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中国改革开放以来，财政收支的困境愈演愈烈已经是有目共睹了。财政危机本身也会对其他领域的运行和改革所产生的多方面影响，努力做好财政工作、充分发挥财政职能作用，对促进经济社会全面协调发展，具有重大意义。
财政这一概念在近现代才得到充分明确，但两者的关系古已有之。当“政”成为敛财的工具时，“财”依靠了“政”并将其作为靠山;而当“财”成为“政”的工具之后，“政”会依托“财”发挥作用。对于财政这一概念而言，其中的“政”是以政府角度管理财务事务，而“财”则作为公共管理与国家政治的基石与目的。财政工作的实际内容非常复杂，但整体上可从生财、聚财、用财三个方面进行概括，其中“生财”是“聚财”、“用财”的基础与前提，因而财政工作也与经济发展直接相关。
结合马克思主义政治经济学的基本原理来看，财政工作在促进经济发展的过程中有不可推卸的作用与责任，也就是说要使财政工作得到发展，应将财政实力的提升壮大作为第一要务。政府只有在退出竞争性领域之后才能确保公共财政的平衡性，然而公共财政事业与经济发展并不是相对的。事实上，财政在经济调控中一直发挥着主要作用，脱离了财政执行措施的经济发展必然呈现出无序性，因此无论是西方发达国家还是发展中国家，其财政相关工作在宏观经济调控中的作用都处于一个持续增长的过程。显而易见，市场经济制度与条件的不同也意味着财政手段与方法的差异，眼下社会主义市场经济条件下支撑经济发展的主要策略是为了在政策层面创造出一个公平、良好的环境。而要做到这一点，就需要充分发挥财税政策、经济杠杆等间接手段的作用。
当前财政工作中面临的最重要的问题在于支出结构失衡，以及因此所导致的财力资源效率不理想。从客观角度上来看，尽管财力不足是导致公共服务产品效能发挥失常的关键原因，但现行财政体制影响了政府财力资源配置的问题也对这一情况产生了严重影响。
造成该问题的首要原因体现在财政支出缺位上，当前财政工作中政府需要承担的社会公共事务、一些本应由政府提供的公共产品与公共服务等并没有实现有效供给，相关工作人员冗余但效率不高的情况也很普遍。
其次财政支出也表现出越位的情况，政府财政工作中将相当一部分有限财力用于竞争领域的投资，使得公共领域的份额下降，即使近年来经济建设在财政支出中占比有所下降也未能解决这一问题。国有企业在经济增长过程中占有的大量份额使国企拥有了更多的话语权，为谋求自身发展也会阻碍财政资金退出这一领域。
再次则是公共产品及公共服务领域浪费问题严重，财政效益不理想。以国内为数众多的培训中心为例，其中绝大多数都出现绝对依靠政府财政工作维持运营的状态，导致产权不清、管理混乱、效率低下等问题长期存在，随着机构改革与人员精简的深入，这一问题造成的影响将越来越突出。
最后，财权上收事权下放的现象也增加了公共财政工作的难度。现行政策中多数农业、基础教育、社会保障等公共服务职能多由县乡级财政工作负责，然而受中央集中地方财力相关政策的影响，部分省市级财政单位也加入到这一工作中。2020年义乌居民人均可支配收入达71210元，首次突破7万元大关并继续领跑全省。城乡居民收入比首次降至1.90∶1，城乡统筹一体化迈入新发展阶段。但就能力层面而言，县乡级财政工作的能力根本无力保障社会公共需求，进而影响了国家公共财政体制的有效建立。
结合上述内容可以看出，公共财政体制的有效建设，需要在转变理财思路的基础上，对转移支付制度进行规范，以确保资金能够有充足的来源并在应用上得到充分落实。结合当前中央实施转移支付的实际工作情况来看，中央财政的能力足以应对过渡期。以此为基础推动公共财政体制建设中转移支付制度的规范化的内容，就能在资金层面为二次分配提供可靠保障。
