论文部分内容阅读
[摘要]校院两级财务管理改革是校院两级管理体制改革中的核心问题之一，而经费分配模式的改革就是核心中的核心。文章首先对校院两级财务管理改革过程中存在的问题进行了分析，据此提出了“校院两级管理，财权下放”的解决方案。即校院两级经费预算分配只在学校和二级学院之间进行；学校层面的预算再分配，则由校长办公会和各个行政主管分校长根据部门工作需要来分配；二级学院层面的预算分配依据生均定额计算后直接分配。通过扩大和加强二级学院经费支持的范围和力度，弱化职能部门的权力，增加二级学院的办学自主权。
[关键词]高等学校； 财务管理体制；校院两级；预算分配模式
在近年高等学校改革中，校院两级管理体制的改革是高校内部管理体制改革的重点。经过几年的摸索，改革仍然存在着“原则都同意、论证较充分、实施有困难”的现状，当涉及到校院两级管理改革的切实问题时往往又会绕开。其中校院两级财务管理改革是校院两级管理体制改革中的核心问题之一。而经费分配模式的改革就是核心中的核心。要实现校院两级管理体制改革目标，这个问题是回避不了的。本文拟就此进行研究，探讨解决方案。
一、校院两级财务管理体制改革的理论依据和制度依据
(一)校院两级财务管理体制改革的理论依据
《现代管理学》理论在划分组织部门的原则中“责权利相结台”的原则、“管理幅度”的原则、“集权与分权相结合”的原则等是适用于高等学校校院两级管理体制改革的理论依据。校院两级财务管理的难点是财权的分权问题。财权的分配必须坚持“责权利相结合”的原则，首先是学校按照校院两级管理的要求划分工作职责；再按照职责的要求赋予相应的权力，为完成职责的要求分配相应的财权。
(二)校院两级财务管理体制改革的制度依据
《高等学校会计制度(试行)》(财预字[1998]105号)规定：“实行‘统一领导，分级管理’财务管理体制的高等学校，可采用两级核算方式核算二级单位的收支；在保证会计信息真实、完整的前提下，具体核算办法由各高等学校结合实际情况确定”。实行“统一领导、分级管理、集中核算”的财务管理体制是大部分高等学校依据《高等学校会计制度(试行)》采取的校院两级财务管理改革的具体方式。
二、校院两级财务管理改革过程中存在的问题
(一)高等学校管理层级问题
目前高等学校的管理层级，不是一级管理，也不是二级管理，实际上或部分上是三级管理。产生的原因：高等学校的上级主管部门是教育委员会，教育委员会的上级主管部门是政府，同时教育经费拨款是政府财政部门。两层上级组织、三个上级主管部门均为政府行政机关，他们是按照管理行政机关的方法管理教育部门的，以行政机关管理方式布置的工作和相关管理文件无一不带有行政机关的色彩。但是，高校的组织结构是有别于其他社会组织的，行政机关管理方式直接影响了高等学校内部的机构设置，高等学校必须比照上级主管部门的结构设置内部机构，最终形成高等学校兼具“学术性”和“行政性”双重属性的特殊组织结构。高校的学术属性表明高校是从事知识传播和科学研究工作的单位，行政属性表明高校隶属于上级主管部门的行政管理体系。这就是目前高校内部比较复杂的机构层级的基因链根源，具体结构如图1所示。
从图1可以看出，学校与学院中间夹着一层职能部门。这种组织结构是为了适应上级主管部门而设置的，因为上级主管部门不能把工作直接布置给校长。这些职能部门代表学校层级行使行政权力，起到“上传下达”的作用。随着时间的推移。这些职能部门凭借掌握的职权(主要是相关经费的使用权)能够控制和指挥各个学院。各个学院在学校及各个职能部门的多头指挥下，只能穷于应付各项工作，不能集中精力组织教学这个基本任务。正如朱向梅在《校院两级教学管理体制创新探讨》一文中描述的：“目前，我国高校组织结构设置普遍存在‘行政权利泛化，学术权利弱化”’的现象。中间环节越多，执行力越差，信息沟通和反馈越慢，这是不争的事实。高校的“学术性”和“行政性”这两种属性在长期的发展过程中存在着相互矛盾又相互依存的关系，如果不能很好地协调，就会出现专家们所描述的因学校和学院两级管理的关系长期处理不好，导致管理效率低下，影响基层学院发挥自主办学的积极性。
(二)高等学校的集权和分权问题
高等学校内部谁的权力最大?毋庸置疑，当然是校长的权力最大。校长的权力是通过发布命令、布置工作来实现的。但若要开展工作，必须有经费支持，表面上权力是职权，实质上是财权。但学校预算一经分配，校长手里就没什么钱了。除了按定额标准计算分配给学院的教学经费外，大部分经费分配给了职能部门。所以，真正的权力最后掌握在职能部门手中。如图2所示：
从图2可以看出，学校一级的权力并不大，学院一级的权力也很小，而中间的职能部门的权力在膨胀。财力过分集中在职能部门，那些为政绩涂脂抹粉的面子工程就会屡禁不止，就会扰乱正常的教学秩序和教学规律，使学院为完成职能部门的任务而疲于奔命。
(三)高等学校内部的责权利关系不明确
调查显示：校院两级管理体制改革基本处于“事权下移，财权、人权和重大事权仍然集中在校级”或职能部门的状态，呈现出管理中的“职能分权”特征。校院两级管理体制改革要“重心下移”，但是不能只下移责任，不下放权力。既然进行校院两级管理体制改革，就要充分相信学院的自主办学能力和自我约束能力。学校要建立相应的监督制度来约束和控制。而不能采取不信任的态度，否则会造成校院两级管理体制改革流于形式，致使改革最终流产。“人而无信，不知其可也”。不论是学校层级，还是学院层级，做人做事不讲信用，他们怎么可以立身处世呢?
