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摘要我国城市化进程是一把“双刃剑”。它在推进农村城市化与农业现代化的同时,也给广大农民的生活带来了前所未有的影响。土地被征用后的农民,成为“种田无地、上班无岗、社保无份”的特殊群体。由此形成的矛盾和问题已成为全国性的社会问题。然而,失地农民由农民的生产和生活方式转变为市民的生产和生活方式,由农村意识和行为转化为城市意识和行为的过程是一个再社会化的过程,需要一个较长的转化期,期间他们面临着各种社会风险。本文通过客观提出失地农民问题,进而从理论分析入手,揭示失地农民社会保障问题的原因,分析了失地农民社会保障中的制度缺陷,并提出了解决失地农民社会保障问题的根本思路和一些具体对策,期望为解决失地农民社会保障法律问题提供参考。
关键词征地补偿 失地农民 社会保障
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-228-05
改革开放以来,随着国民经济的快速增长和社会的全面进步,我国城市化出现了持续、稳定、快速增长的趋势,城市化水平也从1978年的17.92%提高到2008年的45.68%,平均每年增长近一个百分点。城市化进程是一把“双刃剑”。它在推进农村城市化与农业现代化的同时,也给广大农民的生活带来了前所未有的影响。土地被征用后的农民,既不同于传统意义上的城镇居民,又不同于传统意义上的农村村民,而成为“种田无地、上班无岗、社保无份”的特殊群体。农民为城市化的发展付出了自己赖以生存的资源——土地。而土地是农民最重要的生产资料,是农民最稳定的收入源泉。一旦失去土地,农民也就失去了最基本的收入来源,虽然有部分失地农民转移到二三产业,但由于他们在非农产业中的就业不能得到保证,收入也呈现不稳定状态和下滑的趋势。并且,农民失地后不仅失去了收入来源,其生活方式也迅速城市化,消费支出明显高于失地前,这进一步加剧了失地农民生活的困难程度。随着城市化进程的加快,大量的失地农民产生并成为一个新的社会弱势群体,由此形成的矛盾和问题:如治案案件、就业、养老、大规模信访等已成为全国性的社会问题。然而,失地农民由农民的生产和生活方式转变为市民的生产和生活方式,由农村意识和行为转化为城市意识和行为的过程是一个再社会化的过程,需要一个较长的转化期,期间他们面临着各种社会风险。只有建立失地农民社会保障制度,才能化解他们所面临的风险,缓解失地农民的生存压力;这不仅是夯筑我国城市化顺利发展坚实后盾的必然要求,更是建立法治社会的迫切需要。
一、我国失地农民社会保障法律问题存在的根本原因
(一)政府管理缺位。首先是主观重视程度不够
目前,从中央到地方,失地农民社会保障工作没有给予足够的重视。2004年9月,在国家劳动和社会保障部提出的今后社会保障的计划白皮书中,中国特色的社会保障体系框架中就没有提到失地农民的社会保障,只是提到了在某些地区开展新型合作医疗和农民最低生活保障的试点。在具体实践工作中,在社会保障中扮演重要角色的地方政府没有上级政府尤其是中央政府的命令,自己很容易敷衍了事,不予以足够的重视,并且在我国当前这种过分看重GDP的增长速度和财政收入的干部政绩考核制度下,很多地方政府更是仅做些眼前工作,采取各种形式把这块负担遗留给下一任政府,使得失地农民的社会保障工作停滞不前。
其次是客观上资金投入不足。从社会保障资金的来源来看,通常是个人、集体(或企业)、国家各投入一部分,并且国家的投入应占最大的比例。当前我国财政对失地农民社会保障投入严重不足是造成整个失地农民社会保障资金不足的主要原因。长期以来,社会保障资金投入重城市轻农村、重工业轻农业现象非常严重。从国家的投资看,对农村社会保障的投入只相当于城市的1/8,农村人均国家社会保障投资仅为城市1/30。历史上由于国家对农村投入过低,农村社会保障资金的重要来源是转为依靠传统农村的集体经济的补助和投入,国家财政投入严重不足。
(二)现行征地补偿制度存在严重缺陷
1.“公共利益”界定不清和征地权的滥用
我国《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”。但《宪法》和相关法律都未对公共利益做出明确界定,对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权。而《土地管理法》进一步规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。这就意味着将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。
另一方面,地方政府又存在着强烈的征地冲动,在目前的地方政府政绩考核激励和地方政府竞争机制下,对地方政府领导人而言,经济发展和城市化建设的重要性远远排在耕地保护之前,因为工业与商业服务业利用土地的效率远高于农业。此外,地区间竞争要求地方政府能够为企业提供良好的基础设施和软环境,提供更加优惠的土地价格。此外,在1994年的分税制改革以后,预算内财政收入远远不能满足城市基础设施建设与维护的需要,主要的资金来源依赖于城市土地出让收入,而城市存量土地又十分有限。因此城市土地一级市场中的土地又主要来源于征地,于是,在征地实践中难免出现土地征用权的滥用问题。
2.征地补偿的基本原则不正确
现行征地制度的补偿原则是被征地农户的生活水平不下降,所以才有产值倍数法之说。补偿标准从1986年的20倍逐步增加到1998年的30倍,然而,不论多少倍,都不合理。这也是被征地农户不断上访、农地非农化难以遏制的重要原因。农地上能够创造的价值,不仅仅是农业经营收入,还有吸收农户劳动力就业、替代农村社会保障的基本职能。并且,农业经营收入会随着经济发展、人力资本水平提升、农产品结构调整而发生巨大的变化,因此,静态的估算征地前三年年产值作为补偿标准的计算基数是很不合理的。并且,这一原则也没有考虑到失地农民享受社会发展成果,提高和改善生活质量的需求,因此是不正确的。
3.征地过程不透明且村干部不能很好代表农户利益
农村集体经济组织尤其是农民在征地过程中参与程度非常有限,缺乏应有的主体地位,当然也就无法主动有效的维护自身利益。主要表现在一是许多地方政府在征地过程中没有严格执行“两公告一登记”(指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记)制度,农民对哪些土地需要征用、征用的目的和范围、补偿标准等信息缺乏了解。另外,根据我国的法律,农村土地属于集体经济所有,因此在征地的过程中,从法律的程序来看,地方政府不需要直接与单个的农户沟通,只需要村委会干部同意即可。虽然法律上规定了征地公示、村民代表大会等等程序,但是实际操作过程中村民并没有太多的权力来制约和反抗不合理的征地,毕竟农户只拥有土地承包权而没有土地所有权。对于村委会干部而言,一方面,征地收益中的相当一部分属于村集体經济组织,由其支配;另一方面,上级地方政府的征地压力与村民的不合作压力相权衡,往往是地方政府占上风。因此,他们往往不能很好的代表农户利益。