在具体的策略上可结合中央可支配财力总量提升的情况，集中处理原本的税收返还与专项补助，对于一般性转移支付、经济欠发达地区予以扶持，强化前者的力度与后者的公共服务能力。另外则需要清理、合并专项资金，借助这一方式强化地方政府在财政工作中的宏观控制能力，减轻地方政府在配套资金上面临的压力，另外还可减少各地区的“税收返还”金额，提升一般转移支付的金额。出于保护各地既得利益的考量，可以從每年税收返还基数中切分出一个较小的份额。
第二种做法则是对一般性转移支付办法进行改进与完善，这需要在详细调查并考虑各地经济发展水平与质量对税收收入影响、区域财政支出成本上存在的差异的基础上有效计算财政标准收入与支出。此举是为了获取各地公共服务能力差距的客观数据。这部分内容的有效执行需要建立起一套客观的公共服务计算方法与指标，对于地方政府提供的公共服务达不到相应标准的情况，则不应予以开放转移支付。
在执行转移支付之前还需要确保转移支付法治水平得到提升，事实上中央对地方进行的转移支付数额是无法提前预支的，因此这部分内容不应当纳入地方预算的考量范围，但地方人大审批后通过的地方政府预算才能得到执行，而专项转移支付的下拨往往意味着地方需要及时配套资金，这意味着地方政府需要在得到专项转移支付后重新调整预算内容，进而影响了预算编制的准确性。
综合以上问题和改革措施财政改革的下一步我们要做到以下几点。首先，要建立有中国特色的转移支付制度，要结合中国国情和历史经验。中国历史上的财政制度有许多值得借鉴的经验，需要重新进行评估。20世纪50、60年代的财政管理体制，如分成体制，有很多合理的制度要素。当时中央财政占全部财政收入的比重也非常低，但能保证各级政府的事权和财力的匹配。
其次，要加强公共产品供应和财政立法，是转移支付制度改革的关键内容。中国在制定《财政转移支付法》的同时，还应进一步制定或者完善相关的公共服务法律。
第三，处理好中央与地方政府控制资源的关系。中央财政的能力不仅表现为实行分税制以后的中央收入比例，而且表现为中央政府控制可支配资源的能力，离开可支配资源的能力，单独谈分税制以后一般性财政收入的比例是不全面的。中央政府控制的资源远远大于地区政府控制的资源，最重要的国有企业资源大都是中央控制的。如果加上可支配的资源，目前中国的中央财政支配能力太大了，下一步的改革应是进一步合理的分权。 第四，要建立以公共服务均衡为主导的转移支付体制。政府的主要职能是提供公共服务，转移支付制度要服从政府的主要职能需要。建议进一步加大体现公共服务均衡的一般性转移支付。在企业与政府的关系上，企业不能吃政府的“大锅饭”，但是，在提供公共服务方面，要坚持实行“大锅饭”，逐步达到全国不同地区和城乡之间公共服务供应标准的统一。
第五，中国政府的级次过多，不改革没有办法解决基层财政的困难。国外政府层级一般只有3个，而中国目前有4个半（村算半个）或者5个。县乡财政比较困难的重要原因是政府级次设计过多和省地级控制主要财力。解决基层财政困难的出路在于转变政府职能，减少政府层级。个别省市已经进行了省直接对县进行转移支付的试点。这项改革不实行的话，政府间的财政关系和转移支付制度是难以理顺的。
第六，进一步明确中央和各级地方政府的事权，努力实现财权与事权的统一。1994年的分税制改革，成功的一点是大大地提高了中央财政在整个财政中的比例，最大的问题是没有在实行分税制的同时，解决中央和地方事权划分的问题。从这个意义上说，1994年的分税制改革是不彻底的。
第七，进一步加大中央财政收入在整個财政中的比重，增加中央转移支付资源。分税制改革后，中央财政的可支配收入表面上提高到50%以上，但按照原来的地区支出分配格局，这些钱又返还给了各个地方，没有再分配的作用。这迫使中央在1994年以后不得不出台很多措施来实质性提高和扩大中央财政的可支配财源。如果扣除税收返还和体制补助，中央可支配财力并没有50%那么高，与1983年到1990年的比例大体相当。根据国外经验数据，这一比例实际应该在50%左右。
