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中图分类号：D922.1 文献标识码：A
摘要：行政自由裁量权是一柄双刃剑，运用得当，则提高行政效率，推动社会经济事业的发展；运用不当，则损害行政相对人的利益，损害行政机关的威信和形象，阻碍行政法治建设。因此如何正确理解并运用行政自由裁量权，同时加强对行政自由裁量权的法律控制，是摆在各级行政管理机关面前一个亟待解决的理论问题和实践问题。本文试图通过分析我国行政自由裁量权存在的问题，提出了几点对行政自由裁量权规制的对策建议。
关键词：行政自由裁量权；滥用；规制
引言
在现代行政中，行政自由裁量权是必不可少的，但同时也是必须着重控制的权力。因此，行政自由裁量权不仅是各国行政法学研究的理论问题，也是行政主体在社会公共事务管理过程中必须解决的一个实际问题。本文即对行政自由裁量权存在的必然性及行政自由裁量权的规制途径进行探讨。
一、 行政自由裁量权概述
（一）行政自由裁量权概念界定。何谓行政自由裁量权？各国行政法学家给予其不同的阐述和理解。笔者更赞同以下观点，认为行政自由裁量权是一个法理上的概念，它指的是行政主体在法律、法规规定的范围和幅度内，在各种可能采取的措施中进行选择的权力。它是行政主体提高行政效率所必需的权限，也是现代行政的必然要求。
（二）行政自由裁量权存在的必然性。无论在哪一个国家，行政执法的自由裁量权都是存在的，只是各自的范围和监督方式不同而已，行政自由裁量权的存在有其必然性。
1.行政自由裁量权能有效弥补立法之不足。从法律规定的层面来看，法律相对于社会的发展具有滞后性，而且每一部法律都要求具有一定的稳定性，法律不会也不可能朝令夕改。这是法律的特点，也是法律的缺点。这种缺点在一定程度上导致行政自由裁量权存在的必要性。由于现代社会的发展，现代行政范围的不断扩大，加之立法行为对社会关系变化反应的迟缓性，必然要求行政机关具有自由裁量权，以便在新的社会关系出现而法律尚未对新的社会关系加以规范时进行管理。
2.行政自由裁量权能有效维护个案公正。法律所追求最本质、最朴素的价值就是实现社会关系中的公正。立法者在追求社会公正的逻辑起点是将社会理想化地分为若干个无差别的群体和利益集团，但是群体内部的个体之间往往具有较大的差异性，没有自由裁量权，法律不可避免地忽视这种差异，但这些差异往往对个体的生存和福利状态具有决定性的作用，从而无法实现个体的公正。
3.行政主体自由裁量能够有效保证行政效率。随着生产力高度发达，社会事务迅速增加，政府功能也迅速强化，大大增强了行政干预社会生活的力度。从而，越来越多的行政事务需要行政执法主体灵活、机动地处理。面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能就显得力不从心，行政自由裁量权的运用，可以大大的提高行政效率，维护公共利益。
二、 行政自由裁量权适用中存在的问题
“行政自由裁量权存在的意义和作用毋庸置疑，但自由裁量权作为一种‘自由’的权力在行使过程中，其自由的空间既可在法律条文之内，”①又可在法律条文之外，这时常取决于执法者的主观态度和能力，因此行政自由裁量权在某些情况下的滥用总是不可避免地存在着。当前我国行政自由裁量权滥用主要表现为以下几个方面。
（一） 行政处罚显失公平。“公平理念使行政主体及其行政人更明确行政裁量的责任和意义，同时，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化提供了一个价值尺度。”②我国许多法律法规都规定了公正行使自由裁量权的基本要求。但作为行政行为的具体做出者，行政执法者难免有理解方面的局限性以及受一些不良外部因素的影响，在行使自由裁量权时，往往发生自由裁量超过一定的标准，或自由裁量超过一定的范围，出现显失公正的现象。
