载力和城市环境质量是城市制定城市发展规划的基础和前提。由于城市环境中的各要素存在着相互联系、相互制约的关系，在城市规划中，按功能分区把城市分成若干个区，然后根据城市环境污染物排放总量的要求，确定出各区的分配，即各区的污染物排放总量，然后采用数学优化的方法使排污总量在整个城市得到最佳分配。将环境容量、资源承载力和城市环境质量按功能区达标的要求作为各城市制定或修订城市发展规划的基础和前提。遵循生态规律，从城市环境容量和资源保证能力出发，制定和实施城市总体规划，合理确定城市规模和发展方向，调整城市产业结构和空间布局，逐步解决城市功能区混杂问题，加快城市环境基础设施建设，改善城市生态环境。环境保护纳入城市建设总体规划，通过城市环境综合整治，推进城市的现代化建设。
(2)根据城市环境容量和资源承载力制定实施城市总体规划，合理确定城市规模和发展方向。具体措施可包括：一是从区域整体出发，统筹考虑城镇与乡村的协调发展，明确城镇的职能分工，引导各类城镇的合理布局和协调发展；二是调整城市经济结构，转变经济增长方式，发展循环经济，降低污染物排放强度，保护资源、保护环境，限制不符合区域整体利益和长远利益的经济开发活动；三是统筹安排和合理布局区域基础设施，避免重复建设，实现基础设施的区域共享和有效利用；四是把合理划分城市功能、合理布局工业和城市交通作为首要的规划目标；五是采用工程技术措施、生物工程技术措施相结合的综合治理方法，有效实施城市绿地系统规划，普遍建立城市绿线管制制度等。
2．2 积极推进市场化运行机制，充分调动社会各方面的积极性
(1)完善经济刺激制度。建立生态环境的有偿使用制度，按市场经济规律改革排污费、财政补贴；环保的优先贷款，政策性银行应优先向污染控制和清洁生产项目提供政策性贷款，对环境投 资项目在贷款利率、还贷条件以及折旧等方面实行优惠政策；建立专门的环保基金，实行大气和水污染物的排放交易，征收生态补偿费、风险基金等；建立环境押金制度，对具有潜在污染的产品在销售时增加一项额外费用，如果通过回收这些产品或把其残余物送到指定的收集系统后，达到了避免污染的目的，就把押金退回购买者；落实污水处理收费政策，提高城市污水处理率和污水再生利用率，建立城市污水处理良性循环机制。改革垃圾收集和处理方式，建立健全垃圾收费政策，促进垃圾和固体废物的减量化、无害化和资源化，加强全过程监管，减少危险废物污染风险。
(2)完善环境税制。在环境税收方面，许多经济发达国家已经经历了从零散的、个别的环境税的开征到提出全面“绿化税制”的过程。参照已有经验，对污染物或污染行为征收污染税或对开发、利用自然资源征收自然资源税；对有明显污染改造项目免征投资调节税。
(3)实行环境治理运营企业化、投资多元化。城市政府是环境基础设施建设的投资主体，要继续加大财政投资的力度。按照污染者付费的原则，加快完善环境基础设施使用和服务收费制度，在投资、税收、征地、就业用工等方面给予优惠政策，鼓励民间资本参与环境基础设施建设和运营。要对城市环境基础设施运营单位实行企业化改制，做到政事分开、政企分开、管办分开；打破行业垄断和区域垄断，开放服务市场，鼓励不同经济成分的企业参与运营，提高资金使用效率和污染治理效率。
(4)要实行废物和污水资源化。要建立有效的投资引导机制，就必须加快环境建设的产权制度改革，加强污水资源化是从根本上缓解水资源短缺、减轻水污染压力的重要措施；要按照分质供水、定额用水、差别计费、累进加价的原则，逐步完善供水和水价制度，促进城市节水和污水资源化的进程。通过市场机制，激发实行生活垃圾分类收集的内在动力，带动减量化、资源化，并从中获得相应的经济效益。
2．3 实施城市环境管理的分类指导，提高城市环境治理的技术含量
(1)实施城市环境管理的分类指导。
对西部城市要在保护环境的前提下给城市发展留出一定的环境空间；对东部发达地区的城市在环境保护上要高标准要求，逐步实施环境优先的发展战略，严格环境准入；大城市环境保护工作重点要突出机动车污染、城市环境基础设施建设、城市生态功能恢复等城市生态环境问题，强调城市合理规划和布局，发展综合城市交通系统，在改善城市环境的同时带动城乡结合地区的环境保护工作；中小城镇要加大工业污染控制和集约农业污染控制，加快城市基础设施建设步伐，促进城乡协调发展。
