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消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是改革开放和社会主义现代化建设的重大任务，是全党全国各族人民始终不渝的奋斗目标。习近平总书记多次强调，“全面建成小康社会目标能不能如期实现，很大程度上要看扶贫攻坚工作做得怎么样”。
党的十八大报告中，对扶贫开发作出了“三个一”的战略部署，为深入推进扶贫开发指明了方向，并提出了更新更高的要求。但按2011年提高后的贫困标准（农村居民家庭人均纯收入2300元人民币/年），中国还有1.28亿的贫困人口，一些边、远、山、穷地区的连片贫困现状尤为突出，带领这些地区的民众摆脱贫困，完成“两不愁、三保障”的总体目标任重道远。其中，怒江傈僳族自治州（以下简称怒江州）具有典型性，辖区71%的民众长期严重贫困，并具有连片贫困特征，解决温饱目前仍是当地扶贫工作的首要任务。
一、31.34万人温饱问题亟待解决
怒江州下辖泸水、福贡、贡山、兰坪4县，均为全国扶贫开发重点扶持县。截至2012年末，辖区54万人口中，贫困人口31.34万人，占比71%，人均占有粮食仅416公斤。值得注意的是，31.34万贫困人口中，5.89万人为人均年收入785元以下的深度贫困人口，同时具有“山、远、边、穷”的连片贫困特征。
调研组先后前往泸水、福贡、贡山县实地调研，发现当地贫困程度极为严重，贫困民众生存条件恶劣（见表1）：福贡县深度贫困人口1.6129万人，其中1.2万人生产、生活条件恶劣，原地扶贫几无可能；贡山县内各行政村收入差异大，收入最高的行政村人均纯收入已达3342元，最低的村只有1564元；泸水县下辖9个乡（镇）中有8个乡镇为边境乡镇，均为由原始社会末期直接过渡到社会主义社会的少数民族直过区，52.4%的贫困发生率，使得扶贫困难重重。
以泸水县洛本卓乡金满村为例，金满村总人口1482人，农业人口1452人，劳动力818人。2012年末，金满村人均经济纯收入1175元，农民人均有粮330公斤。2010年刚实施了农网改造，目前户户都通了电，但2—3元的月电费许多家庭交不起，电灯因而成了摆设。全村358户中，100户住进了2010年度勒墨人专项扶贫安居房，剩余258户全部为人畜混居的“千只脚”竹楼，许多青少年在“公房”生活、居住。
调研发现，在金满村，家徒四壁是普遍现象。在膳食方面，村民一年四季的口粮都是玉米，缺时还需政府救济，村里地极少，种的玉米还不够吃，也种土豆，但多用来换一些油盐必需品。
二、耕地、交通等问题是致贫主要原因
通过调研发现，导致当地长期严重贫困，数十万民众温饱尚未解决的原因，主要有以下三点：
（一）交通瓶颈制约经济发展
辖区98%面积为高山峡谷的特殊性，导致怒江州交通瓶颈现象极为突出，是目前全国唯一的不通高速、不通火车、不通飞机的“三不通”地区，汽车、摩托车、拖拉机、马驮人扛仍为主要运输方式，严重制约当地人民生产、生活。
两条依山沿江修建的公路为怒江州主要交通大动脉。由于山高坡陡等原因，滑坡、泥石流灾害留下的痕迹随处可见。在许多地段，仍能够看到60多岁的老妪、戴着红领巾的孩子溜索过江。
目前，全州仍有1458个自然村未通公路。这里所指的未通公路，并不是平坦柏油路、水泥路，而是路面用石块填充后基本平整，但未经过路面硬化的路面，当地称为“毛路”。即便是通了路的乡（镇）、村落，路况也极为恶劣。依山修建的陡坡路路面未经过硬化，碎石、沟坎随处可见。有些转弯处，车辆必须反复倒车才能转弯。修路成本已达平均每公里30万元以上，许多地方甚至马匹都上不去。
