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【摘要】近年来，有些地方由于违背科学发展观、缺乏有效机制保障，而以行政强制力盲目推行城镇化，严重损害了农民的利益。“失地农民生存危机”、“空城鬼城”、“伪城镇化”等字眼时常浮现在公众眼前。社会对城镇化的质疑愈加强烈，将一切社会矛盾都归因于城镇化改革。要回应这种质疑，正确看待城镇化的地位，需要将此问题放在更长时间的历史维度中去观察。我们试图从四代领导人及其时期的相关文献文字资料入手，采用文本分析的方法，寻找决策层对于城镇化改革的思考共识，从而得出城镇化作为一种实现现代化的手段，不仅要发挥其在未来推进经济结构战略性调整的重要作用，带动区域经济发展的核心功能，还需要改变农民的弱势地位，建立农民与市民的利益共享机制。
【关键词】城镇化；领导集体；利益共享
一、引言：城镇化的困境
（一）中国城镇化的现状概述
在2014年12月上旬召开的中央经济工作会议中，城镇化发展思路再次被调整并补充，赋予了其新的内涵。由此可见，城镇化伴随着现代化建设的跟进，从未淡出过社会发展改革顶层设计者们的视野。中国社会科学院发布的《社会蓝皮书：2012年中国社会形势分析与预测》一书，指出了我国将近三成的农业户籍人口已经居住在城镇，城镇化过程对农业人口具有巨大吸引力，中国历史上第一次城市人口超过乡村人口，城市化水平超过50%。这标志着中国数千年来以农村人口为主的城乡人口结构发生了逆转，可以说是中国现代化进程中的一件大事。但是，以行政主导的城镇化发展方式，往往存在大跃进式的发展思路，造成了诸多尖锐的社会问题。
1、缺乏完善的补偿机制，征地成为政府与农民的土地“争夺战”。征地是城镇化中不可或缺的环节。从1998年开始，我国主要采取货币补偿为主、安置为辅的模式，而在实际执行中“少补偿，无安置”现象时有发生，失地农民出现了生存危机。各地失地农民群体性事件屡见报端，农民“被上楼”成为热议话题。造成这些社会问题的重要原因之一就是征地补偿机制没有能很好地发挥效用，正是补偿机制滞后、欠缺、失灵给各种征地冲突事件埋下了祸根。
2、重土地而轻人口的城镇化模式，扭曲了城镇化的本质，使城镇化因过度依赖土地而不可持续。人口的城镇化应该是城镇化的核心，城乡建设用地增减挂钩政策却成为一些地方政府敛财的“法宝”，在巨额土地利益的诱使下，各地政府纷纷走上了“土地财政”的道路。千方百计争取建设用地指标、想方设法拉大建设规划，逐渐形成了粗放型的土地使用模式，导致了资源的浪费、腐败的滋生。最终城镇化建设因为土地这一基础资源的匮乏以及政府的“缺位”而走进困境、走向末路。
3、配套改革和公共服务明显落后于城镇化步伐，“伪城镇化”现象严重。单纯地把农民从农村“请”到城镇，而养老、医疗、教育，交通和转移支出等配套机制未能跟上，致使大多数被“请”进城的农民事实上并没有享受到真正的市民待遇。另外，农村富余劳动力转移到城镇后的安置也鲜有人问津。因此，中国的城镇化不应只是从农村到城镇的平面人口迁移，而要通过城镇化为人们提供更多向上迁移的机会，让他们达到更高的个人、社会和经济发展水平。
一方面，城镇化是人类社会具有现代城市特征之演化的历史过程。西方发达国家的城镇化所带来的利好，为我国坚持城镇化改革进一步提供了理由。因为随着城镇化的推进，土地的价值必然会显著提升，这无疑成了带动经济发展的内生动力。另一方面，地方政府往往是为了城镇化而城镇化，不利用优势资源、不因地制宜，使城市建设出现千城一面的窘境。与此同时，城镇化剥夺了农民对土地的占有，造成了新的社会不稳定因素，城镇化的舆论阻力越来越大，引起的争议越来越多，叫停城镇化的声音不绝于耳。
（二）相关文献综述
很多学者对造成城镇化困境的原因进行了阐释，其中，城镇化的核心是土地问题，这是学术界普遍达成的共识。从多年的实地调查研究出发，郑永年认为：早些时候的“三农”问题的核心是土地问题，农民工问题的核心是土地问题，城市居民的生存空间的核心也是土地问题，连政府财政的生存问题都与土地息息相关。张晓山认为，推进城乡统筹，调整利益格局的关键点在于农村土地的管理问题。华生从内需的角度分析认为，中国城乡统筹的主线不是农村土地流转，而是在于农民工及其家属的市民化。张曙光看来，城镇化的障碍主要有二，一是户籍制度，二是土地制度。