4.征地补偿标准低、地面附着物补偿标准不切实际
征地的核心是补偿。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定:“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的6倍至10倍。每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征前三年平均年产值的15倍。”2004年11月3日,国土资源部印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,其中比《土地管理法》优厚的规定是:如果土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,由当地人民政府统筹安排,从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。但征地后土地出让的市场价值往往高达补偿的几倍乃至10倍以上。所以这一规定存在以下几个问题:一是征地补偿费的测算办法偏离了市场经济规律。现行征地制度规定的征地补偿费,是按照土地原用途的年产值倍数来算的。只限最高补偿标准,不设最低征地补偿标准的做法,没有顾及对农民权益的保护。二是征地补偿费没有考虑土地的增值部分。根据马克思的地租理论,级差地租有两种形式,由于土地的肥沃程度不同或地理位置不同产生级差地租I;由于在同一块土地上连续追加投资,提高了劳动生产率,会产生级差地租II。级差地租I应该归土地所有者,级差地租II应当由土地所有者和征地者共同所有。而当今土地征用后,由于土地的位置差异和开发投资,就会产生增值,增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此,在对土地增值部分的分配上,应多加考虑被征地者的利益。三是征地补偿费应考虑农民承包权的权益损失。《土地承包法》中明确规定,农民的承包经营权三十年不变;在承包的土地被征用时,对土地承包经营权要进行补偿。《土地承包法》还明确规定了土地在不改变用途的情况下可以以租赁、转包、转让或者其他方式进行流转,流转所得收益全部归承包人所有。因此,征地补偿费中应考虑补偿农民三十年承包权的权益损失。
(三)失地农民自身素质与现代社会发展要求错位
失地农民的思想观念比较保守,文化程度较低,制约了失地农民社会保障的推进。在目前低收入情况下,失地农民不信任长期和预期的保障收益,投保意识不强。许多失地农民存在着对政府和集体“等、靠、要”的思想,缺乏主动寻找出路的意识。重庆市农调队和安徽省农调队的调查数据显示,失地农民大多都是初中及以下的文化程度。如重庆80%以上失地农民文化程度在初中及以下,而安徽省则有高达95.6%的失地农民的文化程度在初中及以下。在重庆有57.2%的失地农民具有小学及以下文化程度,安徽具有小学及以下文化程度的失地农民相对少些,占调查总人数的45.5%。
二、解决我国失地农民社会保障问题的法律对策思考
(一)解决我国失地农民社会保障问题的基本原则
党中央、国务院历来十分重视被征地农民社会保障工作,尤其是2004年以来,党和国家及其有关部门相继出台了包括《物权法》在内的十多个有关被征地农民社会保障的政策文件和法律法规,提出了“社会保障资金不落实不得批准征地”、“同地同价”、“先保后征”等明确要求。并对被征地农民社会保障的对象范围、资金来源、保障水平等具体内容都做了相应规定,国家关于被征地农民社会保障的制度框架已经搭建,我们下一步的主要任务就是将相关政策措施进一步系统化、具体化,全面实施和解决好被征地农民社会保障问题。结合国家政策要求和欠发达地区失地农民的实际,笔者认为,为加强失地农民社会保障建设,针对性的有效解决欠发达地区失地农民社会保障问题,必须坚持以下几个基本原则:
1.加强立法、完善制度
社会保障作为政府的一项制度性行为,必须通过一定的社会立法手段去规范和保证实施,失地农民的社会保障制度当然也不例外。目前各地有关失地农民社会保障的改革措施层出不穷,但缺乏统一性,随意性较大,往往是“拍脑袋”的改革;发生纠纷时缺乏公正合理的解决,这都源于没有统一的立法规范作为行为的指引。加强国家在社会保障方面的立法,不仅为社会保障制度的发展提供权威依据,而且是对社会保障制度的可靠性、安全性的最高担保,从而为新型失地农民社会保障制度的发展提供必要条件,也是失地农民对社会保障制度抱有信心的必要保证。我们要通过加强立法的形式来明文规定失地农民和政府的基本权利和义务,使失地农民社会保障的具体执行更加制度化、规范化。当前,我们国家关于被征地农民社会保障的基本要求已然明确,即:“一要确保被征地农民生活水平不因征地而降低,二要确保被征地农民的长远生计。”这“两个确保”既是制定实施被征地农民社会保障各项政策措施的基本依据,也是检验这项工作成效的基本标准。国家有关部门应当尽快制定统一的有关失地农民社会保障制度的改革、运行、管理办法,为失地农民社会保障制度的发展提供政策和法律依据。
2.政府主导,责任共担
政府是开展失地农民社会保障事业的责任主体。因此,在建构失地农民社会保障制度的过程中,必须首先坚持“政府主导”原则。此外,对于政府主导原则的强调,也是对世界各国社会保障制度发展的借鉴。各国的社会保障政策无一例外地都是政府主导并承担着直接责任的。如果没有政府的主导,便不会有基于社会保障制度内在的公平价值倾向,也不会有国家财政用于社会保障的支出,于是社会保障政策的目标就不可能实现,诸如养老、医疗、失业、贫困等众多的社会问题也就难以解决。因此,应该坚持失地农民社会保障制度中的政府主导原则,让政府真正担当起建设失地农民社会保障制度的重任,并切实承担起制定政策法规、落实国家的财政供款、监管制度运行的责任。
资金来源多元化是坚持政府主导原则的必然要求。“政府主导”本身就蕴含着其他责任主体的存在。失地农民社会保障制度,既不能由国家或政府包办,也不能由集体和个人全盘负责,只有坚持政府主导和责任共担原则,实行资金来源多元化的筹资模式,失地农民社会保障制度才能实现可持续发展。因此,失地农民社会保障制度必须在政府主导的前提下,调动各方积极性,实现政府、集体和个人共筹资金,共担风险的办法;同时,还需要大力发动社会慈善公益组织捐助支持以及通过扩大彩票发行等渠道来为失地农民社会保障筹集更多资金。
3.城乡统筹,协调发展
我国现行城乡二元结构的体制已经越来越难以适应我国经济社会高速发展的形势,必须加以改革。而一切构筑于这种城乡二元结构体制基础上的制度比如现行的各自独立的城镇企业社会保险、新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗等制度,互相之间无法转移接续,缺乏协调,也必然面临改革。因此,我们在构筑新的被征地农民社会保障制度时,更应看到被征地农民“亦农亦工、亦城亦乡”的个性特点,必须坚持城乡统筹、协调发展原则,将失地农民社保制度建设放到构建城乡一体化社会保障体系的大局中去考虑。
4.因地制宜,逐步推进