第八，减少对地方政府既有利益格局的照顾，考虑地方主体税种和发行地方债。目前，中国在转移支付方面存在的各种问题和矛盾，绝大多数和1994年分税制改革照顾1993年前地方既有的利益格局有关。发挥转移支付均衡公共产品供应作用，只有通过改革才能解决，进一步减少对地方既有利益格局的照顾，应该是下一步改革的基本方向。在地方税源设计中，还要综合考虑地方主体税种和发行地方政府债问题，这是国外财政体制设计的惯例，而中国的地方政府目前还没有发行地方债的权力。
第九，行政制度和财政制度的匹配是实现转移支付效率与均衡的根本途径。从行政制度和财政制度匹配的角度看，中国中央和省级政府之间的财政关系属于财政分权行政集权状态，它大大地调动了地方政府发展经济的积极性。分税以后在表面上形成了中央财政占大部分比重的格局，实际上仅在税种上改变了中央和地方的财政关系。中央所控制财政收入的大部分必须要返还地方政府。省级以下政府之间的财政关系还处于财政和行政双集权状态。分税制改革以后，省级以下财政体制基本上由省级政府自己制定，中央没有强制性的规定和标准。行政上，下级的官员由上级任命，财政体制也是由上级政府单方面制定。实行这种财政关系结构的结果就是各级政府的行为都是追求本级政府对下权利的最大化，而下级政府没有和上级政府讨价还价的能力，同时地方政府由于对上不对下，没有独立解决财政困难的能力和办法。其后果就是层级越低的政府财政越困难，造成地方政府大量举债。
纵观财政的历次改革，特别是1980年实行“划分收支、分级包干”和1994年实行分税制改革，还有预算管理、农村税费制度以及企业所得税改革，都是对国家、企业、个人之间分配关系的规范，总的来说是朝着与社会主义市场经济相适应的方向发展，成绩显著。认真总结中国财政改革的问题和实质性经验，深入探讨财政改革和发展的客观规律，对于今后充分有效地发挥财政的宏观调控作用是十分必要的。
（作者单位：1.福建省供电服务有限责任公司;2.厦门软件职业技术学院;3.南开大学金融专业;4.厦门高新人才开发有限公司）
财政这一概念在近现代才得到充分明确，但两者的关系古已有之。当“政”成为敛财的工具时，“财”依靠了“政”并将其作为靠山;而当“财”成为“政”的工具之后，“政”会依托“财”发挥作用。对于财政这一概念而言，其中的“政”是以政府角度管理财务事务，而“财”则作为公共管理与国家政治的基石与目的。财政工作的实际内容非常复杂，但整体上可从生财、聚财、用财三个方面进行概括，其中“生财”是“聚财”、“用财”的基础与前提，因而财政工作也与经济发展直接相关。
结合马克思主义政治经济学的基本原理来看，财政工作在促进经济发展的过程中有不可推卸的作用与责任，也就是说要使财政工作得到发展，应将财政实力的提升壮大作为第一要务。政府只有在退出竞争性领域之后才能确保公共财政的平衡性，然而公共财政事业与经济发展并不是相对的。事实上，财政在经济调控中一直发挥着主要作用，脱离了财政执行措施的经济发展必然呈现出无序性，因此无论是西方发达国家还是发展中国家，其财政相关工作在宏观经济调控中的作用都处于一个持续增长的过程。显而易见，市场经济制度与条件的不同也意味着财政手段与方法的差异，眼下社会主义市场经济条件下支撑经济发展的主要策略是为了在政策层面创造出一个公平、良好的环境。而要做到这一点，就需要充分发挥财税政策、经济杠杆等间接手段的作用。
当前财政工作中面临的最重要的问题在于支出结构失衡，以及因此所导致的财力资源效率不理想。从客观角度上来看，尽管财力不足是导致公共服务产品效能发挥失常的关键原因，但现行财政体制影响了政府财力资源配置的问题也对这一情况产生了严重影响。
造成该问题的首要原因体现在财政支出缺位上，当前财政工作中政府需要承担的社会公共事务、一些本应由政府提供的公共产品与公共服务等并没有实现有效供给，相关工作人员冗余但效率不高的情况也很普遍。