在解释农地流失的原因方面，有学者从《物权法》的角度指出，农村土地产权不清晰是造成农村土地流失的主要原因；周雪光则从基层政府的“共谋现象”入手解释“上有政策，下有对策”是造成中央政策执行力不强的原因，该理论也可以用来解释农村土地被强制征收的问题；黄宗智则认为，在“招商引资”和“征地”等经济发展所采用的方法下，只可能形成“官员 + 企业家”的 “官商勾结”的新“利益集团”，他们蚕食了农民的土地；温铁军则将这一问题的原因归结为“地方政府公司主义”，体现的是地位不对等的交易双方默认产权残缺条件下的博弈过程。这些解释大都倾向认为是由于政策执行环节的扭曲，导致权力与资本的结合在城镇化过程中对农村土地的掠夺，很少将城镇化这一历史事件放在更长时段的历史维度中考察。
二、回归决策者本身——四代领导人对城镇化的思考
（一）毛泽东“以农村工业带动城镇化”的道路
在革命胜利前夕的七届二中全会上，毛泽东指出，“从一九二七年到现在，我们的工作重点是在乡村，在乡村聚集力量，用乡村包围城市，然后取得城市。采取这样一种工作方式的时期现在已经完结。从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市。”“党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。”中国的革命经历了一个“城市 - 农村 - 城市”的过程，因此，如何建设和发展城市，如何处理城市和乡村的关系就成为毛泽东城市思想的核心。
毛泽东为中国的城镇化设计了一种“你中有我，我中有你”的城乡一体的社会实体模式，这种模式打破以前城乡分离、工农分离、体力劳动和脑力劳动分离的隔离状态，实现城乡一体、工农一体、体力劳动和脑力劳动一体的融合状态。这一模式的最大特点就是坚持城乡一体化的发展方向，使得乡村既有城市特征又有乡村特色，农民农忙时是农民，农闲时是工人，发展后的农村既融合了城市的优点，又去掉了乡村的陋习，成为具有城市特色的农村。 由于对当时中国社会生产力的发展状况认识不清，忽视了生产力对生产关系的决定性作用，毛泽东采取的这种以农村工业带动城镇化的发展道路是脱离中国生产力发展实际的，最终也不可能取得成功。
（二） 邓小平的农村城镇化思路
邓小平时期，我国的城镇化水平很低，国家的现代化虽然被提出，但在当时的社会背景下，这是一个遥不可及的愿望。邓小平认识到农业现代化是实现农村城镇化走向现代化的关键。因此，实现农村城镇化的前提是先要实现农业的现代化。随着新型工业化的发展，我国的经济出现了好转，邓小平再次思考工业和农业的关系，他认为“农业和工业，农村和城市，就是这样相互影响、相互促进。这是一个非常生动、非常有说服力的发展过程。”所以，正确处理城乡互补是促进农村城镇化的关键。由于政治文化发展的历史原因，我国农民在政治上缺乏自己的代表和声音，更缺乏影响决策的制度渠道和反馈平台。现代化带来了城乡政治不平等，邓小平提出，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。”他认为，民主政治改革是实现农村城镇化的政治保障。针对中国区域经济发展不平衡的现实，邓小平科学地提出了区域经济非均衡发展的思想，其中蕴涵的城市化建设思想是实现农村城镇化的重要举措。“深圳速度”是他这一构想的集中体现也是最好例证。邓小平认识到人口的膨胀、自然资源的短缺和生态环境的恶化是制约经济社会发展的关键性因素，也是阻碍农村城镇化的重要因素。因此，他要求要跳出高投入、高消耗、低产出的恶性循环，要强化人与自然资源、环境的协调发展，为后代的发展留下青山绿水、蓝天白云，引导农村走“美丽城镇化”之路。
（三）第三代领导集体对城镇化的思考
生产力的发展和人口的增长加剧了农村的人地矛盾，越来越多的农村富余劳动力涌向城市，给社会治安带来了很大的压力。在城镇化方面，中央领导人也有过迟疑，但最终还是肯定了“走工业化、城市化的路子，把农村人口尽可能多地转移出来，这是世界各国走向现代化的共同规律，是一个大方向”。这是一个不断探索的过程，“当时，我们认为要保持社会稳定，就要把农村人口稳定在农村，提出了‘离土不离乡’的口号，主要是担心人口无序流动冲击城市的社会秩序，给城市造成很大压力。后来，根据实际情况……我们对这个问题的认识也前进了，就是随着经济社会的发展，农村人口要逐步有序地向城镇转移。降低农村人口比例，是一个回避不了的问题。但是也要看到，这是一个长期的渐进的过程，太急了不行。”