经济基础决定上层建筑,总的来说,建立社会保障制度,不能超越生产力和生产关系的发展水平。中国幅员辽阔,地区之间发展不平衡,尤其是中西部欠发达地区,受经济社会发展水平等因素的制约,决定了其在失地农民社会保障制度建设上不可能一蹴而就,必须坚持因地制宜、逐步推进的原则,循序渐进的解决问题。另一方面,从目前欠发达地区失地农民生活现状分析,失地农民最担心的不是就业而是年老丧失劳动能力后的养老问题,其次是失业保险,之后是最低生活保障制度,再次为医疗保险,最后以就业为前提完善工伤和生育保险。这些社会保障项目的逐步推进,有利于探索和积累经验,也有利于减缓政府一次性投入过多资金所产生的财政压力。
(二)我国失地农民社会保障法律问题的解决途径
1.执行严格的耕地保护政策
我国是一个人多地少的国家,以占世界7%的耕地养活着世界上21%的人口。据国土资源部公布的资料显示,截止2005年10月31日,我国耕地总面积为18.31亿亩,人均耕地面积由10年前的1.59亩减少到1.4亩,仅为世界人均耕地面积的40%。尽管多年来我国一直强调实行最严格的耕地保护制度,并从立法、司法、行政、惩治违法等方面采取了一系列重大措施,但由于多方面因素的影响,不少地方违规违法的征地热依然没有得到有效制止,使失地农民问题愈来愈成为影响社会稳定的重要因素之一。要从根本上解决这一问题,各级人民政府和相关部门就必须采取措施坚决贯彻执行最严格的耕地保护制度,把基本国策落到实处,从根本上减少失地农民的产生,避免失地农民问题的加剧。这就要求,应严格限制地方政府的征地权限,避免征地权使用上的无限扩大化。严格区分公益性用地和经营性用地范围,政府直接参与的征地项目仅限于公益性用地。同时,对地方政府审批土地所得款项,应全部上缴中央财政,中央政府可按一定比例返还其专项用于城市基础设施建设,逐渐弱化以至完全剥离地方政府与征地之间的直接利益关系,从机制上帮助其走出“以地生财、违规圈地”的怪圈,最终达到保护耕地和农民利益之目的。
2.政府切实依法履行职责
在构建失地农民社会保障体系的过程中,国家承担着不可推卸的责任。首先,失地农民社会保障具有非盈利性、普遍性和强制性的特点,以确保广大失地农民的基本生活为唯一宗旨和目标。综观世界各国的社会保障,从其诞生之日起,都是由政府组织实施的,是一种政府行为。其次,为不错过现在建立失地农民社会保障的“黄金时期”,国家应及时承担起相应责任。从现阶段开展失地农民社会保障工作的实践看,必须强化国家行政职能的发挥。实事求是的讲,在构建失地農民社会保障的过程中,国家有关部门确实开展了不少工作,但仍存在不少问题,如有的领导重视不够、宣传组织不力、职能部门间的关系不协调等。失地农民社会保障的实践表明,政府必须明确和强化自身责任主体地位,切实承担起相应的社会保障责任,才能顺利推进失地农民社会保障事业的高效、快速发展。
为切实履行好失地农民社会保障职责,政府应建立被征地农民社会保障资金财政预算制度,确保政府举办被征地农民社会保障事业有充足的经费保证。在政府公共预算支出中安排被征地农民社会保障资金,列入土地出让收支预算管理范围。按照谁征地谁负责保障的原则,各级政府要根据用地规划,将被征地农民社会保障所需各项资金纳入年度财政支出预算。要优先将不低于15%的国有土地有偿使用收入,用于被征地农民社会保障,确保该项事业的顺利推进。
3.严格依法征用土地、提高征地补偿标准
所有征地项目的立项和实施,必须全部符合相关法律规定,并制定出切实可行的失地农民社会保障方案,把保护耕地和解决失地农民问题同时落到实处。在征地方案的实施过程中,还应严格执行法定程序,按预定方案有序组织实施,避免“野蛮拆迁”、“暴力执法”等危害失地农民合法权益事件的发生,切实保护失地农民权益,维护社会的和谐与稳定。
此外,应根据实际需要和土地的市场价值重新调整规范土地补偿项目,提高土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费标准。除此之外,增加土地增值的价格补偿、潜在收益损失补偿、相邻土地损害补偿等等新的补偿项目,切实保证失地农民社会保障权益
4.建立被征地农民社会保障工作审核制度
根据国务院关于“先保后征”的原则,建立被征地农民社会保障工作审核制度,征地项目报批前,必须先行制定拟征地块所涉及的被征地农民社会保障安置方案,并报经相应的人力资源和社会保障部门审核同意。审核主要包括以下内容:本地政府颁布实施的被征地农民社会保障实施办法是否符合国务院有关文件精神;拟征地块被征地农民社会保障实施方案中有关保障对象、项目、标准以及资金筹集情况等内容是否合法有效;征地单位提交的社会保障资金的付款凭证、收款凭证及相应银行的进、对账单;被征地农民社会保障安置方案纳入征地报批前告知、听证等程序的情况;被征地农民知情、参与、表达、监督等民主权利的维护和实施情况等。同时要有规范的相应审核备案程序。
5.建立征地预存社会保障资金制度,从源头解决社会保障资金缺乏问题
根据《土地管理法实施条例》关于“征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付”,2006年8月《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》关于“社会保障费用不落实的不得批准征地”的要求,征地单位必须在征地前全额支付相关社会保障费用。据此,应建立征地预存社会保障资金制度,开设征地预存社会保障资金专户,暂存被征地农民补偿安置方案中用于社会保障的资金。按照“专户存储,专款专用,封闭运行”的原则管理,从源头解决资金缺乏的问题,确保构建和实施被征地农民社会保障制度时有充足的资金做保证。
6.强化失地农民的利益主体地位,赋予其参与谈判征地补偿价格的权利
征地补偿价格的决定机制应该是被征地农民能够参与并自由表达意愿的谈判机制。为此,各级政府在农村土地征用尤其是经营性用地的征用上,应逐步淡化行政操作,强化市场引导,通过市场机制来实现土地资源的优化配置,让各级政府从土地经营者的位置上退出来,并取消集体代替农户参与征地决策的权利。在征地过程中,必须是被征地农户,也只有被征地农户才有权利决定放弃农地的代价,应由被征地农户与使用土地的公司、企业、房地产经营者直接交易,并准许农户以土地作股或实行租赁,长期分享土地的增值收益,保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享。
7.完善失地农民就业扶持政策
就业乃民生之本。促使失地农民尽快由农村居民转型为城镇居民,实现充分就业,是解决失地农民社会保障问题最重要的手段之一。为此,各级政府应大力加强被征地农民就业扶持力度,完善被征地农民就业促进政策。
