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摘要：本文分析青海省海南州农牧民边缘化人口的形成原因及特征，并就缓解农牧民边缘化人口问题提出几点对策。
关键词：农地流转；农牧民；人口边缘化
中图分类号：C92 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）06-0-01
一、青海省海南州农牧民边缘化人口的一般概念、形成及特征
（一）边缘化人口的一般概念
本文所研究的边缘化人口主要是指随着土地和草场的流转，导致的一部分农牧民无法继续从事其农牧业生产，与此同时，也没有相对固定的职业，更没有相对固定的收入，处于无政府管理状态的一类特殊群体。
（二）青海省海南州农牧民边缘化人口的形成
根据青海省海南州农牧民的实际情况，导致部分农牧民被边缘化的因素有两种：一是土地承包责任制的实行加速了农牧业的发展，促进了机械化程度的提高，促使生产率进一步提高，从而导致农牧区滞留了很大一部分富余劳动力。二是随着近年来国家针对高原地区及三江源地区土地政策改革的深入，加之新农村建设、农牧区集约化经营、农牧业合作组织、现代生态畜牧业的发展等多种因素的共同影响，致使一部分农牧民成为政策型土地流转边缘化人口。
（三）青海省海南州农牧民边缘化人口的特征
1.富余劳动力人数。2010年，实有耕地面积130.81万亩。其中，粮食作物种植面积54.72万亩，油料播种面积55.44万亩。根据海南州农业发展实际以及统计部门专家测算，劳均可耕种粮食作物12.6亩；劳均可耕种油料作物50亩。因此，按理论测算，全州进行粮食作物耕种需劳动力4.34万人，进行油料作物耕种需劳动力1.11万人，合计5.45万人。2010年，全州实有草食畜495万头（只），其中：牛61.57万头，羊397.68万只。按人均可饲养50头（只）计算，全州需要从事牧业劳动力9.9万人。根据数据统计，海南州现共有农村劳动力资源23.06万人，根据农牧业生产实际，实际需要劳动力15.35万人，换言之，全州共有富余劳动力7.71万人。①
2.失地劳动力人数。截至2010年，海南州土地总流转面积达21.15万亩，主要以转包、租赁、互换、转让、入股等形式为主。其中，转包2.80万亩，占流转总面积的13.24%；租赁15.72万亩，占流转总面积的74.34%；互换0.02万亩，占流转总面积的0.11%；转让0.07万亩，占流转总面积的0.34%；入股2.53万亩，占流转总面积的11.9%。全州草场流转面积达449.15万亩，主要以转包和出租形式为主：其中：转包77.92万亩，占流转总面积的17.4%；出租371.23万亩，占流转总面积的82.6%。（详见表1、2）
表1 2010年 海南州流转的土地、劳动力情况
资料来源：青海省海南州经营管理站统计
表2 2010年 海南州流转草场、劳动力情况
资料来源：青海省海南州草原站统计
根据海南州的实际调查统计数据，全州土地流转的人有27689人，草场流转的人有4729人，合计32418人。
二、青海省海南州农牧民边缘化人口存在的问题
（一）土地流转背景下边缘化人口的两难选择
1.文化程度偏低，向非农产业转移难度大。海南州农牧区劳动力的整体素质偏低，体现在两个方面：首先在掌握先进的生产技能方面存在一定困难，特别是在城镇就业压力不断加大的情况下，明显缺乏竞争力；其次是因为思想观念的差异，加之难以适应现代科学文化快速发展的客观实际。这种种的因素影响导致了此部分人口缺乏被认同感而逐渐的被边缘化。
2.不同民族间的风俗差异导致部分边缘化农牧民很难融入城镇生活节奏。据第六次人口普查资料显示，按照农牧业人口分布情况进行统计，截至2010年末，牧业人口占农牧业总人口的52%，农业人口占总人口的48%。其中牧业人口占边缘化人口的大部分。不可否认，由于民族之间的思想观念、语言、生活习惯、习俗存在差异，少数民族边缘化人口在进入城市后较之汉族边缘化人口更难融入新环境，更难适应新的生活节奏。
（二）边缘化人口管理难的原因