城镇化的进程是不同利益群体博弈的过程，涉及到广大农村的稳定，要处理好这些矛盾，必须要协调各方面的利益，保障好各方面的权益。江泽民指出：“要注意稳定农村土地承包关系……但是，决不允许用行政办法剥夺农民的土地使用权。土地关系农民的就业，也是农民的社会保障。在城市化的过程中，农民家里有块地，就进退有路……稳定土地承包关系，对保持社会稳定很重要。我更多是从政治角度看的，历史的经验值得注意。我国几千年封建社会的历史中，很多皇朝都是由于封建地主大搞土地兼并、最后引起社会动荡而垮台的。对土地问题一定要慎重。我们下决心让农民承包土地延包三十年，就是要给农民吃定心丸。有一点必须明确，就是农民的土地使用权不能随便动，更不能随便什么人就去买断了。对有限的耕地，要坚持实行最严格的保护制度。”可见，决策层从全局出发，抓住了城镇化的核心——土地问题，以土地使用权的稳定来维护农村的稳定，进而实现城镇化的平稳推进。
但是，“圈地运动”依然在各地区不断上演，面对越来越尖锐的社会矛盾，党中央在90年代暂停了城镇化的进程。可见行政手段占用土地的现象并没有消失，其引发的矛盾甚至会影响社会的稳定。
（四）第四代领导集体进一步统筹城乡发展的思考
中共十六大，党中央、国务院提出了把“三农”问题作为全党和全部工作的“重中之重”的基本要求，明确了统筹城乡发展的基本方略，作出了我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断，制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针。
随着农村土地经营权的自由流转，进城务工的农民激增。目前我国有1.5亿外出务工人员，外出务工成为农民增收的第一要素。从2003年温家宝总理为农民工讨工钱开始，各地的“清欠”工作逐渐实现制度化、法律化，工资拖欠得到有效治理。伴随着进城务工的热潮，农村却日益萧条，留守儿童、留守老人等社会问题凸显，建设新农村的政策就是在这种背景下出台的。2009 年底召开的中央经济工作会议已提出重点发展中小城市和小城镇，创造条件鼓励农村转移人口逐步在城镇就业和落户，全方位提高城镇化发展水平。
从2009年底的中央经济工作会议、中央农村工作会议，到2010年中央一号文件的发布，“城镇化”一词被一以贯之地予以强调。这一系列决策指向明晰：推进城镇化已经成为中国发展的重要战略导向——要把稳步推进城镇化作为扩大内需和调整经济结构的重要抓手。
三、四代领导人对城镇化改革的共识
（一）农业是国民经济的基础，农村是社会稳定的蓄水池
不难看出，在农业人口占大多数的中国，历代领导人对农业、农村都十分重视。无论是在建国初期需要靠农业解决温饱问题，哺育工业，还是在当下工业化相对比较发达的今天，农业的基础性地位始终没有动摇。中国在工业化和城市化期间始终没有出现大规模的贫民窟现象，这在世界范围内是很少见的，其根本原因就在于广大农村地区的稳定。在城市化不发达的中国，农村承担了社会救济、教育、社会化等多项职能，农村是整个社会稳定的缓冲器，是党执政的基础和保障。
（二）城镇化改革不能动摇农村土地的承包经营权
农业的基础地位要求有充裕的耕地作为保障。中央提出不能突破18亿亩耕地红线的命令正体现了对农业的重视，土地是农民的就业基础，也是农民的社会保障。廉价的农民工劳动力为城市的发展带来了巨大的生命力，“人口红利”效应促成了中国近年来在经济建设方面的辉煌成就，也正因为农村土地承包经营权的稳定，农民可以较为自由的进城务工或经商，在城市待不下去的时候也可以自由返乡保命，中国历次经济危机才能够化险为夷，此时土地承包经营权的稳定就是农民的“定心丸”。决策层时刻都在强调要保持农村土地承包经营权的长期有效，决不允许以行政措施强行征收耕地。 （三）城镇化是社会发展趋势，但其根本目的是实现社会的共同富裕
提高我国的现代化水平，解决农民就业和增收问题，必须调整农村的就业结构和产业结构，走工业化、城市化的路子，把农村人口尽可能多地转移出来。这是世界各国走向现代化的共同规律，是一个大方向。我们也必须坚定不移地走这条路。这是生产力发展的要求，是社会进步的必然趋势。但是，不难看出，决策层真正关心的广大农民的生存问题，是广大农村的富裕问题，是为了使更多的人民“有尊严的生活”，城镇化只是实现这一目的的途径和手段，切不可在实践中本末倒置。
城镇化过程中要正确处理好农村与城市的关系。显然，无论在知识资源还是人力资源方面，农民群体都处于劣势地位，为保证社会公平，中央必须保障农业、保护农民。通过提高征地补偿标准、规范征地过程、节制资本和权力的腐败等方式严格保护耕地，统筹城乡发展，缓解社会矛盾。否则，只能以暂停城镇化来缓解激烈的城乡矛盾，维护社会稳定。
四、结论及启示