一是要安排被征地农民就业专项资金。按照《就业促进法》和国务院《关于进一步加强就业再就业工作的通知》中关于“被征地农民的培训和就业服务,由各地统筹考虑,所需资金与征地费用统筹安排”的要求,省、市、县人民政府应从当地的国有土地有偿使用收入中,按每人1-2千元的标准一次性划出,与促进就业专项资金统一使用,用于被征地农民享受职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、社会保险补贴、小额担保贷款贴息等就业扶持和就业服务的费用开支。二是加大对被征地农民就业技能培训力度,使之具备过硬的向二三产业转移就业的劳动技能,培育和完善劳动力市场,鼓励和引导企业积极雇佣失地农民。三是要大力优化创业环境,通过资金支持、税收减免等一系列措施鼓励和引导失地农民自谋职业和自主创业。四是要加大对被征地农民的就业援助。各级政府应将被征地农民作为就业援助优先扶持和重点帮助对象,提高职业介绍补贴、职业培训补贴、税费减免、贷款贴息、社会保险补贴以及岗位补贴标准,通过开发公益性岗位安置等途径,引导被征地农民创业和转移就业,要确保有就业需求的被征地农民家庭至少有一人实现就业。对被征地农民子女实行免费职业技术教育,提高生活补助标准,纳入自主创业补贴范围,千方百计实现就业。
8.建立被征地农民养老保障制度
养老保障是社会保障体系中最基本、最重要的内容。目前各地被征地农民养老保障的政策取向主要有两种,一是独立于“城保”和“农保”之外,单独建立被征地农民基本生活保障制度或养老保障制度,保障水平原则上不低于城镇或农村最低生活保障标准;二是区分城市规划区内或规划区外,分别加入“城保”或“农保”。但从长远来看,按照城乡统筹发展的要求,还是区分不同情况分别加入“城保”或“农保”的方式符合可持续发展的要求。当前,我们应根据国发【2009】32号文件关于开展新型农村社会养老保险试点的要求,加快建立新型社会养老保险制度,认真解决失地农民养老保障问题,可按照基础养老金与个人账户相结合、个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,将被征地农全部纳入新型农村社会养老保险制度,并将获得的土地补偿金、安置补助费、新提取的“社会保障费”等用于参加新农保的缴费补贴,提高保障水平。当然,有条件的地方应通过促进就业、提供缴费补贴等方式鼓励和引导被征地农民直接参加城镇企业职工基本养老保险,以享受较高的养老保障待遇。
9.建立被征地农民医疗保险、失业保险制度
基本医疗保险也是被征地农民社会保障的重要内容。失地农民要获得基本医疗保险待遇就要履行相应的缴费义务,同建立基本养老保险模式一样,也是采取一次性缴费的完全积累模式。但与基本养老保险不一样的是,养老保险是在失地农民达到退休年龄之后才会发生支出,而医疗保险则在个人生命的整个周期内都存在发生支付的可能性。
对在法定劳动年龄段的被征地农民,凡有劳动能力和就业要求的,视同城镇下岗失业人员,发给《再就业优惠证》,享受城镇下岗失业人员全部的再就业扶持政策。
10.设立失地农民杜会保障专项基金
举办任何一项社会事业,都离不开持续、稳定的资金支持,失地农民社会保障当然也不例外。设立稳定高效的失地农民专项社会保障基金是各国社会保障制度的通行做法,也是保证失地农民社会保障体系建设持续、稳定、健康发展的必要保证。
11.失地农民社会保障基金的资金来源
首先是还是要强调政府在解决失地农民社会保障工作中的责任主体地位,因此,失地农民社会保障资金的首要来源和主要部分还是要由政府承担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款。具体来说,一是政府要从土地出让金净收益中按一定比例划拨并注入失地农民社会保障基金;二是政府安排一定比例的被征地农民社会保障财政预算拨款;三是政府在行政划拨土地时,按照每平方米不少于一定数额的标准提取资金划入被征地农民社会保障基金。其次是集体承担一部分。作为集体经济成员,农民享有相应的权利、义务和权益,农民的权益主要体现在提供其保障作用的土地使用权和经营权上。特别是城乡结合部的农村集体经济组织,农转非数量较多,土地补偿费沉淀在集体经济组织内数额可观,可召开村民大会,集體决定拿出一部分集体资金用于被征地农民参保缴费的补助。三是失地农民的个人缴费。四是其他资金来源。比如社会各界的捐助、国有资产变现收入的划拨等资金来源;另外,还可以通过适当提高征地费用在项目建设投资概算中的比例来筹集更多的资金。因为与国外相比,我国适当提高征地费用在建设项目概算中的比例还是有很大空间的。
12.失地农民社会保障基金的建立和监管
离开了资金支撑,什么样的社会保障都将无从谈起。因此说,拥有充足而安全的失地农民社会保障基金是有效解决失地农民社会保障问题的前提和保证。但是,由于种种原因,有些地方政府和机构确实存在挪用专项资金的现象,如征地款、水利款,城市社保基金等挪作他用的现象时有发生。为避免失地农民社会保障基金被挪作他用,必须从创建伊始就相应建立一套严格规范而行之有效的监管办法,以专门法规或条例形式加以确定,做到有据可考,有法可依。
失地农民社会保障基金的监管,从法律法规角度看,《土地管理法))第49条规定:“被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用”。并且,土地补偿款不仅是失地农民生活保障的资金,而且更是其转而从事其他产业的保证,土地补偿金及时足额到位,对失地农民至关重要。因此,必须强化监督措施,确保补偿费足额到位、规范使用。一是土地补偿费要筹集到位。征用农民的土地,不能重征用轻补偿,征用与补償要齐头并进。政府部门征用农民土地时,必须履行征用合同,按时兑付土地补偿费,做到诚信于民。二是土地补偿费分配到位。成立土地补偿费监督机构,对土地补偿费的分配进行全程监督,重点是监督各级把该发的钱是否及时足额发给农民,哪个环节出现问题,严肃追究责任单位和责任人员的责任,确保土地补偿费按规定落实到位。三是民决制决定土地补偿费的使用。对分配到村的土地补偿费,采取民决的办法决定其如何分配和使用。通过广泛征求群众意见,最后以村民会议的形式进行表决,民决通过的予以实施,让决策在最大程度上体现群众的意愿和利益。要在明确的法律体系前提下,依法赋予监督主体监督权。建立健全财务、审计等各项规章制度,并接受各级劳动和社会保障部门的监管和有关部门的监督检查。
从技术管理方面来看,社会保障基金应以县一级为单位,按属地原则建立和管理基金。基金由具有法定的经办管理资格和专业管理水平的独立事业法人作为经办机构专门管理,实行收支两条线和设立基金财政专户,单独建账、专项存储,专款专用。资金不以现金形式流经收益人之手,而是直接打入专门账户。保证社会保障基金不受其他政府机构的管理和干涉,更不能以任何形式挪作他用。
13.失地农民社会保障基金的保值和增值
在保障基金安全的前提下,政府可以进行投资。由于征地补偿基金转为失地农民社会保障基金,一般是随征地补偿金的支付一次性交纳到位,数量比较大,必须采取多种措施以保障失地农民社会保障基金的高效运营和保值增值。政府可综合组织协调优势,在充分论证评估的基础上,指导基金管理机构积累部分基金对国家重大项目、地方经济效益显著项目进行投资,使基金发挥更大的增值功能。针对城区规划范围内的村庄土地补偿费较多的优势,积极进行社会化投资,让土地补偿费得到最大限度的增值,不断增加集体积累,壮大集体经济,提高失地农民收入水平。山东省泰安市上高乡张家结庄和宁家结庄两个被征用土地的村庄在这方面做了有益的探索。这两个村经过深入的市场调查,广泛的征求群众意见后,将土地补偿费进行社会化投资,取得了较好的经济效益。其中,宁家结庄投资6000余万元,为山东农业大学建设了80000平方米的学生公寓楼,年收租赁费400万元;投资900万元在工业园建设15000平方米的厂房,年收租赁费100余万元。张家结庄投资400余万元在工业园建设7000平方米的通用厂房对外租赁,年收租赁费近60万元;投资100万元建设商住房对外租赁,年收租赁费10多万元,确保了社保基金的保值增值。