（二） 怠于履行法定职责。保护公民、法人或者其他组织的人身权、财产权以及其他合法权益是行政机关的职责，由于许多法律、法规对行政机关履行法定职责的时限未作规定，行政机关于何时履行法定职责有其自由裁量的权利。根据行政管理的效率原则，行政主体应及时行使行政权、履行法定职责。但在实践中，违反效率原则或者出于某种不廉洁动机，怠于履行法定职责的行为屡见不鲜，这种行为也是对自由裁量权的滥用，致使公民、法人或其他组织的合法权益无法得到及时保障。
（三） 违反基本权利和一般行政法原则。适用于所有行政活动的基本权利和一般行政法原则，特别是必要性和比例性，是对裁量的客观限制，行使裁量权时必须遵守。否则，构成裁量瑕疵。行政主体在执法过程中没有依据法律、法规的目的、原则和精神来执行法律，而是根据个人的好恶，或出于牟利、徇私、报复陷害，任意扩大行政自由裁量权的范围，干扰和破坏法制秩序，如恣意强行征收、随意设置检查关卡等。
三、 行政自由裁量权规制建议
在当代法治国家，权力的行使和控制是相伴而行的。控制行政自由裁量权是依法行政、依法治国和建设社会主义法治国家的必然要求。
（一）遵循行政合理性原则。行政合理性原则是指行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。一般认为，行政合理性要求：行政行为必须符合法律的目的；行政行为必须有合理的动机；行政行为应考虑相关的因素，而不考虑无关的因素。这种合法性控制对行政自由裁量权的行使显然是软弱无力的，因为行政自由裁量并不超出法律规定的范围和幅度。这样，合理性原则就在法治的土壤上生长出来了，并与合法性原则一道规范和控制行政权。
（二）严格遵循行政程序。行政自由裁量权的控制主要不是靠实体法，而是行政程序。从世界各国的行政法来看，许多国家都制定了相应的行政程序法来保证行政行为的正确合法，而在我国，行政程序问题在行政立法中未提起足够的重视。“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和（任意）裁量。”严格按行政程序办事，可以有效的制约行政权，保障民主自由，防止专断。
（三）加强立法监督和司法监督。在立法方面，应当提高立法水平，加强法律的合理性与可操作性，从根源上控制行政自由裁量权的滥用；加快行政程序立法进程，通过程序法典明确行政主体的责任。在司法方面，应当完善司法审查制度。借鉴西方国家的经验，司法审查的范围应当扩大到不仅对具体行政行为的合理性进行审查，对个别抽象行政行为的合理性，法院也应当进行司法审查。
此外，还应该注重提高执法主体的素质。行政执法人员的素质高低，直接影响着行政自由裁量权的正确有效行使。对执法办案人员经常进行法律知识培训、思想道德教育提高其素质，使其树立正确执法责任意识，养成合法、合理行政的习惯和自觉性。
四、 结语
行政自由裁量权作为现代行政的必需，我们期待着它带给社会效率与利益，同时更希望它能为法治国的目标效劳。值得期待的是，从2014年1月1日起，全国法院将全面实施量刑规范化工作，在行政自由裁量权规制上我们必将有新的突破。我们已坚定地选择了法治之路，就要生生不息地执着追求，哪怕一点一点的积累，只有这样，才能去欢呼那喷薄而出的中国法治的一轮朝阳。
参考文献：
[1]张玉伟. 行政自由裁量权实证研究[D]. 中南民族大学： 中南民族大学，2013.
[2]关保英. 行政自由裁量基准质疑[J]. 法律科学（西北政法大学学报），2013，（3）.
[3]欧阳智超.行政自由裁量权的法律规制研究[D]. 湘潭大学： 湘潭大学，2013.
[4]章殷洪. 行政自由裁量权的法律控制[D]. 复旦大学： 复旦大学，2012.