（一）辩证地看待城镇化过程中面临的困境
社会的进步总是伴随着改革的阵痛。城镇化是经济发展的必然结果、是社会发展的必然趋势，也是社会实现转型的必然要求。关于城镇化的探讨不应把焦点放在应不应该城镇化，而应该放在怎么样进行城镇化改革。同样，面对城镇化过程中的困境，我们应该用历史的眼光去看待、去追溯困境形成的原因，不能只见树木不见森林，片面地叫停城镇化，走向另一个极端。
同时，面对我国当前的城镇化建设现状，我们也应当有所反思。我国城镇化的水平已经超过50%，这其中或多或少有“半城镇化”或者“伪城镇化”的成分。一方面，失地农民在完成从“农村居民”向“城镇居民”身份的转变后，是否会产生城市生活的“高原反应”，是否有一条畅通的渠道能表达他们的利益诉求；另一方面，政府在城镇化过程中是否为新进“城市居民”提供了相应的配套政策，城镇化是不是会使其本身成为政府向社会“寻租”的工具，让政府打着城镇化的幌子损害农民权益。这些都应该得到社会的关注。
（二）推行新型城镇化建设，以城镇化优化经济发展空间布局
新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化对优化经济发展空间布局有着重要的作用。
城镇化不能孤立地发展，也不能搞造城运动。我国地域广阔、区域性差异大，东部沿海地区和中西部欠发达地区经济差异巨大、高山丘陵地区和大江平原地区地形差异巨大，历史文化悠久地区和新兴开放地区文化差异巨大。新型城镇化一定要与所在地的资源禀赋、比较优势和产业定位相结合。有了产业聚集和大发展的支撑，农民工才有足够的就业机会和收入来维持生活，为农民的市民化创造条件。优化经济发展空间的布局，要求各级政府要对建设资金的来源、人口流动的模式和公共服务提供上制定与之想配套的政策，而社会则对城镇化发展要有历史耐心、切不能急于求成。
（三）作为手段的城镇化必须建立利益共享机制
城镇化是一个缓慢的过程，中国是在时间和空间高度压缩的情况下才走完西方用近百年才走过的城市化道路，这种迈大步、抄近路的模式极易导致尖锐的社会矛盾。如果不能保障农民最根本的生存权益，那么中国的城镇化改革将威胁到整个国家的稳定，失地农民的反抗将越演越烈。目前，由于政策的滞后等多方面原因，新兴城镇人口享受的各类社会保障在比例上明显低于原住城镇人口。所以，应该改变这种不合理的利益分配格局，让更多的城市建设者享受城镇化的利益，从而稳步推行城镇化。
城镇化只是我国实现现代化的重要手段，而不是最终目的，让农民富裕起来，共享社会经济发展的成果才是社会主义国家的内在要求。如果掌握着国家权力的机构成为了市场经济的主体，或者将市场主体置于其从属地位，那么公权力就很容易异化为少数人牟利的工具。我国目前城镇化中或多或少地存在着资本和权力勾结蚕食农地的现象，大量失地农民除了获得了城市户口，其余一切市民权利均没有享受，加之没有必要的生存技能，难以就业，从长期看这又将导致城市贫民窟现象。这与我国决策层的意愿是背道而驰的。
中国目前已经形成的土地流转市场，是主体地位极不对等的交易环境，在这种情境下提高征地补偿标准、改革征地制度、规范征地程序、控制征地规模都是治标之策，没有抓住问题的实质。农民没有话语权，在征地博弈中处于弱势地位，无法维护自己的合法权益才是导致农民不满的根源所在。要打破农民原子化的状态，必须将农民组织起来，使组织起来的农民在与地方权力和资本的博弈中拥有谈判地位，以更好地保护自己的土地财产。只有市场主体的双方拥有平等的协商地位，才能保证城镇化利益共享机制的确立。
参考文献
[1]郑永年.城乡发展的土地问题[J].杭州，2010，（8）：15-16
[2]张晓山.中国农村土地制度的变革[C].2008中国改革论坛—中国改革开放30周年纪念文集
[3]华生.农民工市民化—解决中国经济失衡的路径[J].2009，（1）：50-51
[4]张曙光：推进新型城镇化的两大障碍http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-02/18/c_124357136.htm
[5]周雪光.基层政府间的“共谋现象”[J].开放时代，2009，（12）：40-55
[6]黄宗智.重新发现政治空间：改革中的地方—国家体制[DB/OL].[2011-07-25]. http：//www.aisixiang.com/data/detail.php？id=42458
[7]温铁军.土地非农化不能简单用市场交易解决[J].老区论坛，2010，（6）：21-22.