关键词征地补偿 失地农民 社会保障
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-228-05
改革开放以来,随着国民经济的快速增长和社会的全面进步,我国城市化出现了持续、稳定、快速增长的趋势,城市化水平也从1978年的17.92%提高到2008年的45.68%,平均每年增长近一个百分点。城市化进程是一把“双刃剑”。它在推进农村城市化与农业现代化的同时,也给广大农民的生活带来了前所未有的影响。土地被征用后的农民,既不同于传统意义上的城镇居民,又不同于传统意义上的农村村民,而成为“种田无地、上班无岗、社保无份”的特殊群体。农民为城市化的发展付出了自己赖以生存的资源——土地。而土地是农民最重要的生产资料,是农民最稳定的收入源泉。一旦失去土地,农民也就失去了最基本的收入来源,虽然有部分失地农民转移到二三产业,但由于他们在非农产业中的就业不能得到保证,收入也呈现不稳定状态和下滑的趋势。并且,农民失地后不仅失去了收入来源,其生活方式也迅速城市化,消费支出明显高于失地前,这进一步加剧了失地农民生活的困难程度。随着城市化进程的加快,大量的失地农民产生并成为一个新的社会弱势群体,由此形成的矛盾和问题:如治案案件、就业、养老、大规模信访等已成为全国性的社会问题。然而,失地农民由农民的生产和生活方式转变为市民的生产和生活方式,由农村意识和行为转化为城市意识和行为的过程是一个再社会化的过程,需要一个较长的转化期,期间他们面临着各种社会风险。只有建立失地农民社会保障制度,才能化解他们所面临的风险,缓解失地农民的生存压力;这不仅是夯筑我国城市化顺利发展坚实后盾的必然要求,更是建立法治社会的迫切需要。
一、我国失地农民社会保障法律问题存在的根本原因
(一)政府管理缺位。首先是主观重视程度不够
目前,从中央到地方,失地农民社会保障工作没有给予足够的重视。2004年9月,在国家劳动和社会保障部提出的今后社会保障的计划白皮书中,中国特色的社会保障体系框架中就没有提到失地农民的社会保障,只是提到了在某些地区开展新型合作医疗和农民最低生活保障的试点。在具体实践工作中,在社会保障中扮演重要角色的地方政府没有上级政府尤其是中央政府的命令,自己很容易敷衍了事,不予以足够的重视,并且在我国当前这种过分看重GDP的增长速度和财政收入的干部政绩考核制度下,很多地方政府更是仅做些眼前工作,采取各种形式把这块负担遗留给下一任政府,使得失地农民的社会保障工作停滞不前。
其次是客观上资金投入不足。从社会保障资金的来源来看,通常是个人、集体(或企业)、国家各投入一部分,并且国家的投入应占最大的比例。当前我国财政对失地农民社会保障投入严重不足是造成整个失地农民社会保障资金不足的主要原因。长期以来,社会保障资金投入重城市轻农村、重工业轻农业现象非常严重。从国家的投资看,对农村社会保障的投入只相当于城市的1/8,农村人均国家社会保障投资仅为城市1/30。历史上由于国家对农村投入过低,农村社会保障资金的重要来源是转为依靠传统农村的集体经济的补助和投入,国家财政投入严重不足。
(二)现行征地补偿制度存在严重缺陷
1.“公共利益”界定不清和征地权的滥用
我国《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”。但《宪法》和相关法律都未对公共利益做出明确界定,对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权。而《土地管理法》进一步规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。这就意味着将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。
另一方面,地方政府又存在着强烈的征地冲动,在目前的地方政府政绩考核激励和地方政府竞争机制下,对地方政府领导人而言,经济发展和城市化建设的重要性远远排在耕地保护之前,因为工业与商业服务业利用土地的效率远高于农业。此外,地区间竞争要求地方政府能够为企业提供良好的基础设施和软环境,提供更加优惠的土地价格。此外,在1994年的分税制改革以后,预算内财政收入远远不能满足城市基础设施建设与维护的需要,主要的资金来源依赖于城市土地出让收入,而城市存量土地又十分有限。因此城市土地一级市场中的土地又主要来源于征地,于是,在征地实践中难免出现土地征用权的滥用问题。
2.征地补偿的基本原则不正确
现行征地制度的补偿原则是被征地农户的生活水平不下降,所以才有产值倍数法之说。补偿标准从1986年的20倍逐步增加到1998年的30倍,然而,不论多少倍,都不合理。这也是被征地农户不断上访、农地非农化难以遏制的重要原因。农地上能够创造的价值,不仅仅是农业经营收入,还有吸收农户劳动力就业、替代农村社会保障的基本职能。并且,农业经营收入会随着经济发展、人力资本水平提升、农产品结构调整而发生巨大的变化,因此,静态的估算征地前三年年产值作为补偿标准的计算基数是很不合理的。并且,这一原则也没有考虑到失地农民享受社会发展成果,提高和改善生活质量的需求,因此是不正确的。
3.征地过程不透明且村干部不能很好代表农户利益
农村集体经济组织尤其是农民在征地过程中参与程度非常有限,缺乏应有的主体地位,当然也就无法主动有效的维护自身利益。主要表现在一是许多地方政府在征地过程中没有严格执行“两公告一登记”(指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记)制度,农民对哪些土地需要征用、征用的目的和范围、补偿标准等信息缺乏了解。另外,根据我国的法律,农村土地属于集体经济所有,因此在征地的过程中,从法律的程序来看,地方政府不需要直接与单个的农户沟通,只需要村委会干部同意即可。虽然法律上规定了征地公示、村民代表大会等等程序,但是实际操作过程中村民并没有太多的权力来制约和反抗不合理的征地,毕竟农户只拥有土地承包权而没有土地所有权。对于村委会干部而言,一方面,征地收益中的相当一部分属于村集体經济组织,由其支配;另一方面,上级地方政府的征地压力与村民的不合作压力相权衡,往往是地方政府占上风。因此,他们往往不能很好的代表农户利益。
4.征地补偿标准低、地面附着物补偿标准不切实际
