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电信普遍服务基金已成为世界上众多国家实施电信普遍服务的通行做法。本文结合我国情况，对该基金的建立、征收及管理，提出了一些建设性意见。
电信普遍服务基金，是指为支持电信普遍服务的实施而设立的政府性基金或者是非赢利性基金。2001年11月17日，国务院下发了《关于印发电信体制改革方案的通知》，首次在公开的正式文件中提出在我国建立电信普遍服务基金。为加快农村特别是西部地区农村地区经济的发展，缩小我国贫困地区和发达地区之间的“数字鸿沟”，很有必要在我国建立电信普遍服务基金。在2004年的全国信息产业工作会议上，信息产业部提出，“从长远看，建立普遍服务基金是我国解决普遍服务问题的根本途径”。
一、普遍服务基金的优势
目前以普遍服务基金的方式为普遍服务融资已经被越来越多的国家认可，例如：美国政府在1983年建立了普遍服务基金；澳大利亚、日本、新西兰等国家也陆续建立了普遍服务基金及管理办法;一些发展中国家伊朗、菲律宾、南非和印度等国家也相继建立了普遍服务基金及相应的政策；加拿大决定从2001年起用普遍服务基金的方式对普遍服务进行融资。电信普遍服务基金之所以成为各个国家实现普遍服务的主要途径，主要是其具有以下几项优势:
具有比较高的透明度，遵循公平、公正、技术中立的原则。普遍服务基金一般由政府或政府成立的专门机构运作，独立于任何电信运营商。基金的收缴、补贴标准的制定以及资金的发放都有相关法律和条例明确规定，换句话说就是普遍服务基金的整体运作都将置于运营商和消费者等相关人士的监督之下，因而具有较高的透明度。
资金来源相对灵活，规模与发展相适应。普遍服务基金的来源可以是多样性的，其来源包括财政资金、电信运营商交纳的份额（按照其业务收入比例或市场份额）、频率、码号等电信资源收费、许可证拍卖所得等。其中向运营商收缴基金的方案相比较其他方案而言，在持续性与稳定性方面都具有一定的优势，并且随着电信产业的发展，基金的规模也会随着运营商规模的调整而自动调整，能够适合普遍服务的进一步发展要求。
有效降低资金需求量，促进企业竞争。根据我国最新的普遍服务政策，普遍服务基金的建立并不会用于村通工程即普遍接入工程，而很有可能用于今后普遍服务即高成本或低收入地区的电信网络的铺设等工程。因此，电信企业获得普遍服务基金就意味着白拿一笔钱来扩充自己今后的用户群、网络规模以及业务规模，此外再配合采用招投标的方式分配基金，那么各个电信运营商均会积极地采用最新的或者成本最低的技术来争取基金，从而促进企业在竞争中努力降低成本，有效降低资金的需求量。
综上所述可知，电信普遍服务基金的建立对于普遍服务的相关各方来说都是有益的。对于消费者来说，基金可以帮助低收入人群尽快摆脱落后的局面；对政府而言，基金的建立能比较有效的解决政府与运营商之间信息不对称的问题;对电信企业来说，基金的建立意味着企业除了净付出之外，还可以提高企业声誉、减少规划成本等，从而提高企业实施普遍服务的积极性。
二、普遍服务基金的征收
普遍服务基金的征收渠道是多种多样的，包括财政资金，频率、码号等电信资源的收费，许可证拍卖所得等；征收对象也是广泛的，位于电信产业链上的各类企业都有可能纳入这个范围之内。
事实上，我国为了推进普遍服务基金的建立，已经在2005年4月1日开始对部分电信资源征收费用。2004年12月31日,信息产业部、财政部和发改委三部委联合公布《电信网码号资源占用费征收暂行管理办法》和《电信网码号资源占用费标准》，这些政策实施后,国家每年大概能有约4亿元进项。