[8]毛泽东选集：第四卷[M].北京：人民出版社，1991：1426-1427.
[9]毛泽东著作选读：下册[M].北京：人民出版社，1986：829.
[10]江泽民.江泽民文选（第三卷）[C].北京：人民出版社，2000，1：407-408：411-412
[11]中央经济工作会议赋城镇化新意 专家称防鬼城[EB/OL]http：//finance.chinanews.com/cj/2014/12-15/6875238.shtml
【关键词】城镇化；领导集体；利益共享
一、引言：城镇化的困境
（一）中国城镇化的现状概述
在2014年12月上旬召开的中央经济工作会议中，城镇化发展思路再次被调整并补充，赋予了其新的内涵。由此可见，城镇化伴随着现代化建设的跟进，从未淡出过社会发展改革顶层设计者们的视野。中国社会科学院发布的《社会蓝皮书：2012年中国社会形势分析与预测》一书，指出了我国将近三成的农业户籍人口已经居住在城镇，城镇化过程对农业人口具有巨大吸引力，中国历史上第一次城市人口超过乡村人口，城市化水平超过50%。这标志着中国数千年来以农村人口为主的城乡人口结构发生了逆转，可以说是中国现代化进程中的一件大事。但是，以行政主导的城镇化发展方式，往往存在大跃进式的发展思路，造成了诸多尖锐的社会问题。
1、缺乏完善的补偿机制，征地成为政府与农民的土地“争夺战”。征地是城镇化中不可或缺的环节。从1998年开始，我国主要采取货币补偿为主、安置为辅的模式，而在实际执行中“少补偿，无安置”现象时有发生，失地农民出现了生存危机。各地失地农民群体性事件屡见报端，农民“被上楼”成为热议话题。造成这些社会问题的重要原因之一就是征地补偿机制没有能很好地发挥效用，正是补偿机制滞后、欠缺、失灵给各种征地冲突事件埋下了祸根。
2、重土地而轻人口的城镇化模式，扭曲了城镇化的本质，使城镇化因过度依赖土地而不可持续。人口的城镇化应该是城镇化的核心，城乡建设用地增减挂钩政策却成为一些地方政府敛财的“法宝”，在巨额土地利益的诱使下，各地政府纷纷走上了“土地财政”的道路。千方百计争取建设用地指标、想方设法拉大建设规划，逐渐形成了粗放型的土地使用模式，导致了资源的浪费、腐败的滋生。最终城镇化建设因为土地这一基础资源的匮乏以及政府的“缺位”而走进困境、走向末路。
3、配套改革和公共服务明显落后于城镇化步伐，“伪城镇化”现象严重。单纯地把农民从农村“请”到城镇，而养老、医疗、教育，交通和转移支出等配套机制未能跟上，致使大多数被“请”进城的农民事实上并没有享受到真正的市民待遇。另外，农村富余劳动力转移到城镇后的安置也鲜有人问津。因此，中国的城镇化不应只是从农村到城镇的平面人口迁移，而要通过城镇化为人们提供更多向上迁移的机会，让他们达到更高的个人、社会和经济发展水平。
一方面，城镇化是人类社会具有现代城市特征之演化的历史过程。西方发达国家的城镇化所带来的利好，为我国坚持城镇化改革进一步提供了理由。因为随着城镇化的推进，土地的价值必然会显著提升，这无疑成了带动经济发展的内生动力。另一方面，地方政府往往是为了城镇化而城镇化，不利用优势资源、不因地制宜，使城市建设出现千城一面的窘境。与此同时，城镇化剥夺了农民对土地的占有，造成了新的社会不稳定因素，城镇化的舆论阻力越来越大，引起的争议越来越多，叫停城镇化的声音不绝于耳。
（二）相关文献综述
很多学者对造成城镇化困境的原因进行了阐释，其中，城镇化的核心是土地问题，这是学术界普遍达成的共识。从多年的实地调查研究出发，郑永年认为：早些时候的“三农”问题的核心是土地问题，农民工问题的核心是土地问题，城市居民的生存空间的核心也是土地问题，连政府财政的生存问题都与土地息息相关。张晓山认为，推进城乡统筹，调整利益格局的关键点在于农村土地的管理问题。华生从内需的角度分析认为，中国城乡统筹的主线不是农村土地流转，而是在于农民工及其家属的市民化。张曙光看来，城镇化的障碍主要有二，一是户籍制度，二是土地制度。