征地的核心是补偿。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定:“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的6倍至10倍。每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征前三年平均年产值的15倍。”2004年11月3日,国土资源部印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,其中比《土地管理法》优厚的规定是:如果土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,由当地人民政府统筹安排,从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。但征地后土地出让的市场价值往往高达补偿的几倍乃至10倍以上。所以这一规定存在以下几个问题:一是征地补偿费的测算办法偏离了市场经济规律。现行征地制度规定的征地补偿费,是按照土地原用途的年产值倍数来算的。只限最高补偿标准,不设最低征地补偿标准的做法,没有顾及对农民权益的保护。二是征地补偿费没有考虑土地的增值部分。根据马克思的地租理论,级差地租有两种形式,由于土地的肥沃程度不同或地理位置不同产生级差地租I;由于在同一块土地上连续追加投资,提高了劳动生产率,会产生级差地租II。级差地租I应该归土地所有者,级差地租II应当由土地所有者和征地者共同所有。而当今土地征用后,由于土地的位置差异和开发投资,就会产生增值,增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此,在对土地增值部分的分配上,应多加考虑被征地者的利益。三是征地补偿费应考虑农民承包权的权益损失。《土地承包法》中明确规定,农民的承包经营权三十年不变;在承包的土地被征用时,对土地承包经营权要进行补偿。《土地承包法》还明确规定了土地在不改变用途的情况下可以以租赁、转包、转让或者其他方式进行流转,流转所得收益全部归承包人所有。因此,征地补偿费中应考虑补偿农民三十年承包权的权益损失。
(三)失地农民自身素质与现代社会发展要求错位
失地农民的思想观念比较保守,文化程度较低,制约了失地农民社会保障的推进。在目前低收入情况下,失地农民不信任长期和预期的保障收益,投保意识不强。许多失地农民存在着对政府和集体“等、靠、要”的思想,缺乏主动寻找出路的意识。重庆市农调队和安徽省农调队的调查数据显示,失地农民大多都是初中及以下的文化程度。如重庆80%以上失地农民文化程度在初中及以下,而安徽省则有高达95.6%的失地农民的文化程度在初中及以下。在重庆有57.2%的失地农民具有小学及以下文化程度,安徽具有小学及以下文化程度的失地农民相对少些,占调查总人数的45.5%。
二、解决我国失地农民社会保障问题的法律对策思考
(一)解决我国失地农民社会保障问题的基本原则
党中央、国务院历来十分重视被征地农民社会保障工作,尤其是2004年以来,党和国家及其有关部门相继出台了包括《物权法》在内的十多个有关被征地农民社会保障的政策文件和法律法规,提出了“社会保障资金不落实不得批准征地”、“同地同价”、“先保后征”等明确要求。并对被征地农民社会保障的对象范围、资金来源、保障水平等具体内容都做了相应规定,国家关于被征地农民社会保障的制度框架已经搭建,我们下一步的主要任务就是将相关政策措施进一步系统化、具体化,全面实施和解决好被征地农民社会保障问题。结合国家政策要求和欠发达地区失地农民的实际,笔者认为,为加强失地农民社会保障建设,针对性的有效解决欠发达地区失地农民社会保障问题,必须坚持以下几个基本原则:
1.加强立法、完善制度
社会保障作为政府的一项制度性行为,必须通过一定的社会立法手段去规范和保证实施,失地农民的社会保障制度当然也不例外。目前各地有关失地农民社会保障的改革措施层出不穷,但缺乏统一性,随意性较大,往往是“拍脑袋”的改革;发生纠纷时缺乏公正合理的解决,这都源于没有统一的立法规范作为行为的指引。加强国家在社会保障方面的立法,不仅为社会保障制度的发展提供权威依据,而且是对社会保障制度的可靠性、安全性的最高担保,从而为新型失地农民社会保障制度的发展提供必要条件,也是失地农民对社会保障制度抱有信心的必要保证。我们要通过加强立法的形式来明文规定失地农民和政府的基本权利和义务,使失地农民社会保障的具体执行更加制度化、规范化。当前,我们国家关于被征地农民社会保障的基本要求已然明确,即:“一要确保被征地农民生活水平不因征地而降低,二要确保被征地农民的长远生计。”这“两个确保”既是制定实施被征地农民社会保障各项政策措施的基本依据,也是检验这项工作成效的基本标准。国家有关部门应当尽快制定统一的有关失地农民社会保障制度的改革、运行、管理办法,为失地农民社会保障制度的发展提供政策和法律依据。
2.政府主导,责任共担
政府是开展失地农民社会保障事业的责任主体。因此,在建构失地农民社会保障制度的过程中,必须首先坚持“政府主导”原则。此外,对于政府主导原则的强调,也是对世界各国社会保障制度发展的借鉴。各国的社会保障政策无一例外地都是政府主导并承担着直接责任的。如果没有政府的主导,便不会有基于社会保障制度内在的公平价值倾向,也不会有国家财政用于社会保障的支出,于是社会保障政策的目标就不可能实现,诸如养老、医疗、失业、贫困等众多的社会问题也就难以解决。因此,应该坚持失地农民社会保障制度中的政府主导原则,让政府真正担当起建设失地农民社会保障制度的重任,并切实承担起制定政策法规、落实国家的财政供款、监管制度运行的责任。
资金来源多元化是坚持政府主导原则的必然要求。“政府主导”本身就蕴含着其他责任主体的存在。失地农民社会保障制度,既不能由国家或政府包办,也不能由集体和个人全盘负责,只有坚持政府主导和责任共担原则,实行资金来源多元化的筹资模式,失地农民社会保障制度才能实现可持续发展。因此,失地农民社会保障制度必须在政府主导的前提下,调动各方积极性,实现政府、集体和个人共筹资金,共担风险的办法;同时,还需要大力发动社会慈善公益组织捐助支持以及通过扩大彩票发行等渠道来为失地农民社会保障筹集更多资金。
3.城乡统筹,协调发展
我国现行城乡二元结构的体制已经越来越难以适应我国经济社会高速发展的形势,必须加以改革。而一切构筑于这种城乡二元结构体制基础上的制度比如现行的各自独立的城镇企业社会保险、新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗等制度,互相之间无法转移接续,缺乏协调,也必然面临改革。因此,我们在构筑新的被征地农民社会保障制度时,更应看到被征地农民“亦农亦工、亦城亦乡”的个性特点,必须坚持城乡统筹、协调发展原则,将失地农民社保制度建设放到构建城乡一体化社会保障体系的大局中去考虑。
4.因地制宜,逐步推进
经济基础决定上层建筑,总的来说,建立社会保障制度,不能超越生产力和生产关系的发展水平。中国幅员辽阔,地区之间发展不平衡,尤其是中西部欠发达地区,受经济社会发展水平等因素的制约,决定了其在失地农民社会保障制度建设上不可能一蹴而就,必须坚持因地制宜、逐步推进的原则,循序渐进的解决问题。另一方面,从目前欠发达地区失地农民生活现状分析,失地农民最担心的不是就业而是年老丧失劳动能力后的养老问题,其次是失业保险,之后是最低生活保障制度,再次为医疗保险,最后以就业为前提完善工伤和生育保险。这些社会保障项目的逐步推进,有利于探索和积累经验,也有利于减缓政府一次性投入过多资金所产生的财政压力。