在城市水污染防治方面，要对城市污染河道进行综合整治，改善城市地表水水质，加大面源污染的综合防治力度，防治城市中水源地的环境污染，优先保护饮用水水源地水质；在城市大气污染治理方面，要优化能源结构，提高能源利用效率和清洁能源利用率，建设高污染燃料禁燃区，推行集中供热。切实加强汽车尾气排放控制，严格新车准入制度，大力发展公共交通，鼓励开发和使用清洁燃料车辆，逐步提高并严格执行机动车污染物排放标准。继续削减工业污染物排放总量，降低单位产品的能耗和物耗，搬迁严重污染的企业；加强对噪声、扬尘和油烟污染防治等；在城市推广以资源节约、物质循环利用和减少废物排放为核心的绿色消费理念，引导和改变居民的生活习惯和消费行为，减少生活污水、生活垃圾等的排放；加快城市生活垃圾处理及综合利用、危险废物安全处置等城市环保基础设施建设。建立垃圾分类收集、储运和处理系统，在优先进行垃圾、固体废物的减量化和资源化的基础上，推行垃圾无害化与危险废弃物集中安全处置。建立废旧电池回收处理体系；鼓励医疗废物集中处置。
(2)提高城市环境治理的技术含量。
一是要充分利用数字化信息处理技术和网络通信技术。将城市的各种数字信息及信息资源加以整合并充分利用，使城市地理、资源、生态环境、人口、经济、社会等复杂系统数字化、网络化、虚拟仿真、优化决策支持和实现可视化表现等强大功能，有利于提高政府环境治理决策的科学性、规范化和民主化水平，使城市环境治理具有更高的效率，更高的分析能力和准确性，更具前瞻性、科学性和及时性。同时，进一步推进城市环境管理数字化，提高透明度，使广大居民更加了解城市建设的各项指标和发展状况，将生活设施数据、安全数据、以及舒适度等各项观测和统计数据向公众公开，不断加强和提高公众对各项指标的认识和理解，同时通过数据公开，进一步加大对各项指标涉及的主管部门的监管力度和公众监督意识。信息化等现代技术广泛应用于城市环境治理，不断创新现代管理技术和手段。高效率的城市环境治理，依赖着大量、及时、准确的信息流通。在信息时代，信息网络的完善程度，已经成为城市管理现代化水平的一个主要标志。国外许多先进城市的经验表明，先进的管理手段特别是现代科技手段，是降低管理成本，提高管理效率的决定性因素。通过信息化改变信息流程，带动管理流程再造，实现管理结构的扁平化，减少管理的层级障碍，提高管理效率，是实现城市管理现代化的有效途径。只有建立了完备的管理信息系统，才能不断提高城市管理的透明度、公正性和有效性。
二是充分利用和发展各种各样的环境技术，如污染物末端处理处置技术、废弃资源的回收利用技术、环境评价技术(包括环境影响评价技术和环境质量评价技术)、环境监测和评价技术(如大气质量监测技术、生物监测技术等)、生态环境修复与重建技术等，进一步提高中国城市环境治理的水平。
三是积极推进以循环经济为核心的经济运行模式，促进经济发展的良性循环。建立以清洁能源为主体的能源体系，建立快捷便利和清洁的城市交通体系，加快基础设施的建设，改善人居环境，实现人与自然、环境与发展、建设与保护、经济增长与社会进步、物质生产与文化富足、外在形象与内涵精神的平衡和协调。
2．4 建立城市环境治理的协调与补偿机制，积极推行绿色CDP核算制度
(1)建立城市环境治理的协调与补偿机制。
城市环境的整体性和系统性，使得城市环境治理工作不能由某个部门独立地进行，而是由不同的城市部门、不同的主体共同参与，甚至不同的城市间相互配合，这就需要一个完善、高效的协调机制。由于城市周边地区更多地承担着来自中心城区生产、生活所产生的污水、垃圾、工业废气等污染，城市周边地区的水体(包括地表水和地下水)、土壤、大气污染问题更为突出，影响 了城市区域和城乡的协调发展。因此，城市环境治理，需要统筹城市与周边区域环境治理，加强城市间合作，强化城市环境污染控制，开展城市密集区经济发展与环境治理规划，联合建设区域性环境基础设施，共同改善生态环境。具体措施包括：
一是各城市应共同建设水利设施，对流域内水资源进行合理分配；共同完善区内交通网络，发挥各种交通运输方式的联合作用；制定信息资源建设规范与标准，实现地区城市的“城际互联、信息共享”；调整产业结构和布局，研究城市循环经济模式，使经济发展速度与环境容量相协调。
二是建立环境保护综合决策机制，完善环保部门统一监督管理、有关部门分工负责的环境保护协调机制，充分发挥全国环境保护部际联席会议的作用；经济综合和有关主管部门要制定有利于环境保护的财政、税收、金融、价格、贸易、科技等政策；建设、国土、水利、农业、林业、海洋等有关部门要依法做好各自领域的环境保护和资源管理工作；宣传教育部门要积极开展环保宣传教育，普及环保知识。
(2)积极推行绿色GDP核算制度。