在解释农地流失的原因方面，有学者从《物权法》的角度指出，农村土地产权不清晰是造成农村土地流失的主要原因；周雪光则从基层政府的“共谋现象”入手解释“上有政策，下有对策”是造成中央政策执行力不强的原因，该理论也可以用来解释农村土地被强制征收的问题；黄宗智则认为，在“招商引资”和“征地”等经济发展所采用的方法下，只可能形成“官员 + 企业家”的 “官商勾结”的新“利益集团”，他们蚕食了农民的土地；温铁军则将这一问题的原因归结为“地方政府公司主义”，体现的是地位不对等的交易双方默认产权残缺条件下的博弈过程。这些解释大都倾向认为是由于政策执行环节的扭曲，导致权力与资本的结合在城镇化过程中对农村土地的掠夺，很少将城镇化这一历史事件放在更长时段的历史维度中考察。
二、回归决策者本身——四代领导人对城镇化的思考
（一）毛泽东“以农村工业带动城镇化”的道路
在革命胜利前夕的七届二中全会上，毛泽东指出，“从一九二七年到现在，我们的工作重点是在乡村，在乡村聚集力量，用乡村包围城市，然后取得城市。采取这样一种工作方式的时期现在已经完结。从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市。”“党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。”中国的革命经历了一个“城市 - 农村 - 城市”的过程，因此，如何建设和发展城市，如何处理城市和乡村的关系就成为毛泽东城市思想的核心。
毛泽东为中国的城镇化设计了一种“你中有我，我中有你”的城乡一体的社会实体模式，这种模式打破以前城乡分离、工农分离、体力劳动和脑力劳动分离的隔离状态，实现城乡一体、工农一体、体力劳动和脑力劳动一体的融合状态。这一模式的最大特点就是坚持城乡一体化的发展方向，使得乡村既有城市特征又有乡村特色，农民农忙时是农民，农闲时是工人，发展后的农村既融合了城市的优点，又去掉了乡村的陋习，成为具有城市特色的农村。 由于对当时中国社会生产力的发展状况认识不清，忽视了生产力对生产关系的决定性作用，毛泽东采取的这种以农村工业带动城镇化的发展道路是脱离中国生产力发展实际的，最终也不可能取得成功。
（二） 邓小平的农村城镇化思路
邓小平时期，我国的城镇化水平很低，国家的现代化虽然被提出，但在当时的社会背景下，这是一个遥不可及的愿望。邓小平认识到农业现代化是实现农村城镇化走向现代化的关键。因此，实现农村城镇化的前提是先要实现农业的现代化。随着新型工业化的发展，我国的经济出现了好转，邓小平再次思考工业和农业的关系，他认为“农业和工业，农村和城市，就是这样相互影响、相互促进。这是一个非常生动、非常有说服力的发展过程。”所以，正确处理城乡互补是促进农村城镇化的关键。由于政治文化发展的历史原因，我国农民在政治上缺乏自己的代表和声音，更缺乏影响决策的制度渠道和反馈平台。现代化带来了城乡政治不平等，邓小平提出，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。”他认为，民主政治改革是实现农村城镇化的政治保障。针对中国区域经济发展不平衡的现实，邓小平科学地提出了区域经济非均衡发展的思想，其中蕴涵的城市化建设思想是实现农村城镇化的重要举措。“深圳速度”是他这一构想的集中体现也是最好例证。邓小平认识到人口的膨胀、自然资源的短缺和生态环境的恶化是制约经济社会发展的关键性因素，也是阻碍农村城镇化的重要因素。因此，他要求要跳出高投入、高消耗、低产出的恶性循环，要强化人与自然资源、环境的协调发展，为后代的发展留下青山绿水、蓝天白云，引导农村走“美丽城镇化”之路。
（三）第三代领导集体对城镇化的思考
生产力的发展和人口的增长加剧了农村的人地矛盾，越来越多的农村富余劳动力涌向城市，给社会治安带来了很大的压力。在城镇化方面，中央领导人也有过迟疑，但最终还是肯定了“走工业化、城市化的路子，把农村人口尽可能多地转移出来，这是世界各国走向现代化的共同规律，是一个大方向”。这是一个不断探索的过程，“当时，我们认为要保持社会稳定，就要把农村人口稳定在农村，提出了‘离土不离乡’的口号，主要是担心人口无序流动冲击城市的社会秩序，给城市造成很大压力。后来，根据实际情况……我们对这个问题的认识也前进了，就是随着经济社会的发展，农村人口要逐步有序地向城镇转移。降低农村人口比例，是一个回避不了的问题。但是也要看到，这是一个长期的渐进的过程，太急了不行。”