(二)我国失地农民社会保障法律问题的解决途径
1.执行严格的耕地保护政策
我国是一个人多地少的国家,以占世界7%的耕地养活着世界上21%的人口。据国土资源部公布的资料显示,截止2005年10月31日,我国耕地总面积为18.31亿亩,人均耕地面积由10年前的1.59亩减少到1.4亩,仅为世界人均耕地面积的40%。尽管多年来我国一直强调实行最严格的耕地保护制度,并从立法、司法、行政、惩治违法等方面采取了一系列重大措施,但由于多方面因素的影响,不少地方违规违法的征地热依然没有得到有效制止,使失地农民问题愈来愈成为影响社会稳定的重要因素之一。要从根本上解决这一问题,各级人民政府和相关部门就必须采取措施坚决贯彻执行最严格的耕地保护制度,把基本国策落到实处,从根本上减少失地农民的产生,避免失地农民问题的加剧。这就要求,应严格限制地方政府的征地权限,避免征地权使用上的无限扩大化。严格区分公益性用地和经营性用地范围,政府直接参与的征地项目仅限于公益性用地。同时,对地方政府审批土地所得款项,应全部上缴中央财政,中央政府可按一定比例返还其专项用于城市基础设施建设,逐渐弱化以至完全剥离地方政府与征地之间的直接利益关系,从机制上帮助其走出“以地生财、违规圈地”的怪圈,最终达到保护耕地和农民利益之目的。
2.政府切实依法履行职责
在构建失地农民社会保障体系的过程中,国家承担着不可推卸的责任。首先,失地农民社会保障具有非盈利性、普遍性和强制性的特点,以确保广大失地农民的基本生活为唯一宗旨和目标。综观世界各国的社会保障,从其诞生之日起,都是由政府组织实施的,是一种政府行为。其次,为不错过现在建立失地农民社会保障的“黄金时期”,国家应及时承担起相应责任。从现阶段开展失地农民社会保障工作的实践看,必须强化国家行政职能的发挥。实事求是的讲,在构建失地農民社会保障的过程中,国家有关部门确实开展了不少工作,但仍存在不少问题,如有的领导重视不够、宣传组织不力、职能部门间的关系不协调等。失地农民社会保障的实践表明,政府必须明确和强化自身责任主体地位,切实承担起相应的社会保障责任,才能顺利推进失地农民社会保障事业的高效、快速发展。
为切实履行好失地农民社会保障职责,政府应建立被征地农民社会保障资金财政预算制度,确保政府举办被征地农民社会保障事业有充足的经费保证。在政府公共预算支出中安排被征地农民社会保障资金,列入土地出让收支预算管理范围。按照谁征地谁负责保障的原则,各级政府要根据用地规划,将被征地农民社会保障所需各项资金纳入年度财政支出预算。要优先将不低于15%的国有土地有偿使用收入,用于被征地农民社会保障,确保该项事业的顺利推进。
3.严格依法征用土地、提高征地补偿标准
所有征地项目的立项和实施,必须全部符合相关法律规定,并制定出切实可行的失地农民社会保障方案,把保护耕地和解决失地农民问题同时落到实处。在征地方案的实施过程中,还应严格执行法定程序,按预定方案有序组织实施,避免“野蛮拆迁”、“暴力执法”等危害失地农民合法权益事件的发生,切实保护失地农民权益,维护社会的和谐与稳定。
此外,应根据实际需要和土地的市场价值重新调整规范土地补偿项目,提高土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费标准。除此之外,增加土地增值的价格补偿、潜在收益损失补偿、相邻土地损害补偿等等新的补偿项目,切实保证失地农民社会保障权益
4.建立被征地农民社会保障工作审核制度
根据国务院关于“先保后征”的原则,建立被征地农民社会保障工作审核制度,征地项目报批前,必须先行制定拟征地块所涉及的被征地农民社会保障安置方案,并报经相应的人力资源和社会保障部门审核同意。审核主要包括以下内容:本地政府颁布实施的被征地农民社会保障实施办法是否符合国务院有关文件精神;拟征地块被征地农民社会保障实施方案中有关保障对象、项目、标准以及资金筹集情况等内容是否合法有效;征地单位提交的社会保障资金的付款凭证、收款凭证及相应银行的进、对账单;被征地农民社会保障安置方案纳入征地报批前告知、听证等程序的情况;被征地农民知情、参与、表达、监督等民主权利的维护和实施情况等。同时要有规范的相应审核备案程序。
5.建立征地预存社会保障资金制度,从源头解决社会保障资金缺乏问题
根据《土地管理法实施条例》关于“征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付”,2006年8月《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》关于“社会保障费用不落实的不得批准征地”的要求,征地单位必须在征地前全额支付相关社会保障费用。据此,应建立征地预存社会保障资金制度,开设征地预存社会保障资金专户,暂存被征地农民补偿安置方案中用于社会保障的资金。按照“专户存储,专款专用,封闭运行”的原则管理,从源头解决资金缺乏的问题,确保构建和实施被征地农民社会保障制度时有充足的资金做保证。
6.强化失地农民的利益主体地位,赋予其参与谈判征地补偿价格的权利
征地补偿价格的决定机制应该是被征地农民能够参与并自由表达意愿的谈判机制。为此,各级政府在农村土地征用尤其是经营性用地的征用上,应逐步淡化行政操作,强化市场引导,通过市场机制来实现土地资源的优化配置,让各级政府从土地经营者的位置上退出来,并取消集体代替农户参与征地决策的权利。在征地过程中,必须是被征地农户,也只有被征地农户才有权利决定放弃农地的代价,应由被征地农户与使用土地的公司、企业、房地产经营者直接交易,并准许农户以土地作股或实行租赁,长期分享土地的增值收益,保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享。
7.完善失地农民就业扶持政策
就业乃民生之本。促使失地农民尽快由农村居民转型为城镇居民,实现充分就业,是解决失地农民社会保障问题最重要的手段之一。为此,各级政府应大力加强被征地农民就业扶持力度,完善被征地农民就业促进政策。
一是要安排被征地农民就业专项资金。按照《就业促进法》和国务院《关于进一步加强就业再就业工作的通知》中关于“被征地农民的培训和就业服务,由各地统筹考虑,所需资金与征地费用统筹安排”的要求,省、市、县人民政府应从当地的国有土地有偿使用收入中,按每人1-2千元的标准一次性划出,与促进就业专项资金统一使用,用于被征地农民享受职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、社会保险补贴、小额担保贷款贴息等就业扶持和就业服务的费用开支。二是加大对被征地农民就业技能培训力度,使之具备过硬的向二三产业转移就业的劳动技能,培育和完善劳动力市场,鼓励和引导企业积极雇佣失地农民。三是要大力优化创业环境,通过资金支持、税收减免等一系列措施鼓励和引导失地农民自谋职业和自主创业。四是要加大对被征地农民的就业援助。各级政府应将被征地农民作为就业援助优先扶持和重点帮助对象,提高职业介绍补贴、职业培训补贴、税费减免、贷款贴息、社会保险补贴以及岗位补贴标准,通过开发公益性岗位安置等途径,引导被征地农民创业和转移就业,要确保有就业需求的被征地农民家庭至少有一人实现就业。对被征地农民子女实行免费职业技术教育,提高生活补助标准,纳入自主创业补贴范围,千方百计实现就业。