除了征收渠道之外，征收对象范围的确定更受社会各方的关注，因为资金的收缴将直接关系到电信产业中各个企业的利益。根据我国的现状，位于电信产业链顶端的设备制造商和产业链底层的大量ISP、ICP、从事增值业务的新兴电信企业不宜现在就纳入征收范围中。这是因为如果对设备制造商收缴基金，制造商很可能也很容易将自己的贡献份额加入产品价格之中，从而提高售价回收被征收的资金；而位于产业链底端的ISP、ICP和从事电信增值业务的企业，规模都比较小，利润低，有的甚至还处于产品开发和资本的原始积累阶段，如果对这些企业征收基金，就会阻碍产业发展，而且征收基金的数量可能也很难满足我国现阶段普遍服务所需资金的规模要求。因此，结合我国的实际情况，普遍服务基金的征收对象应为六大电信运营商。
目前，国内六家电信运营商的原始资本积累过程存在巨大差异，经营的业务种类也不尽相同，经营状况更是悬殊。由于历史的原因，主导运营商例如中国电信经历了高初装费阶段，享受了国家的“倒一九”政策扶持，进行了多年的垄断经营，所以占有了绝大部分市场。但电信产业进行多次重组后形成的新的电信运营商例如中国铁通、中国卫通并不具有主导运营企业的上述优势，其资本积累主要来自借贷，且市场占有率相对比较低。此外，电信市场真正有效的竞争尚未形成，例如固话市场上的中国网通和中国电信在各自的地区市场上基本处于垄断地位，两者之间的竞争并不激烈，所以各运营商的经营条件，利润空间无疑存在较大的差别。目前的状况是，我国电信运营商的平均利润率在13%左右，其中高的可达20%左右，而低的仅有1%左右，具体收入与利润如表1所示。如果按照同样的比例标准征收普遍基金，那么新兴的运营商势必入不敷出，失去持续发展的动力。
作为衡量运营商缴纳普遍服务基金的基础，一般有四种选择，即以话务量为基础、以不同业务种类的收入为基础、以企业利润为基础和以总资费收入为基础。由于新技术发展快，设备占用越来越复杂，采取按业务收入而非话务量为基础的计算更合适。由于我国各运营商经营的电信业务因政策不同而有所区别，而且同一种业务的资费水平在不同运营商之问也不完全一样，所以如果按照不同业务种类的收入为基础收缴普遍服务费，不仅计算复杂，还会出现企业在内部进行收入转移，主管部门难以控制掌握的情况。
考虑各种因素，我国的征收的比例确定为2.0%似乎较为合适。这样，按目前的技术水平计算，半年约有35.85亿元，即一年约有71.7亿元的基金收入，加上电信网码号等电信资源的收费，普遍服务基金一年约有76亿元的收入。随着我国电信产业的发展，业务收入总量的提高，基金的规模也会逐渐扩大，将会逐步满足普遍服务的需要。
三、普遍服务基金的管理
电信普遍服务基金的管理模式总体来说可以分为两类，一种模式是以美国为代表，普遍服务的具体管理工作由一个独立的非赢利性组织负责；另外一种模式是以澳大利亚为代表，电信管制部门既负责电信普遍服务政策的制订，又负责电信普遍服务的具体管理。
在我国，经过多次电信重组之后，电信市场的垄断已经充分打破，但是离有效竞争的形成还有一定的距离，运营商的数量也仅有六家。因此，电信普遍服务基金的管理可以参照澳大利亚的模式，在信息产业部下单独设立一个管理部门，对基金的运营进行管理。随着市场环境的进一步宽松以及我国加入WTO的影响，会有更多的国内企业进入电信产业，这样普遍服务基金管理工作难度和工作强度将会加大。此时就可以考虑将原来的管理部门划分出来，成立一个独立于信产部甚至政府系统的基金管理机构，而由信产部进行监督。
电信普遍服务基金对于我国电信业来说仍然是一种新事物，它的建立需要广泛的征求各方面的意见，逐步实施。随着电信市场有效竞争的逐步形成，早日建立电信普遍服务基金，不仅有利于提高电信运营商实施普遍服务的积极性，而且有利于创造公平竞争的市场环境，有利于我国电信产业的健康发展。