城镇化的进程是不同利益群体博弈的过程，涉及到广大农村的稳定，要处理好这些矛盾，必须要协调各方面的利益，保障好各方面的权益。江泽民指出：“要注意稳定农村土地承包关系……但是，决不允许用行政办法剥夺农民的土地使用权。土地关系农民的就业，也是农民的社会保障。在城市化的过程中，农民家里有块地，就进退有路……稳定土地承包关系，对保持社会稳定很重要。我更多是从政治角度看的，历史的经验值得注意。我国几千年封建社会的历史中，很多皇朝都是由于封建地主大搞土地兼并、最后引起社会动荡而垮台的。对土地问题一定要慎重。我们下决心让农民承包土地延包三十年，就是要给农民吃定心丸。有一点必须明确，就是农民的土地使用权不能随便动，更不能随便什么人就去买断了。对有限的耕地，要坚持实行最严格的保护制度。”可见，决策层从全局出发，抓住了城镇化的核心——土地问题，以土地使用权的稳定来维护农村的稳定，进而实现城镇化的平稳推进。
但是，“圈地运动”依然在各地区不断上演，面对越来越尖锐的社会矛盾，党中央在90年代暂停了城镇化的进程。可见行政手段占用土地的现象并没有消失，其引发的矛盾甚至会影响社会的稳定。
（四）第四代领导集体进一步统筹城乡发展的思考
中共十六大，党中央、国务院提出了把“三农”问题作为全党和全部工作的“重中之重”的基本要求，明确了统筹城乡发展的基本方略，作出了我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断，制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针。
随着农村土地经营权的自由流转，进城务工的农民激增。目前我国有1.5亿外出务工人员，外出务工成为农民增收的第一要素。从2003年温家宝总理为农民工讨工钱开始，各地的“清欠”工作逐渐实现制度化、法律化，工资拖欠得到有效治理。伴随着进城务工的热潮，农村却日益萧条，留守儿童、留守老人等社会问题凸显，建设新农村的政策就是在这种背景下出台的。2009 年底召开的中央经济工作会议已提出重点发展中小城市和小城镇，创造条件鼓励农村转移人口逐步在城镇就业和落户，全方位提高城镇化发展水平。
从2009年底的中央经济工作会议、中央农村工作会议，到2010年中央一号文件的发布，“城镇化”一词被一以贯之地予以强调。这一系列决策指向明晰：推进城镇化已经成为中国发展的重要战略导向——要把稳步推进城镇化作为扩大内需和调整经济结构的重要抓手。
三、四代领导人对城镇化改革的共识
（一）农业是国民经济的基础，农村是社会稳定的蓄水池
不难看出，在农业人口占大多数的中国，历代领导人对农业、农村都十分重视。无论是在建国初期需要靠农业解决温饱问题，哺育工业，还是在当下工业化相对比较发达的今天，农业的基础性地位始终没有动摇。中国在工业化和城市化期间始终没有出现大规模的贫民窟现象，这在世界范围内是很少见的，其根本原因就在于广大农村地区的稳定。在城市化不发达的中国，农村承担了社会救济、教育、社会化等多项职能，农村是整个社会稳定的缓冲器，是党执政的基础和保障。
（二）城镇化改革不能动摇农村土地的承包经营权
农业的基础地位要求有充裕的耕地作为保障。中央提出不能突破18亿亩耕地红线的命令正体现了对农业的重视，土地是农民的就业基础，也是农民的社会保障。廉价的农民工劳动力为城市的发展带来了巨大的生命力，“人口红利”效应促成了中国近年来在经济建设方面的辉煌成就，也正因为农村土地承包经营权的稳定，农民可以较为自由的进城务工或经商，在城市待不下去的时候也可以自由返乡保命，中国历次经济危机才能够化险为夷，此时土地承包经营权的稳定就是农民的“定心丸”。决策层时刻都在强调要保持农村土地承包经营权的长期有效，决不允许以行政措施强行征收耕地。 （三）城镇化是社会发展趋势，但其根本目的是实现社会的共同富裕
提高我国的现代化水平，解决农民就业和增收问题，必须调整农村的就业结构和产业结构，走工业化、城市化的路子，把农村人口尽可能多地转移出来。这是世界各国走向现代化的共同规律，是一个大方向。我们也必须坚定不移地走这条路。这是生产力发展的要求，是社会进步的必然趋势。但是，不难看出，决策层真正关心的广大农民的生存问题，是广大农村的富裕问题，是为了使更多的人民“有尊严的生活”，城镇化只是实现这一目的的途径和手段，切不可在实践中本末倒置。