其次财政支出也表现出越位的情况，政府财政工作中将相当一部分有限财力用于竞争领域的投资，使得公共领域的份额下降，即使近年来经济建设在财政支出中占比有所下降也未能解决这一问题。国有企业在经济增长过程中占有的大量份额使国企拥有了更多的话语权，为谋求自身发展也会阻碍财政资金退出这一领域。
再次则是公共产品及公共服务领域浪费问题严重，财政效益不理想。以国内为数众多的培训中心为例，其中绝大多数都出现绝对依靠政府财政工作维持运营的状态，导致产权不清、管理混乱、效率低下等问题长期存在，随着机构改革与人员精简的深入，这一问题造成的影响将越来越突出。
最后，财权上收事权下放的现象也增加了公共财政工作的难度。现行政策中多数农业、基础教育、社会保障等公共服务职能多由县乡级财政工作负责，然而受中央集中地方财力相关政策的影响，部分省市级财政单位也加入到这一工作中。2020年义乌居民人均可支配收入达71210元，首次突破7万元大关并继续领跑全省。城乡居民收入比首次降至1.90∶1，城乡统筹一体化迈入新发展阶段。但就能力层面而言，县乡级财政工作的能力根本无力保障社会公共需求，进而影响了国家公共财政体制的有效建立。
结合上述内容可以看出，公共财政体制的有效建设，需要在转变理财思路的基础上，对转移支付制度进行规范，以确保资金能够有充足的来源并在应用上得到充分落实。结合当前中央实施转移支付的实际工作情况来看，中央财政的能力足以应对过渡期。以此为基础推动公共财政体制建设中转移支付制度的规范化的内容，就能在资金层面为二次分配提供可靠保障。
在具体的策略上可结合中央可支配财力总量提升的情况，集中处理原本的税收返还与专项补助，对于一般性转移支付、经济欠发达地区予以扶持，强化前者的力度与后者的公共服务能力。另外则需要清理、合并专项资金，借助这一方式强化地方政府在财政工作中的宏观控制能力，减轻地方政府在配套资金上面临的压力，另外还可减少各地区的“税收返还”金额，提升一般转移支付的金额。出于保护各地既得利益的考量，可以從每年税收返还基数中切分出一个较小的份额。
第二种做法则是对一般性转移支付办法进行改进与完善，这需要在详细调查并考虑各地经济发展水平与质量对税收收入影响、区域财政支出成本上存在的差异的基础上有效计算财政标准收入与支出。此举是为了获取各地公共服务能力差距的客观数据。这部分内容的有效执行需要建立起一套客观的公共服务计算方法与指标，对于地方政府提供的公共服务达不到相应标准的情况，则不应予以开放转移支付。
在执行转移支付之前还需要确保转移支付法治水平得到提升，事实上中央对地方进行的转移支付数额是无法提前预支的，因此这部分内容不应当纳入地方预算的考量范围，但地方人大审批后通过的地方政府预算才能得到执行，而专项转移支付的下拨往往意味着地方需要及时配套资金，这意味着地方政府需要在得到专项转移支付后重新调整预算内容，进而影响了预算编制的准确性。
综合以上问题和改革措施财政改革的下一步我们要做到以下几点。首先，要建立有中国特色的转移支付制度，要结合中国国情和历史经验。中国历史上的财政制度有许多值得借鉴的经验，需要重新进行评估。20世纪50、60年代的财政管理体制，如分成体制，有很多合理的制度要素。当时中央财政占全部财政收入的比重也非常低，但能保证各级政府的事权和财力的匹配。
其次，要加强公共产品供应和财政立法，是转移支付制度改革的关键内容。中国在制定《财政转移支付法》的同时，还应进一步制定或者完善相关的公共服务法律。