1.管理主体制度不严，造成管理缺失。虽然海南州共建立5个县级土地（草场）流转服务指导站，10个乡镇级土地草场流转中心。但是农牧、公安、民政、卫生、劳动等部门、各乡镇和辖区派出所等有关部门之间都抱着“各自为战”的态度，工作上没有形成合力，在农牧民边缘化人口的管理上失管、漏管现象依然比较突出，没有真正实现“管实、管牢、管住、管好”的目标。
2.缺乏有效的强制性管理措施。目前，对边缘化人口的管理仅停留在文件和办证上，没有真正投入力量进行日常管理和核查落实。造成社区居委会、城管与公安机关缺乏沟通、协调，形成在社会面上只有公安一家孤军作战的现状。相当一部分职能机构对这部分人口的管理工作的重要性、紧迫性还缺乏足够的认识，没有建立起系统有效的强制性管理措施，导致了边缘化人口管理工作弱化。
三、缓解农牧民边缘化人口问题的几点对策及建议
（一）不断完善相关法律、法规，提高农牧民维权意识
不断完善法律、法规，用强制性手段规范政府的土地征用行为；通过法制宣传和教育，引导广大农牧民转变思想观念，进而强化农牧民的法制观念。引导广大农牧民运用法律手段维护自身权益，进而强化农牧民的维权意识。
（二）加大农牧区文化素质教育投入力度，不断提升农牧民文化素质水平
建议政府部门建立专项资金投入，加大农牧区的基础教育投入力度，重视农牧区的九年义务教育、职业教育、成人教育和科普教育的推广；开展以促进农牧民增收为目的的“就业再就业技能培训”、“特色农业种植”、“农牧民实用技能培训”“特色牲畜养殖”、“畜种改良繁育”、“农牧民经纪人”等方面的培训。借助“阳光工程”、“雨露计划”等项目的深入实施和发展，不断提升农牧民的文化素质水平。
（三）构建城乡一体化就业市场，充分保护农牧民边缘化人口权益
一是打破城乡就业政策束缚，取消就业政策中的歧视性条款，构建城乡一体化的就业市场。加快城市劳动就业制度的改革，提升城市劳动力市场的发展深度，实现用人单位与受聘劳动者间的双向选择。二是实施较为宽松的户籍管理制度。降低农牧民进入城镇发展的成本，在居住、教育、医疗、就业等方面给予一定的政策倾斜。
注释：
①2010年海南州第六次人口普查主要数据公报.http：//www.qhhn.gov.cn/html/2304/255848.html
关键词：农地流转；农牧民；人口边缘化
中图分类号：C92 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）06-0-01
一、青海省海南州农牧民边缘化人口的一般概念、形成及特征
（一）边缘化人口的一般概念
本文所研究的边缘化人口主要是指随着土地和草场的流转，导致的一部分农牧民无法继续从事其农牧业生产，与此同时，也没有相对固定的职业，更没有相对固定的收入，处于无政府管理状态的一类特殊群体。
（二）青海省海南州农牧民边缘化人口的形成
根据青海省海南州农牧民的实际情况，导致部分农牧民被边缘化的因素有两种：一是土地承包责任制的实行加速了农牧业的发展，促进了机械化程度的提高，促使生产率进一步提高，从而导致农牧区滞留了很大一部分富余劳动力。二是随着近年来国家针对高原地区及三江源地区土地政策改革的深入，加之新农村建设、农牧区集约化经营、农牧业合作组织、现代生态畜牧业的发展等多种因素的共同影响，致使一部分农牧民成为政策型土地流转边缘化人口。
（三）青海省海南州农牧民边缘化人口的特征
1.富余劳动力人数。2010年，实有耕地面积130.81万亩。其中，粮食作物种植面积54.72万亩，油料播种面积55.44万亩。根据海南州农业发展实际以及统计部门专家测算，劳均可耕种粮食作物12.6亩；劳均可耕种油料作物50亩。因此，按理论测算，全州进行粮食作物耕种需劳动力4.34万人，进行油料作物耕种需劳动力1.11万人，合计5.45万人。2010年，全州实有草食畜495万头（只），其中：牛61.57万头，羊397.68万只。按人均可饲养50头（只）计算，全州需要从事牧业劳动力9.9万人。根据数据统计，海南州现共有农村劳动力资源23.06万人，根据农牧业生产实际，实际需要劳动力15.35万人，换言之，全州共有富余劳动力7.71万人。①