作者：北京交通大学经济管理学院
电信普遍服务基金，是指为支持电信普遍服务的实施而设立的政府性基金或者是非赢利性基金。2001年11月17日，国务院下发了《关于印发电信体制改革方案的通知》，首次在公开的正式文件中提出在我国建立电信普遍服务基金。为加快农村特别是西部地区农村地区经济的发展，缩小我国贫困地区和发达地区之间的“数字鸿沟”，很有必要在我国建立电信普遍服务基金。在2004年的全国信息产业工作会议上，信息产业部提出，“从长远看，建立普遍服务基金是我国解决普遍服务问题的根本途径”。
一、普遍服务基金的优势
目前以普遍服务基金的方式为普遍服务融资已经被越来越多的国家认可，例如：美国政府在1983年建立了普遍服务基金；澳大利亚、日本、新西兰等国家也陆续建立了普遍服务基金及管理办法;一些发展中国家伊朗、菲律宾、南非和印度等国家也相继建立了普遍服务基金及相应的政策；加拿大决定从2001年起用普遍服务基金的方式对普遍服务进行融资。电信普遍服务基金之所以成为各个国家实现普遍服务的主要途径，主要是其具有以下几项优势:
具有比较高的透明度，遵循公平、公正、技术中立的原则。普遍服务基金一般由政府或政府成立的专门机构运作，独立于任何电信运营商。基金的收缴、补贴标准的制定以及资金的发放都有相关法律和条例明确规定，换句话说就是普遍服务基金的整体运作都将置于运营商和消费者等相关人士的监督之下，因而具有较高的透明度。
资金来源相对灵活，规模与发展相适应。普遍服务基金的来源可以是多样性的，其来源包括财政资金、电信运营商交纳的份额（按照其业务收入比例或市场份额）、频率、码号等电信资源收费、许可证拍卖所得等。其中向运营商收缴基金的方案相比较其他方案而言，在持续性与稳定性方面都具有一定的优势，并且随着电信产业的发展，基金的规模也会随着运营商规模的调整而自动调整，能够适合普遍服务的进一步发展要求。
有效降低资金需求量，促进企业竞争。根据我国最新的普遍服务政策，普遍服务基金的建立并不会用于村通工程即普遍接入工程，而很有可能用于今后普遍服务即高成本或低收入地区的电信网络的铺设等工程。因此，电信企业获得普遍服务基金就意味着白拿一笔钱来扩充自己今后的用户群、网络规模以及业务规模，此外再配合采用招投标的方式分配基金，那么各个电信运营商均会积极地采用最新的或者成本最低的技术来争取基金，从而促进企业在竞争中努力降低成本，有效降低资金的需求量。
综上所述可知，电信普遍服务基金的建立对于普遍服务的相关各方来说都是有益的。对于消费者来说，基金可以帮助低收入人群尽快摆脱落后的局面；对政府而言，基金的建立能比较有效的解决政府与运营商之间信息不对称的问题;对电信企业来说，基金的建立意味着企业除了净付出之外，还可以提高企业声誉、减少规划成本等，从而提高企业实施普遍服务的积极性。
二、普遍服务基金的征收
普遍服务基金的征收渠道是多种多样的，包括财政资金，频率、码号等电信资源的收费，许可证拍卖所得等；征收对象也是广泛的，位于电信产业链上的各类企业都有可能纳入这个范围之内。
事实上，我国为了推进普遍服务基金的建立，已经在2005年4月1日开始对部分电信资源征收费用。2004年12月31日,信息产业部、财政部和发改委三部委联合公布《电信网码号资源占用费征收暂行管理办法》和《电信网码号资源占用费标准》，这些政策实施后,国家每年大概能有约4亿元进项。