第三，处理好中央与地方政府控制资源的关系。中央财政的能力不仅表现为实行分税制以后的中央收入比例，而且表现为中央政府控制可支配资源的能力，离开可支配资源的能力，单独谈分税制以后一般性财政收入的比例是不全面的。中央政府控制的资源远远大于地区政府控制的资源，最重要的国有企业资源大都是中央控制的。如果加上可支配的资源，目前中国的中央财政支配能力太大了，下一步的改革应是进一步合理的分权。 第四，要建立以公共服务均衡为主导的转移支付体制。政府的主要职能是提供公共服务，转移支付制度要服从政府的主要职能需要。建议进一步加大体现公共服务均衡的一般性转移支付。在企业与政府的关系上，企业不能吃政府的“大锅饭”，但是，在提供公共服务方面，要坚持实行“大锅饭”，逐步达到全国不同地区和城乡之间公共服务供应标准的统一。
第五，中国政府的级次过多，不改革没有办法解决基层财政的困难。国外政府层级一般只有3个，而中国目前有4个半（村算半个）或者5个。县乡财政比较困难的重要原因是政府级次设计过多和省地级控制主要财力。解决基层财政困难的出路在于转变政府职能，减少政府层级。个别省市已经进行了省直接对县进行转移支付的试点。这项改革不实行的话，政府间的财政关系和转移支付制度是难以理顺的。
第六，进一步明确中央和各级地方政府的事权，努力实现财权与事权的统一。1994年的分税制改革，成功的一点是大大地提高了中央财政在整个财政中的比例，最大的问题是没有在实行分税制的同时，解决中央和地方事权划分的问题。从这个意义上说，1994年的分税制改革是不彻底的。
第七，进一步加大中央财政收入在整個财政中的比重，增加中央转移支付资源。分税制改革后，中央财政的可支配收入表面上提高到50%以上，但按照原来的地区支出分配格局，这些钱又返还给了各个地方，没有再分配的作用。这迫使中央在1994年以后不得不出台很多措施来实质性提高和扩大中央财政的可支配财源。如果扣除税收返还和体制补助，中央可支配财力并没有50%那么高，与1983年到1990年的比例大体相当。根据国外经验数据，这一比例实际应该在50%左右。
第八，减少对地方政府既有利益格局的照顾，考虑地方主体税种和发行地方债。目前，中国在转移支付方面存在的各种问题和矛盾，绝大多数和1994年分税制改革照顾1993年前地方既有的利益格局有关。发挥转移支付均衡公共产品供应作用，只有通过改革才能解决，进一步减少对地方既有利益格局的照顾，应该是下一步改革的基本方向。在地方税源设计中，还要综合考虑地方主体税种和发行地方政府债问题，这是国外财政体制设计的惯例，而中国的地方政府目前还没有发行地方债的权力。
第九，行政制度和财政制度的匹配是实现转移支付效率与均衡的根本途径。从行政制度和财政制度匹配的角度看，中国中央和省级政府之间的财政关系属于财政分权行政集权状态，它大大地调动了地方政府发展经济的积极性。分税以后在表面上形成了中央财政占大部分比重的格局，实际上仅在税种上改变了中央和地方的财政关系。中央所控制财政收入的大部分必须要返还地方政府。省级以下政府之间的财政关系还处于财政和行政双集权状态。分税制改革以后，省级以下财政体制基本上由省级政府自己制定，中央没有强制性的规定和标准。行政上，下级的官员由上级任命，财政体制也是由上级政府单方面制定。实行这种财政关系结构的结果就是各级政府的行为都是追求本级政府对下权利的最大化，而下级政府没有和上级政府讨价还价的能力，同时地方政府由于对上不对下，没有独立解决财政困难的能力和办法。其后果就是层级越低的政府财政越困难，造成地方政府大量举债。
纵观财政的历次改革，特别是1980年实行“划分收支、分级包干”和1994年实行分税制改革，还有预算管理、农村税费制度以及企业所得税改革，都是对国家、企业、个人之间分配关系的规范，总的来说是朝着与社会主义市场经济相适应的方向发展，成绩显著。认真总结中国财政改革的问题和实质性经验，深入探讨财政改革和发展的客观规律，对于今后充分有效地发挥财政的宏观调控作用是十分必要的。
（作者单位：1.福建省供电服务有限责任公司;2.厦门软件职业技术学院;3.南开大学金融专业;4.厦门高新人才开发有限公司）