资料显示，怒江州拥有目前已探明的28种矿产资源，以及独有的自然人文资源。其中，锌矿总量占全世界的1/3，铅矿占1/6，属于世界罕见的矿产资源富集地，但目前仍处于初级开发，甚至未开发阶段，而交通瓶颈的制约是其中一大主因，导致当地人民长期“抱着金山讨饭吃”。
（二）耕地和环保矛盾突出
“怒江人种的不是粮食，种的是灾难”，这是对怒江州耕地和环保矛盾突出的写照。
据怒江州政府数据（见图1），怒江州98%以上面积是高山峡谷，坡度在25度以上的耕地占总耕地面积的76%，可耕地少，人地矛盾突出，垦殖系数不足4%。其中，高山地占29%、山区半山地占63%、河谷地占8%，条件十分恶劣。部分贫困严重地区人均耕地不足0.5亩，其中还包括一些超过50度的陡峭山坡地也被开垦。
值得注意的是，一方面，怒江州人均耕地严重不足，解决贫困人口温饱问题还是工作重心；另一方面，全州58.3%的区域面积已被纳入各级自然保护区范围。生存第一，还是环境保护为先？类似问题长期困扰着怒江人民。
沿江途中，高山上散布的农居很醒目。每座山头多有两、三户农居，以农居为中心的陡峭山坡被开垦了出来，田地坡度超过30度的随处可见，更有近70度的陡坡种着当地主要粮食作物玉米、土豆。值得注意的是，怒江流域特有的地质地理特征，导致山坡地产量低，要想填饱肚子，就必须开垦更多的山地陡坡，而泥石流、塌方的频发，往往导致坡地使用年限短暂，陷入毁林开荒—灾害毁田—再度毁林开荒的恶性循环。
据怒江州政府提供的数据，直过民族的刀耕火种等特殊性，进一步加大了人地矛盾，以及环保难度。目前，全州有762个滑坡、泥石流隐患点，有2.7万多人现居住地存在安全隐患而急需搬迁安置。据当地人介绍，泥石流的频发，与当地“山有多高地就有多高”的垦殖也有一定关联。
（三）教育“贫困”亟待解决
怒江州少数民族人口比例占总人口的92.2%，其中62%少数民族为直过区人口，素质性贫困现象极为突出。据州政府提供数据显示，全州人均受教育程度仅为7.2年，至今还有40%的人不会汉语，劳动者综合素质不高，商品意识不强的情况普遍存在。 当地村民中，成年村民目不识丁，或不会说汉语显现很普遍。在当地，虽然9年免费义务教育全面推广实施，但上学难、行路难等困难引人关注。在当地山区，完小两星期放假4天，才能保证孩子们能够翻山过江回家休整。每逢休息，数以百计的小学生徒步行走在公路两旁，打赤脚现象并不少见。孩子们独自溜索过江，安全问题令人堪忧。
教育的严重“贫困”，使得当地普及义务教育状况严重滞后，而少部分民族还保留或遗留着较多传统的生产、生活方式，进一步加剧当地科学文化素质的提升难度，其信息的闭塞和接受程度等与现代生活形成极大的反差。
三、坚持科学发展是扶贫的关键
调研中发现，受历史欠账包袱沉重等因素的制约，怒江州扶贫难度极大，但当地各级政府深入贯彻落实科学发展观，坚持艰苦奋斗和以人为本，一些做法和尝试值得借鉴和参考。
赤洒底镇是当地移民建镇、整村推进、异地扶贫、安居工程四位一体的示范区，由政府出资兴建的房屋位于山脚、江边的冲击台上，小镇30多栋水泥结构的“千只脚”楼整齐排列，公路从镇中穿过，已实现人畜分离，卫生条件也极大改观。山上农户只要下来住进去，不需要交纳一分钱。但建镇10年以来，辖区内仍有超过三分之二人口没有下山。调研发现，移民安置等工作推进不理想的原因，关键还是土地问题，即能否持续的问题。农民也很愿意从山上下来，住进宜居的房屋，但以后的口粮从哪里来？在怒江州这样的地方，全州找出一个足球场那样的平地都很难，所有宜居、宜种植的地方都已经拥挤不堪，经常可以看到江边公路旁的“千只脚”楼半个身子探出悬崖，哪里还会有闲置的土地来供山上居民生产？