注解：
①尤艳茹：《浅议正确行使和运用行政自由裁量权》，《统计与经济》，2006年2期。
②傅国云：《公平在行政自由裁量权中的价值定位及其实现》，《行政法学研究》，1998年第2期。
作者简介：元晓林，女，河南安阳人，西藏大学经济与管理学院，管理学硕士，研究方向社会保障与公共政策研究。
摘要：行政自由裁量权是一柄双刃剑，运用得当，则提高行政效率，推动社会经济事业的发展；运用不当，则损害行政相对人的利益，损害行政机关的威信和形象，阻碍行政法治建设。因此如何正确理解并运用行政自由裁量权，同时加强对行政自由裁量权的法律控制，是摆在各级行政管理机关面前一个亟待解决的理论问题和实践问题。本文试图通过分析我国行政自由裁量权存在的问题，提出了几点对行政自由裁量权规制的对策建议。
关键词：行政自由裁量权；滥用；规制
引言
在现代行政中，行政自由裁量权是必不可少的，但同时也是必须着重控制的权力。因此，行政自由裁量权不仅是各国行政法学研究的理论问题，也是行政主体在社会公共事务管理过程中必须解决的一个实际问题。本文即对行政自由裁量权存在的必然性及行政自由裁量权的规制途径进行探讨。
一、 行政自由裁量权概述
（一）行政自由裁量权概念界定。何谓行政自由裁量权？各国行政法学家给予其不同的阐述和理解。笔者更赞同以下观点，认为行政自由裁量权是一个法理上的概念，它指的是行政主体在法律、法规规定的范围和幅度内，在各种可能采取的措施中进行选择的权力。它是行政主体提高行政效率所必需的权限，也是现代行政的必然要求。
（二）行政自由裁量权存在的必然性。无论在哪一个国家，行政执法的自由裁量权都是存在的，只是各自的范围和监督方式不同而已，行政自由裁量权的存在有其必然性。
1.行政自由裁量权能有效弥补立法之不足。从法律规定的层面来看，法律相对于社会的发展具有滞后性，而且每一部法律都要求具有一定的稳定性，法律不会也不可能朝令夕改。这是法律的特点，也是法律的缺点。这种缺点在一定程度上导致行政自由裁量权存在的必要性。由于现代社会的发展，现代行政范围的不断扩大，加之立法行为对社会关系变化反应的迟缓性，必然要求行政机关具有自由裁量权，以便在新的社会关系出现而法律尚未对新的社会关系加以规范时进行管理。
2.行政自由裁量权能有效维护个案公正。法律所追求最本质、最朴素的价值就是实现社会关系中的公正。立法者在追求社会公正的逻辑起点是将社会理想化地分为若干个无差别的群体和利益集团，但是群体内部的个体之间往往具有较大的差异性，没有自由裁量权，法律不可避免地忽视这种差异，但这些差异往往对个体的生存和福利状态具有决定性的作用，从而无法实现个体的公正。
3.行政主体自由裁量能够有效保证行政效率。随着生产力高度发达，社会事务迅速增加，政府功能也迅速强化，大大增强了行政干预社会生活的力度。从而，越来越多的行政事务需要行政执法主体灵活、机动地处理。面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能就显得力不从心，行政自由裁量权的运用，可以大大的提高行政效率，维护公共利益。
二、 行政自由裁量权适用中存在的问题
“行政自由裁量权存在的意义和作用毋庸置疑，但自由裁量权作为一种‘自由’的权力在行使过程中，其自由的空间既可在法律条文之内，”①又可在法律条文之外，这时常取决于执法者的主观态度和能力，因此行政自由裁量权在某些情况下的滥用总是不可避免地存在着。当前我国行政自由裁量权滥用主要表现为以下几个方面。
（一） 行政处罚显失公平。“公平理念使行政主体及其行政人更明确行政裁量的责任和意义，同时，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化提供了一个价值尺度。”②我国许多法律法规都规定了公正行使自由裁量权的基本要求。但作为行政行为的具体做出者，行政执法者难免有理解方面的局限性以及受一些不良外部因素的影响，在行使自由裁量权时，往往发生自由裁量超过一定的标准，或自由裁量超过一定的范围，出现显失公正的现象。