城镇化过程中要正确处理好农村与城市的关系。显然，无论在知识资源还是人力资源方面，农民群体都处于劣势地位，为保证社会公平，中央必须保障农业、保护农民。通过提高征地补偿标准、规范征地过程、节制资本和权力的腐败等方式严格保护耕地，统筹城乡发展，缓解社会矛盾。否则，只能以暂停城镇化来缓解激烈的城乡矛盾，维护社会稳定。
四、结论及启示
（一）辩证地看待城镇化过程中面临的困境
社会的进步总是伴随着改革的阵痛。城镇化是经济发展的必然结果、是社会发展的必然趋势，也是社会实现转型的必然要求。关于城镇化的探讨不应把焦点放在应不应该城镇化，而应该放在怎么样进行城镇化改革。同样，面对城镇化过程中的困境，我们应该用历史的眼光去看待、去追溯困境形成的原因，不能只见树木不见森林，片面地叫停城镇化，走向另一个极端。
同时，面对我国当前的城镇化建设现状，我们也应当有所反思。我国城镇化的水平已经超过50%，这其中或多或少有“半城镇化”或者“伪城镇化”的成分。一方面，失地农民在完成从“农村居民”向“城镇居民”身份的转变后，是否会产生城市生活的“高原反应”，是否有一条畅通的渠道能表达他们的利益诉求；另一方面，政府在城镇化过程中是否为新进“城市居民”提供了相应的配套政策，城镇化是不是会使其本身成为政府向社会“寻租”的工具，让政府打着城镇化的幌子损害农民权益。这些都应该得到社会的关注。
（二）推行新型城镇化建设，以城镇化优化经济发展空间布局
新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化对优化经济发展空间布局有着重要的作用。
城镇化不能孤立地发展，也不能搞造城运动。我国地域广阔、区域性差异大，东部沿海地区和中西部欠发达地区经济差异巨大、高山丘陵地区和大江平原地区地形差异巨大，历史文化悠久地区和新兴开放地区文化差异巨大。新型城镇化一定要与所在地的资源禀赋、比较优势和产业定位相结合。有了产业聚集和大发展的支撑，农民工才有足够的就业机会和收入来维持生活，为农民的市民化创造条件。优化经济发展空间的布局，要求各级政府要对建设资金的来源、人口流动的模式和公共服务提供上制定与之想配套的政策，而社会则对城镇化发展要有历史耐心、切不能急于求成。
（三）作为手段的城镇化必须建立利益共享机制
城镇化是一个缓慢的过程，中国是在时间和空间高度压缩的情况下才走完西方用近百年才走过的城市化道路，这种迈大步、抄近路的模式极易导致尖锐的社会矛盾。如果不能保障农民最根本的生存权益，那么中国的城镇化改革将威胁到整个国家的稳定，失地农民的反抗将越演越烈。目前，由于政策的滞后等多方面原因，新兴城镇人口享受的各类社会保障在比例上明显低于原住城镇人口。所以，应该改变这种不合理的利益分配格局，让更多的城市建设者享受城镇化的利益，从而稳步推行城镇化。
城镇化只是我国实现现代化的重要手段，而不是最终目的，让农民富裕起来，共享社会经济发展的成果才是社会主义国家的内在要求。如果掌握着国家权力的机构成为了市场经济的主体，或者将市场主体置于其从属地位，那么公权力就很容易异化为少数人牟利的工具。我国目前城镇化中或多或少地存在着资本和权力勾结蚕食农地的现象，大量失地农民除了获得了城市户口，其余一切市民权利均没有享受，加之没有必要的生存技能，难以就业，从长期看这又将导致城市贫民窟现象。这与我国决策层的意愿是背道而驰的。
中国目前已经形成的土地流转市场，是主体地位极不对等的交易环境，在这种情境下提高征地补偿标准、改革征地制度、规范征地程序、控制征地规模都是治标之策，没有抓住问题的实质。农民没有话语权，在征地博弈中处于弱势地位，无法维护自己的合法权益才是导致农民不满的根源所在。要打破农民原子化的状态，必须将农民组织起来，使组织起来的农民在与地方权力和资本的博弈中拥有谈判地位，以更好地保护自己的土地财产。只有市场主体的双方拥有平等的协商地位，才能保证城镇化利益共享机制的确立。
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