当地政府在认识到问题后，转变了思路：一方面，移民安置不能停，因为目前虽然移民安置等工作推进不理想，但只要有一部分人从山上下来了就是成功——因为他们下来了，没下来的人才会有更多的地“刨食”；另一方面，转变思路，改变生产方式，开展项目扶贫、产业扶贫等尝试，力求农民下山后生活、生产可持续。
以贡山县为例，普拉底乡草果扶贫项目。草果适合山地陡坡种植，不占用耕地，也不破坏当地生态，项目由政府出资买苗，农民种植，政府联合企业购销，形成“党委政府引导、协会服务、农户参与、企业支撑”格局，目前乡种植面积已达50000亩，建成了2000吨的草果加工、销售、配送基地。截至2012年底，全乡农民人均经济纯收入已达3318元，起到极好的示范效应，农户报名参与性高。
贡山县捧当乡尝试推广蔬菜、药材种植扶贫项目。蔬菜大棚项目占地9.7亩，红塔集团扶贫投入35万元，涉及农户33户，乡里配套一定资金技术扶持，乡党委班子成员10人分别对接联系指导，并自掏腰包帮购种子、工具等，目前已初见成效：每亩年收入近2.4万元，起到以点带面作用。受此带动，由云南丽江永恒公司等为主要投资方，农户出力、出地的石斛、天麻种植基地，虽然尚未进入收获期，但农户很踊跃，参与积极性高。
四、超常规扶持才能保证怒江不掉队
通过调研发现，受怒江州特殊的地理环境、生产力条件等因素制约，国家现有的“一刀切”式扶贫标准、手段、投入力度只能解决少数贫困人口低层次、低标准的温饱问题，扶贫效益不高，脱贫、减贫速度缓慢。因此，建议在国家层面，采取特殊的、超常规的扶贫政策和手段，确保怒江州贫困现状根本性改变。
（一）建议大幅提高整乡推进、整村推进、易地扶贫、扶贫安居等专项扶贫项目的中央和省财政扶贫资金补助标准
同时，建议取消类似地方财政配套资金等要求。目前，怒江州财政自给率仅为16.2%，诸多项目往往因为拿不出配套资金而搁浅。而受制于贫困程度，也使得一些扶贫安居房等项目成了“烂尾房”。
（二）建议对特困成片群体推广实施“独龙江模式”
2010年起，在国家、云南省、怒江州大力支持，以及上海市对口帮扶下，贡山县开展了3年建设、2年巩固帮扶成果的独龙江整乡推进独龙族整族帮扶项目。截至2012年底，落实项目建设资金8.7亿元，完成投资7.8亿元，同时实施安居工程、基础设施、产业发展、社会事业发展、素质提高工程、生态环境保护与建设“六大工程”，目前项目基本接近尾声，效果明显。数据显示，截至2012年末，全乡农民人均收入1610元，较2009年的916元增长75%，目前来看，到2014年有望全面完成帮扶工作，实现脱贫发展目标。
怒江州5.89万深度贫困人口，往往同时具有成片，以及少数民族居多等特征。其中，怒族、普米族、勒墨人、拉玛人、茶山人等具有一定的典型性，建议由国家层面牵头推广实施“独龙江模式”，做到决不让一个兄弟民族掉队。
（三）建议加大财政、税收、环保等一整套政策扶贫力度，实现当地可持续发展和生态文明建设
例如，怒江州坡度25度以上的耕地占总耕地面积的76%，不但产出难以解决温饱，对环境的破坏也有目共睹。建议加大退耕还林面积，退出耕地发展核桃等当地原来就有的经济林木，不但有利于环境保护，对提高人民群众生活水平也是有益的。此外，在税收以及财政方面，建议予以更大幅度的减免和返还，用以弥补当地财政对扶贫开发投入的不足和欠账。
（四）建议继续加大教育扶贫力度