绿色国民经济核算(简称绿色GDP核算)是指从传统GDP中扣除自然资源耗减成本和环境退化成本的核算体系，能够更为真实地衡量经济发展成果。从目前环境界发展趋势来讲，环境作为与经济结合的部分，已无可争议。中国环境保护总局和国家统计局等部门从2004年开始研究综合环境与经济核算(绿色GDP)，将环境资源保护纳入国民经济审核体系中，在计算城市国内生产总值时，扣除自然资源消耗和环境污染的损失。从理论上讲，经济增长是加法，自然资源消耗和环境污染是减法，环境成本包含两个部分，即制造产品所使用自然资源本身的价值，以及制造和使用产品过程中对环境造成危害所需的整治修复费用。如果只算加法，不算减法，最后的统计结果既不全面，也不真实。
核算绿色GDP，要建立资源环境的实物量核算，在此基础上进行价值量核算。其中包括，一是要核算由资源过量消耗、排放废物所造成的环境污染损失及社会生产过程中的自然资源消耗；二是统计环保支出，包括预防和减少环境污染和恢复环境而发生的各种费用、为环保而设立环境管理机构发生的各项费用、降低和改善环境污染的研究开发及利于环保的设施支出；三是对推动社会进步和造成社会无序和发展倒退的“支出”进行区别统计。发达国家常用“公众评估”的办法核算绿色GDP，也就是由相关的专业部门和较独立的咨询机构在较大范围内进行公众咨询，调查公众对生态影响的评估，然后总结公众的评估意见，并作为绿色GDP的补充。
据国家环保总局和国家统计局联合进行的绿色GDP课题组估算，2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.05％。虚拟治理成本为2874亿元，占当年GDP的1.80％。其中，水污染的环境成本为2862.8亿元，占总成本的55.9％，大气污染的环境成本为2198.0亿元，占总成本的42.9％；固体废物和污染事故造成的经济损失57.4亿元，占总成本的1.2％。如果在现有的治理技术水平下全部处理2004年点源排放到环境中的污染物，需要一次性直接投资约为10800亿元，占当年GDP的6.8％左右。同时每年还需另外花费治理运行成本2874亿元(虚拟治理成本)，占当年GDP的1.80％。
2．5 改革城市环境管理体制，实施城乡一体化的城市环境生态保护战略
(1)改革城市环境管理体制
一是要理顺政府环境管理部门的职责分工，减少交叉，提高效率；明确市、区的职责分工，发挥各级政府在城市环境管理中的作用；要综合运用行政的、法律的、经济的手段管理城市。对于城市环保行业和企业的管理，坚持政企分开的原则，实施政府的宏观管理职能。建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，健全区域环境督查派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题。地方人民政府对本行政区域环境质量负责，监督下一级人民政府的环保工作和重点单位的环境行为，并建立相应的环保监管机制。法人和其他组织负责解决所辖范围有关的环境问题。建立企业环境监督员制度，实行职业资格管理。进一步总结和探索设区城市环保派出机构监管模式，完善地方环境管理体制。
二是改革政府环境管理形式，特别是建立环境与发展综合决策机制。在执政理念上，要校正“发展”与“环保”矛盾说；在现实举措上，要拿出有力的手段，切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题；用长效的依法管理机制，切实消除环境隐患和风险。针对当前的环保部门体制管理体制问题，探索实行垂直管理，以消除环保部门的执法顾虑，加强环保部门执法监管的权威性、统一性。
三是健全执法机制。首先是政府各职能部门之间形成互相协调，共同参与的机制；其次是环保部门内部各部门之间还要形成责任明确，并完善执法责任制，形成各负其责的氛围。完善执法程序和制度，充实执法手段，提高执法效能。继续抓好城市环境综合整治，促进城市环境建设。在-城市环境改造特别是水系统改造中，要坚决制止违背自然规律、破坏自然生态的错误做法，
(2)实施城乡一体化的城市环境生态保护战略。