（二） 怠于履行法定职责。保护公民、法人或者其他组织的人身权、财产权以及其他合法权益是行政机关的职责，由于许多法律、法规对行政机关履行法定职责的时限未作规定，行政机关于何时履行法定职责有其自由裁量的权利。根据行政管理的效率原则，行政主体应及时行使行政权、履行法定职责。但在实践中，违反效率原则或者出于某种不廉洁动机，怠于履行法定职责的行为屡见不鲜，这种行为也是对自由裁量权的滥用，致使公民、法人或其他组织的合法权益无法得到及时保障。
（三） 违反基本权利和一般行政法原则。适用于所有行政活动的基本权利和一般行政法原则，特别是必要性和比例性，是对裁量的客观限制，行使裁量权时必须遵守。否则，构成裁量瑕疵。行政主体在执法过程中没有依据法律、法规的目的、原则和精神来执行法律，而是根据个人的好恶，或出于牟利、徇私、报复陷害，任意扩大行政自由裁量权的范围，干扰和破坏法制秩序，如恣意强行征收、随意设置检查关卡等。
三、 行政自由裁量权规制建议
在当代法治国家，权力的行使和控制是相伴而行的。控制行政自由裁量权是依法行政、依法治国和建设社会主义法治国家的必然要求。
（一）遵循行政合理性原则。行政合理性原则是指行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。一般认为，行政合理性要求：行政行为必须符合法律的目的；行政行为必须有合理的动机；行政行为应考虑相关的因素，而不考虑无关的因素。这种合法性控制对行政自由裁量权的行使显然是软弱无力的，因为行政自由裁量并不超出法律规定的范围和幅度。这样，合理性原则就在法治的土壤上生长出来了，并与合法性原则一道规范和控制行政权。
（二）严格遵循行政程序。行政自由裁量权的控制主要不是靠实体法，而是行政程序。从世界各国的行政法来看，许多国家都制定了相应的行政程序法来保证行政行为的正确合法，而在我国，行政程序问题在行政立法中未提起足够的重视。“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和（任意）裁量。”严格按行政程序办事，可以有效的制约行政权，保障民主自由，防止专断。
（三）加强立法监督和司法监督。在立法方面，应当提高立法水平，加强法律的合理性与可操作性，从根源上控制行政自由裁量权的滥用；加快行政程序立法进程，通过程序法典明确行政主体的责任。在司法方面，应当完善司法审查制度。借鉴西方国家的经验，司法审查的范围应当扩大到不仅对具体行政行为的合理性进行审查，对个别抽象行政行为的合理性，法院也应当进行司法审查。
此外，还应该注重提高执法主体的素质。行政执法人员的素质高低，直接影响着行政自由裁量权的正确有效行使。对执法办案人员经常进行法律知识培训、思想道德教育提高其素质，使其树立正确执法责任意识，养成合法、合理行政的习惯和自觉性。
四、 结语
行政自由裁量权作为现代行政的必需，我们期待着它带给社会效率与利益，同时更希望它能为法治国的目标效劳。值得期待的是，从2014年1月1日起，全国法院将全面实施量刑规范化工作，在行政自由裁量权规制上我们必将有新的突破。我们已坚定地选择了法治之路，就要生生不息地执着追求，哪怕一点一点的积累，只有这样，才能去欢呼那喷薄而出的中国法治的一轮朝阳。
参考文献：
[1]张玉伟. 行政自由裁量权实证研究[D]. 中南民族大学： 中南民族大学，2013.
[2]关保英. 行政自由裁量基准质疑[J]. 法律科学（西北政法大学学报），2013，（3）.
[3]欧阳智超.行政自由裁量权的法律规制研究[D]. 湘潭大学： 湘潭大学，2013.
[4]章殷洪. 行政自由裁量权的法律控制[D]. 复旦大学： 复旦大学，2012.
注解：
①尤艳茹：《浅议正确行使和运用行政自由裁量权》，《统计与经济》，2006年2期。
②傅国云：《公平在行政自由裁量权中的价值定位及其实现》，《行政法学研究》，1998年第2期。
作者简介：元晓林，女，河南安阳人，西藏大学经济与管理学院，管理学硕士，研究方向社会保障与公共政策研究。