始终把教育放在第一位，通过基础教育、成人教育和科技培训等，提高贫困人口适应市场的能力和获得非农就业机会的能力，让更多的年轻人走出大山，开阔视野，并在当地起到示范作用。此外，可考虑适当减免少数民族特困生在高中阶段的学杂费等，并且每年招收其中一些优秀学生到高校免费就读。
党的十八大报告中，对扶贫开发作出了“三个一”的战略部署，为深入推进扶贫开发指明了方向，并提出了更新更高的要求。但按2011年提高后的贫困标准（农村居民家庭人均纯收入2300元人民币/年），中国还有1.28亿的贫困人口，一些边、远、山、穷地区的连片贫困现状尤为突出，带领这些地区的民众摆脱贫困，完成“两不愁、三保障”的总体目标任重道远。其中，怒江傈僳族自治州（以下简称怒江州）具有典型性，辖区71%的民众长期严重贫困，并具有连片贫困特征，解决温饱目前仍是当地扶贫工作的首要任务。
一、31.34万人温饱问题亟待解决
怒江州下辖泸水、福贡、贡山、兰坪4县，均为全国扶贫开发重点扶持县。截至2012年末，辖区54万人口中，贫困人口31.34万人，占比71%，人均占有粮食仅416公斤。值得注意的是，31.34万贫困人口中，5.89万人为人均年收入785元以下的深度贫困人口，同时具有“山、远、边、穷”的连片贫困特征。
调研组先后前往泸水、福贡、贡山县实地调研，发现当地贫困程度极为严重，贫困民众生存条件恶劣（见表1）：福贡县深度贫困人口1.6129万人，其中1.2万人生产、生活条件恶劣，原地扶贫几无可能；贡山县内各行政村收入差异大，收入最高的行政村人均纯收入已达3342元，最低的村只有1564元；泸水县下辖9个乡（镇）中有8个乡镇为边境乡镇，均为由原始社会末期直接过渡到社会主义社会的少数民族直过区，52.4%的贫困发生率，使得扶贫困难重重。
以泸水县洛本卓乡金满村为例，金满村总人口1482人，农业人口1452人，劳动力818人。2012年末，金满村人均经济纯收入1175元，农民人均有粮330公斤。2010年刚实施了农网改造，目前户户都通了电，但2—3元的月电费许多家庭交不起，电灯因而成了摆设。全村358户中，100户住进了2010年度勒墨人专项扶贫安居房，剩余258户全部为人畜混居的“千只脚”竹楼，许多青少年在“公房”生活、居住。
调研发现，在金满村，家徒四壁是普遍现象。在膳食方面，村民一年四季的口粮都是玉米，缺时还需政府救济，村里地极少，种的玉米还不够吃，也种土豆，但多用来换一些油盐必需品。
二、耕地、交通等问题是致贫主要原因
通过调研发现，导致当地长期严重贫困，数十万民众温饱尚未解决的原因，主要有以下三点：
（一）交通瓶颈制约经济发展
辖区98%面积为高山峡谷的特殊性，导致怒江州交通瓶颈现象极为突出，是目前全国唯一的不通高速、不通火车、不通飞机的“三不通”地区，汽车、摩托车、拖拉机、马驮人扛仍为主要运输方式，严重制约当地人民生产、生活。
两条依山沿江修建的公路为怒江州主要交通大动脉。由于山高坡陡等原因，滑坡、泥石流灾害留下的痕迹随处可见。在许多地段，仍能够看到60多岁的老妪、戴着红领巾的孩子溜索过江。
目前，全州仍有1458个自然村未通公路。这里所指的未通公路，并不是平坦柏油路、水泥路，而是路面用石块填充后基本平整，但未经过路面硬化的路面，当地称为“毛路”。即便是通了路的乡（镇）、村落，路况也极为恶劣。依山修建的陡坡路路面未经过硬化，碎石、沟坎随处可见。有些转弯处，车辆必须反复倒车才能转弯。修路成本已达平均每公里30万元以上，许多地方甚至马匹都上不去。
资料显示，怒江州拥有目前已探明的28种矿产资源，以及独有的自然人文资源。其中，锌矿总量占全世界的1/3，铅矿占1/6，属于世界罕见的矿产资源富集地，但目前仍处于初级开发，甚至未开发阶段，而交通瓶颈的制约是其中一大主因，导致当地人民长期“抱着金山讨饭吃”。