除了征收渠道之外，征收对象范围的确定更受社会各方的关注，因为资金的收缴将直接关系到电信产业中各个企业的利益。根据我国的现状，位于电信产业链顶端的设备制造商和产业链底层的大量ISP、ICP、从事增值业务的新兴电信企业不宜现在就纳入征收范围中。这是因为如果对设备制造商收缴基金，制造商很可能也很容易将自己的贡献份额加入产品价格之中，从而提高售价回收被征收的资金；而位于产业链底端的ISP、ICP和从事电信增值业务的企业，规模都比较小，利润低，有的甚至还处于产品开发和资本的原始积累阶段，如果对这些企业征收基金，就会阻碍产业发展，而且征收基金的数量可能也很难满足我国现阶段普遍服务所需资金的规模要求。因此，结合我国的实际情况，普遍服务基金的征收对象应为六大电信运营商。
目前，国内六家电信运营商的原始资本积累过程存在巨大差异，经营的业务种类也不尽相同，经营状况更是悬殊。由于历史的原因，主导运营商例如中国电信经历了高初装费阶段，享受了国家的“倒一九”政策扶持，进行了多年的垄断经营，所以占有了绝大部分市场。但电信产业进行多次重组后形成的新的电信运营商例如中国铁通、中国卫通并不具有主导运营企业的上述优势，其资本积累主要来自借贷，且市场占有率相对比较低。此外，电信市场真正有效的竞争尚未形成，例如固话市场上的中国网通和中国电信在各自的地区市场上基本处于垄断地位，两者之间的竞争并不激烈，所以各运营商的经营条件，利润空间无疑存在较大的差别。目前的状况是，我国电信运营商的平均利润率在13%左右，其中高的可达20%左右，而低的仅有1%左右，具体收入与利润如表1所示。如果按照同样的比例标准征收普遍基金，那么新兴的运营商势必入不敷出，失去持续发展的动力。
作为衡量运营商缴纳普遍服务基金的基础，一般有四种选择，即以话务量为基础、以不同业务种类的收入为基础、以企业利润为基础和以总资费收入为基础。由于新技术发展快，设备占用越来越复杂，采取按业务收入而非话务量为基础的计算更合适。由于我国各运营商经营的电信业务因政策不同而有所区别，而且同一种业务的资费水平在不同运营商之问也不完全一样，所以如果按照不同业务种类的收入为基础收缴普遍服务费，不仅计算复杂，还会出现企业在内部进行收入转移，主管部门难以控制掌握的情况。
考虑各种因素，我国的征收的比例确定为2.0%似乎较为合适。这样，按目前的技术水平计算，半年约有35.85亿元，即一年约有71.7亿元的基金收入，加上电信网码号等电信资源的收费，普遍服务基金一年约有76亿元的收入。随着我国电信产业的发展，业务收入总量的提高，基金的规模也会逐渐扩大，将会逐步满足普遍服务的需要。
三、普遍服务基金的管理
电信普遍服务基金的管理模式总体来说可以分为两类，一种模式是以美国为代表，普遍服务的具体管理工作由一个独立的非赢利性组织负责；另外一种模式是以澳大利亚为代表，电信管制部门既负责电信普遍服务政策的制订，又负责电信普遍服务的具体管理。
在我国，经过多次电信重组之后，电信市场的垄断已经充分打破，但是离有效竞争的形成还有一定的距离，运营商的数量也仅有六家。因此，电信普遍服务基金的管理可以参照澳大利亚的模式，在信息产业部下单独设立一个管理部门，对基金的运营进行管理。随着市场环境的进一步宽松以及我国加入WTO的影响，会有更多的国内企业进入电信产业，这样普遍服务基金管理工作难度和工作强度将会加大。此时就可以考虑将原来的管理部门划分出来，成立一个独立于信产部甚至政府系统的基金管理机构，而由信产部进行监督。
电信普遍服务基金对于我国电信业来说仍然是一种新事物，它的建立需要广泛的征求各方面的意见，逐步实施。随着电信市场有效竞争的逐步形成，早日建立电信普遍服务基金，不仅有利于提高电信运营商实施普遍服务的积极性，而且有利于创造公平竞争的市场环境，有利于我国电信产业的健康发展。
作者：北京交通大学经济管理学院