统筹城乡的污染防治工作，防止将城区内污染转嫁到城市周边地区，走城市建设与生态建设相统一、城市发展与生态环境容量相协调的城市化道路。加强城市间及城市周边地区生态建设，加强城市绿地建设，因地制宜，合理划定城区范围内的绿化空间，建设公园绿地、环城绿化带、社区居住区绿地、企业绿地和风景林地，围绕城市干线和城市水系等建设绿色走廊，形成点、线、面结合，乔、灌、草互补的绿地系统；加强城市河湖水系治理，增加生态环境用水，维持自然生态功能，保护城市生态系统，改善城市生态环境。大中城市以及城市群地区要综合控制城市大气污染物的相互影响。按照生态要求进行绿化、美化、硬化，加强建筑施工及道路运输环境管理，有效控制城市扬尘。在有条件的地区建立环境补偿机制，通过环境补偿，推动区域环境治理工作深入开展，在中国已有不少成功的案例。例如：从1995年至2004年，北京每年向河北承德市的丰宁、滦平两县提供水资源保护资金208万元以上，累计达到1800万元以上。北京市环保局还提供320多万元资金，支持丰宁和滦平建设环保设施。
2．6 加大宣传力度提高全体公民的环境意识，进一步完善城市环境治理的法律和政策
(1)加大宣传力度，提高全体 公民的环境意识
城市环境治理是一项长期、艰巨、复杂的任务，是民族的共同事业，必须动员全社会的力量共同参与。只有提高全体公民的环境意识和法制意识，特别是地方企业的环境法制意识，才能使人们自觉地遵守环保法律法规，形成全社会共同参与、共同监督的执法氛围。开展环境保护教育，特别注重对青少年的环保教育，提高全民族的环境保护意识，鼓励广大公众自觉广泛地参与环境保护，是中国环境保护事业中的一项战略任务和具有中国特色环境保护道路的重要组成部分。环保宣传教育的成败，在很大程度上决定了中国城市环境治理的最终效果。因此，要加强环境保护的教育，正确引导社会公众参与环境保护，使每个人意识到保护环境的重要性。
主要措施包括：一是要进一步加强城市环境保护宣传教育，广泛普及和宣传环境科学知识和法律知识，提高各级领导干部和人民群众遵守环境保护法律法规的自觉性。通过大力宣传科学发展观对环境保护的内在要求，宣传环保工作中的新进展新经验，努力在全社会营造保护环境的良好氛围。弘扬环境文化，倡导生态文明，以环境补偿促进社会公平，以生态平衡推进社会和谐，以环境文化丰富精神文明。加强环保人才培养，强化青少年环境教育，开展全民环保科普活动，提高全民保护环境的自觉性。二是要建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。提高全社会对环境保护和资源节约的意识，倡导生态价值观和绿色消费观，使公众特别是领导人树立牢固的可持续发展思想，在决策和消费时符合环境保护的要求。三是建立相应的激励机制，激发公众参与环境管理的热情，扩大参与的渠道。普及环境权的观点，让公众知道自己拥有的环境权利，大力扶持民间环保社团组织的发展，环境管理部门应加强与其合作，让这些组织发挥更大的作用；实行环境信息公开化，降低政府、企业和个人之间的信息不对称程度；充分发挥环保举报热线的监督作用，进一步落实有偿举报制度，鼓励公众积极参与。
(2)完善城市环境治理的法律和政策
进一步加强环境立法，健全和完善环境法律体系，提高环境执法地位。包括：①加强国家环境行政立法，从法律上明确地方政府环境保护的法律责任、环保执法部门的法律责任、以及环境违法者的法律责任。通过法律授权、政府授权提高执法地位，建立完备的环境执法监督体系，坚决做到有法必依、执法必严、违法必究，严厉查处环境违法行为和案件。②加强地方环境立法，以弥补国家立法的不足和局限性，强化环境行政执法监督力度，促，进区域环境管理；在地方立法中注重与地方经济发展方向与地方环境条件相协调。③加强城市间联合立法或区域立法，地方环境立法原则上应以行政区域为其效力范围，但环境要素不是以行政区域所分割的，应进行地方间的立法合作与协调。④制定环保产业综合法规，确立中国环保产业发展的目标、方略和政策制度，规定政府在发展环保产业上的责任，明确环保企业享有的权利和承担的义务。采用鼓励和限制方式，使市场对生产、消费施加有利于环境保护的影响，如实行强制回收制度和代处置制度、生态补偿等。⑤加强部门协调，完善联合执法机制。规范环境执法行为，实行执法责任追究制，加强对环境执法活动的行政监察。完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度。
进一步规范和完善环境治理政策，以形成对环保法律的必要补充。在国家层面上尽快有积极的政策改革和创新，制定更多激励型和引导性的环境政策而不是管制型的政策，鼓励企业治理污染的经济优惠政策、企业环境行为的信息公开化制度，正确引导企业加快污染治理步伐。企业环境行为信息公开制度在引导公众参与、提高公众环境意识和环境关注程度、促进企业加强环境管理、树立良好环境形象，以及促进政府相关行政主管部门改进工作作风、提高工作效率和管理水平等方面都发挥了积极的、明显的作用。