（二）耕地和环保矛盾突出
“怒江人种的不是粮食，种的是灾难”，这是对怒江州耕地和环保矛盾突出的写照。
据怒江州政府数据（见图1），怒江州98%以上面积是高山峡谷，坡度在25度以上的耕地占总耕地面积的76%，可耕地少，人地矛盾突出，垦殖系数不足4%。其中，高山地占29%、山区半山地占63%、河谷地占8%，条件十分恶劣。部分贫困严重地区人均耕地不足0.5亩，其中还包括一些超过50度的陡峭山坡地也被开垦。
值得注意的是，一方面，怒江州人均耕地严重不足，解决贫困人口温饱问题还是工作重心；另一方面，全州58.3%的区域面积已被纳入各级自然保护区范围。生存第一，还是环境保护为先？类似问题长期困扰着怒江人民。
沿江途中，高山上散布的农居很醒目。每座山头多有两、三户农居，以农居为中心的陡峭山坡被开垦了出来，田地坡度超过30度的随处可见，更有近70度的陡坡种着当地主要粮食作物玉米、土豆。值得注意的是，怒江流域特有的地质地理特征，导致山坡地产量低，要想填饱肚子，就必须开垦更多的山地陡坡，而泥石流、塌方的频发，往往导致坡地使用年限短暂，陷入毁林开荒—灾害毁田—再度毁林开荒的恶性循环。
据怒江州政府提供的数据，直过民族的刀耕火种等特殊性，进一步加大了人地矛盾，以及环保难度。目前，全州有762个滑坡、泥石流隐患点，有2.7万多人现居住地存在安全隐患而急需搬迁安置。据当地人介绍，泥石流的频发，与当地“山有多高地就有多高”的垦殖也有一定关联。
（三）教育“贫困”亟待解决
怒江州少数民族人口比例占总人口的92.2%，其中62%少数民族为直过区人口，素质性贫困现象极为突出。据州政府提供数据显示，全州人均受教育程度仅为7.2年，至今还有40%的人不会汉语，劳动者综合素质不高，商品意识不强的情况普遍存在。 当地村民中，成年村民目不识丁，或不会说汉语显现很普遍。在当地，虽然9年免费义务教育全面推广实施，但上学难、行路难等困难引人关注。在当地山区，完小两星期放假4天，才能保证孩子们能够翻山过江回家休整。每逢休息，数以百计的小学生徒步行走在公路两旁，打赤脚现象并不少见。孩子们独自溜索过江，安全问题令人堪忧。
教育的严重“贫困”，使得当地普及义务教育状况严重滞后，而少部分民族还保留或遗留着较多传统的生产、生活方式，进一步加剧当地科学文化素质的提升难度，其信息的闭塞和接受程度等与现代生活形成极大的反差。
三、坚持科学发展是扶贫的关键
调研中发现，受历史欠账包袱沉重等因素的制约，怒江州扶贫难度极大，但当地各级政府深入贯彻落实科学发展观，坚持艰苦奋斗和以人为本，一些做法和尝试值得借鉴和参考。
赤洒底镇是当地移民建镇、整村推进、异地扶贫、安居工程四位一体的示范区，由政府出资兴建的房屋位于山脚、江边的冲击台上，小镇30多栋水泥结构的“千只脚”楼整齐排列，公路从镇中穿过，已实现人畜分离，卫生条件也极大改观。山上农户只要下来住进去，不需要交纳一分钱。但建镇10年以来，辖区内仍有超过三分之二人口没有下山。调研发现，移民安置等工作推进不理想的原因，关键还是土地问题，即能否持续的问题。农民也很愿意从山上下来，住进宜居的房屋，但以后的口粮从哪里来？在怒江州这样的地方，全州找出一个足球场那样的平地都很难，所有宜居、宜种植的地方都已经拥挤不堪，经常可以看到江边公路旁的“千只脚”楼半个身子探出悬崖，哪里还会有闲置的土地来供山上居民生产？