2.失地劳动力人数。截至2010年，海南州土地总流转面积达21.15万亩，主要以转包、租赁、互换、转让、入股等形式为主。其中，转包2.80万亩，占流转总面积的13.24%；租赁15.72万亩，占流转总面积的74.34%；互换0.02万亩，占流转总面积的0.11%；转让0.07万亩，占流转总面积的0.34%；入股2.53万亩，占流转总面积的11.9%。全州草场流转面积达449.15万亩，主要以转包和出租形式为主：其中：转包77.92万亩，占流转总面积的17.4%；出租371.23万亩，占流转总面积的82.6%。（详见表1、2）
表1 2010年 海南州流转的土地、劳动力情况
资料来源：青海省海南州经营管理站统计
表2 2010年 海南州流转草场、劳动力情况
资料来源：青海省海南州草原站统计
根据海南州的实际调查统计数据，全州土地流转的人有27689人，草场流转的人有4729人，合计32418人。
二、青海省海南州农牧民边缘化人口存在的问题
（一）土地流转背景下边缘化人口的两难选择
1.文化程度偏低，向非农产业转移难度大。海南州农牧区劳动力的整体素质偏低，体现在两个方面：首先在掌握先进的生产技能方面存在一定困难，特别是在城镇就业压力不断加大的情况下，明显缺乏竞争力；其次是因为思想观念的差异，加之难以适应现代科学文化快速发展的客观实际。这种种的因素影响导致了此部分人口缺乏被认同感而逐渐的被边缘化。
2.不同民族间的风俗差异导致部分边缘化农牧民很难融入城镇生活节奏。据第六次人口普查资料显示，按照农牧业人口分布情况进行统计，截至2010年末，牧业人口占农牧业总人口的52%，农业人口占总人口的48%。其中牧业人口占边缘化人口的大部分。不可否认，由于民族之间的思想观念、语言、生活习惯、习俗存在差异，少数民族边缘化人口在进入城市后较之汉族边缘化人口更难融入新环境，更难适应新的生活节奏。
（二）边缘化人口管理难的原因
1.管理主体制度不严，造成管理缺失。虽然海南州共建立5个县级土地（草场）流转服务指导站，10个乡镇级土地草场流转中心。但是农牧、公安、民政、卫生、劳动等部门、各乡镇和辖区派出所等有关部门之间都抱着“各自为战”的态度，工作上没有形成合力，在农牧民边缘化人口的管理上失管、漏管现象依然比较突出，没有真正实现“管实、管牢、管住、管好”的目标。
2.缺乏有效的强制性管理措施。目前，对边缘化人口的管理仅停留在文件和办证上，没有真正投入力量进行日常管理和核查落实。造成社区居委会、城管与公安机关缺乏沟通、协调，形成在社会面上只有公安一家孤军作战的现状。相当一部分职能机构对这部分人口的管理工作的重要性、紧迫性还缺乏足够的认识，没有建立起系统有效的强制性管理措施，导致了边缘化人口管理工作弱化。
三、缓解农牧民边缘化人口问题的几点对策及建议
（一）不断完善相关法律、法规，提高农牧民维权意识
不断完善法律、法规，用强制性手段规范政府的土地征用行为；通过法制宣传和教育，引导广大农牧民转变思想观念，进而强化农牧民的法制观念。引导广大农牧民运用法律手段维护自身权益，进而强化农牧民的维权意识。
（二）加大农牧区文化素质教育投入力度，不断提升农牧民文化素质水平
建议政府部门建立专项资金投入，加大农牧区的基础教育投入力度，重视农牧区的九年义务教育、职业教育、成人教育和科普教育的推广；开展以促进农牧民增收为目的的“就业再就业技能培训”、“特色农业种植”、“农牧民实用技能培训”“特色牲畜养殖”、“畜种改良繁育”、“农牧民经纪人”等方面的培训。借助“阳光工程”、“雨露计划”等项目的深入实施和发展，不断提升农牧民的文化素质水平。
（三）构建城乡一体化就业市场，充分保护农牧民边缘化人口权益
一是打破城乡就业政策束缚，取消就业政策中的歧视性条款，构建城乡一体化的就业市场。加快城市劳动就业制度的改革，提升城市劳动力市场的发展深度，实现用人单位与受聘劳动者间的双向选择。二是实施较为宽松的户籍管理制度。降低农牧民进入城镇发展的成本，在居住、教育、医疗、就业等方面给予一定的政策倾斜。
注释：
①2010年海南州第六次人口普查主要数据公报.http：//www.qhhn.gov.cn/html/2304/255848.html