8.建立被征地农民养老保障制度
养老保障是社会保障体系中最基本、最重要的内容。目前各地被征地农民养老保障的政策取向主要有两种,一是独立于“城保”和“农保”之外,单独建立被征地农民基本生活保障制度或养老保障制度,保障水平原则上不低于城镇或农村最低生活保障标准;二是区分城市规划区内或规划区外,分别加入“城保”或“农保”。但从长远来看,按照城乡统筹发展的要求,还是区分不同情况分别加入“城保”或“农保”的方式符合可持续发展的要求。当前,我们应根据国发【2009】32号文件关于开展新型农村社会养老保险试点的要求,加快建立新型社会养老保险制度,认真解决失地农民养老保障问题,可按照基础养老金与个人账户相结合、个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,将被征地农全部纳入新型农村社会养老保险制度,并将获得的土地补偿金、安置补助费、新提取的“社会保障费”等用于参加新农保的缴费补贴,提高保障水平。当然,有条件的地方应通过促进就业、提供缴费补贴等方式鼓励和引导被征地农民直接参加城镇企业职工基本养老保险,以享受较高的养老保障待遇。
9.建立被征地农民医疗保险、失业保险制度
基本医疗保险也是被征地农民社会保障的重要内容。失地农民要获得基本医疗保险待遇就要履行相应的缴费义务,同建立基本养老保险模式一样,也是采取一次性缴费的完全积累模式。但与基本养老保险不一样的是,养老保险是在失地农民达到退休年龄之后才会发生支出,而医疗保险则在个人生命的整个周期内都存在发生支付的可能性。
对在法定劳动年龄段的被征地农民,凡有劳动能力和就业要求的,视同城镇下岗失业人员,发给《再就业优惠证》,享受城镇下岗失业人员全部的再就业扶持政策。
10.设立失地农民杜会保障专项基金
举办任何一项社会事业,都离不开持续、稳定的资金支持,失地农民社会保障当然也不例外。设立稳定高效的失地农民专项社会保障基金是各国社会保障制度的通行做法,也是保证失地农民社会保障体系建设持续、稳定、健康发展的必要保证。
11.失地农民社会保障基金的资金来源
首先是还是要强调政府在解决失地农民社会保障工作中的责任主体地位,因此,失地农民社会保障资金的首要来源和主要部分还是要由政府承担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款。具体来说,一是政府要从土地出让金净收益中按一定比例划拨并注入失地农民社会保障基金;二是政府安排一定比例的被征地农民社会保障财政预算拨款;三是政府在行政划拨土地时,按照每平方米不少于一定数额的标准提取资金划入被征地农民社会保障基金。其次是集体承担一部分。作为集体经济成员,农民享有相应的权利、义务和权益,农民的权益主要体现在提供其保障作用的土地使用权和经营权上。特别是城乡结合部的农村集体经济组织,农转非数量较多,土地补偿费沉淀在集体经济组织内数额可观,可召开村民大会,集體决定拿出一部分集体资金用于被征地农民参保缴费的补助。三是失地农民的个人缴费。四是其他资金来源。比如社会各界的捐助、国有资产变现收入的划拨等资金来源;另外,还可以通过适当提高征地费用在项目建设投资概算中的比例来筹集更多的资金。因为与国外相比,我国适当提高征地费用在建设项目概算中的比例还是有很大空间的。
12.失地农民社会保障基金的建立和监管
离开了资金支撑,什么样的社会保障都将无从谈起。因此说,拥有充足而安全的失地农民社会保障基金是有效解决失地农民社会保障问题的前提和保证。但是,由于种种原因,有些地方政府和机构确实存在挪用专项资金的现象,如征地款、水利款,城市社保基金等挪作他用的现象时有发生。为避免失地农民社会保障基金被挪作他用,必须从创建伊始就相应建立一套严格规范而行之有效的监管办法,以专门法规或条例形式加以确定,做到有据可考,有法可依。
失地农民社会保障基金的监管,从法律法规角度看,《土地管理法))第49条规定:“被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用”。并且,土地补偿款不仅是失地农民生活保障的资金,而且更是其转而从事其他产业的保证,土地补偿金及时足额到位,对失地农民至关重要。因此,必须强化监督措施,确保补偿费足额到位、规范使用。一是土地补偿费要筹集到位。征用农民的土地,不能重征用轻补偿,征用与补償要齐头并进。政府部门征用农民土地时,必须履行征用合同,按时兑付土地补偿费,做到诚信于民。二是土地补偿费分配到位。成立土地补偿费监督机构,对土地补偿费的分配进行全程监督,重点是监督各级把该发的钱是否及时足额发给农民,哪个环节出现问题,严肃追究责任单位和责任人员的责任,确保土地补偿费按规定落实到位。三是民决制决定土地补偿费的使用。对分配到村的土地补偿费,采取民决的办法决定其如何分配和使用。通过广泛征求群众意见,最后以村民会议的形式进行表决,民决通过的予以实施,让决策在最大程度上体现群众的意愿和利益。要在明确的法律体系前提下,依法赋予监督主体监督权。建立健全财务、审计等各项规章制度,并接受各级劳动和社会保障部门的监管和有关部门的监督检查。
从技术管理方面来看,社会保障基金应以县一级为单位,按属地原则建立和管理基金。基金由具有法定的经办管理资格和专业管理水平的独立事业法人作为经办机构专门管理,实行收支两条线和设立基金财政专户,单独建账、专项存储,专款专用。资金不以现金形式流经收益人之手,而是直接打入专门账户。保证社会保障基金不受其他政府机构的管理和干涉,更不能以任何形式挪作他用。
13.失地农民社会保障基金的保值和增值
在保障基金安全的前提下,政府可以进行投资。由于征地补偿基金转为失地农民社会保障基金,一般是随征地补偿金的支付一次性交纳到位,数量比较大,必须采取多种措施以保障失地农民社会保障基金的高效运营和保值增值。政府可综合组织协调优势,在充分论证评估的基础上,指导基金管理机构积累部分基金对国家重大项目、地方经济效益显著项目进行投资,使基金发挥更大的增值功能。针对城区规划范围内的村庄土地补偿费较多的优势,积极进行社会化投资,让土地补偿费得到最大限度的增值,不断增加集体积累,壮大集体经济,提高失地农民收入水平。山东省泰安市上高乡张家结庄和宁家结庄两个被征用土地的村庄在这方面做了有益的探索。这两个村经过深入的市场调查,广泛的征求群众意见后,将土地补偿费进行社会化投资,取得了较好的经济效益。其中,宁家结庄投资6000余万元,为山东农业大学建设了80000平方米的学生公寓楼,年收租赁费400万元;投资900万元在工业园建设15000平方米的厂房,年收租赁费100余万元。张家结庄投资400余万元在工业园建设7000平方米的通用厂房对外租赁,年收租赁费近60万元;投资100万元建设商住房对外租赁,年收租赁费10多万元,确保了社保基金的保值增值。