当地政府在认识到问题后，转变了思路：一方面，移民安置不能停，因为目前虽然移民安置等工作推进不理想，但只要有一部分人从山上下来了就是成功——因为他们下来了，没下来的人才会有更多的地“刨食”；另一方面，转变思路，改变生产方式，开展项目扶贫、产业扶贫等尝试，力求农民下山后生活、生产可持续。
以贡山县为例，普拉底乡草果扶贫项目。草果适合山地陡坡种植，不占用耕地，也不破坏当地生态，项目由政府出资买苗，农民种植，政府联合企业购销，形成“党委政府引导、协会服务、农户参与、企业支撑”格局，目前乡种植面积已达50000亩，建成了2000吨的草果加工、销售、配送基地。截至2012年底，全乡农民人均经济纯收入已达3318元，起到极好的示范效应，农户报名参与性高。
贡山县捧当乡尝试推广蔬菜、药材种植扶贫项目。蔬菜大棚项目占地9.7亩，红塔集团扶贫投入35万元，涉及农户33户，乡里配套一定资金技术扶持，乡党委班子成员10人分别对接联系指导，并自掏腰包帮购种子、工具等，目前已初见成效：每亩年收入近2.4万元，起到以点带面作用。受此带动，由云南丽江永恒公司等为主要投资方，农户出力、出地的石斛、天麻种植基地，虽然尚未进入收获期，但农户很踊跃，参与积极性高。
四、超常规扶持才能保证怒江不掉队
通过调研发现，受怒江州特殊的地理环境、生产力条件等因素制约，国家现有的“一刀切”式扶贫标准、手段、投入力度只能解决少数贫困人口低层次、低标准的温饱问题，扶贫效益不高，脱贫、减贫速度缓慢。因此，建议在国家层面，采取特殊的、超常规的扶贫政策和手段，确保怒江州贫困现状根本性改变。
（一）建议大幅提高整乡推进、整村推进、易地扶贫、扶贫安居等专项扶贫项目的中央和省财政扶贫资金补助标准
同时，建议取消类似地方财政配套资金等要求。目前，怒江州财政自给率仅为16.2%，诸多项目往往因为拿不出配套资金而搁浅。而受制于贫困程度，也使得一些扶贫安居房等项目成了“烂尾房”。
（二）建议对特困成片群体推广实施“独龙江模式”
2010年起，在国家、云南省、怒江州大力支持，以及上海市对口帮扶下，贡山县开展了3年建设、2年巩固帮扶成果的独龙江整乡推进独龙族整族帮扶项目。截至2012年底，落实项目建设资金8.7亿元，完成投资7.8亿元，同时实施安居工程、基础设施、产业发展、社会事业发展、素质提高工程、生态环境保护与建设“六大工程”，目前项目基本接近尾声，效果明显。数据显示，截至2012年末，全乡农民人均收入1610元，较2009年的916元增长75%，目前来看，到2014年有望全面完成帮扶工作，实现脱贫发展目标。
怒江州5.89万深度贫困人口，往往同时具有成片，以及少数民族居多等特征。其中，怒族、普米族、勒墨人、拉玛人、茶山人等具有一定的典型性，建议由国家层面牵头推广实施“独龙江模式”，做到决不让一个兄弟民族掉队。
（三）建议加大财政、税收、环保等一整套政策扶贫力度，实现当地可持续发展和生态文明建设
例如，怒江州坡度25度以上的耕地占总耕地面积的76%，不但产出难以解决温饱，对环境的破坏也有目共睹。建议加大退耕还林面积，退出耕地发展核桃等当地原来就有的经济林木，不但有利于环境保护，对提高人民群众生活水平也是有益的。此外，在税收以及财政方面，建议予以更大幅度的减免和返还，用以弥补当地财政对扶贫开发投入的不足和欠账。
（四）建议继续加大教育扶贫力度
始终把教育放在第一位，通过基础教育、成人教育和科技培训等，提高贫困人口适应市场的能力和获得非农就业机会的能力，让更多的年轻人走出大山，开阔视野，并在当地起到示范作用。此外，可考虑适当减免少数民族特困生在高中阶段的学杂费等，并且每年招收其中一些优秀学生到高校免费就读。