三、校院两级财务管理改革的探索
(一)校院两级财务管理改革前高校预算的分配模式
校院两级财务管理改革前高校的预算分配模式是：财务部门将教学经费预算分配给主管教学工作的职能部门，如教务处、实验物资处等。教学经费主要包括实验业务费、教学差旅费、生产实习费、金工实习费、毕业设计费、社会实践费及其他业务费。各学院(系)教学活动中如需使用这些经费，必须去教务处、实验物资处等主管部门申请，申请过程中不排除因人情世故、关系亲疏等原因能否申请到经费及申请到多少经费这些因素。学院(系)完全没有自主权，被动受控于职能部门。
(二)校院两级财务管理改革的初步尝试
早在1997年底，高校就开始探索校院两级财务管理改革。首先针对上述情况开展调查研究，通过三年的各学院(系)在教务处、实验物资处等职能部门申请经费的实际情况，统计出各学院(系)的教学经费实际使用量，再加上学生、教师人数、实验室设备、面积等各种因素的调整系数，推出一套基本的教学经费定额。在1998年初下达当年预算时，按各学院(系)实有学生人数×各项教学经费定额确定各学院(系)当年的教学经费，并
[关键词]高等学校； 财务管理体制；校院两级；预算分配模式
在近年高等学校改革中，校院两级管理体制的改革是高校内部管理体制改革的重点。经过几年的摸索，改革仍然存在着“原则都同意、论证较充分、实施有困难”的现状，当涉及到校院两级管理改革的切实问题时往往又会绕开。其中校院两级财务管理改革是校院两级管理体制改革中的核心问题之一。而经费分配模式的改革就是核心中的核心。要实现校院两级管理体制改革目标，这个问题是回避不了的。本文拟就此进行研究，探讨解决方案。
一、校院两级财务管理体制改革的理论依据和制度依据
(一)校院两级财务管理体制改革的理论依据
《现代管理学》理论在划分组织部门的原则中“责权利相结台”的原则、“管理幅度”的原则、“集权与分权相结合”的原则等是适用于高等学校校院两级管理体制改革的理论依据。校院两级财务管理的难点是财权的分权问题。财权的分配必须坚持“责权利相结合”的原则，首先是学校按照校院两级管理的要求划分工作职责；再按照职责的要求赋予相应的权力，为完成职责的要求分配相应的财权。
(二)校院两级财务管理体制改革的制度依据
《高等学校会计制度(试行)》(财预字[1998]105号)规定：“实行‘统一领导，分级管理’财务管理体制的高等学校，可采用两级核算方式核算二级单位的收支；在保证会计信息真实、完整的前提下，具体核算办法由各高等学校结合实际情况确定”。实行“统一领导、分级管理、集中核算”的财务管理体制是大部分高等学校依据《高等学校会计制度(试行)》采取的校院两级财务管理改革的具体方式。
二、校院两级财务管理改革过程中存在的问题
(一)高等学校管理层级问题
目前高等学校的管理层级，不是一级管理，也不是二级管理，实际上或部分上是三级管理。产生的原因：高等学校的上级主管部门是教育委员会，教育委员会的上级主管部门是政府，同时教育经费拨款是政府财政部门。两层上级组织、三个上级主管部门均为政府行政机关，他们是按照管理行政机关的方法管理教育部门的，以行政机关管理方式布置的工作和相关管理文件无一不带有行政机关的色彩。但是，高校的组织结构是有别于其他社会组织的，行政机关管理方式直接影响了高等学校内部的机构设置，高等学校必须比照上级主管部门的结构设置内部机构，最终形成高等学校兼具“学术性”和“行政性”双重属性的特殊组织结构。高校的学术属性表明高校是从事知识传播和科学研究工作的单位，行政属性表明高校隶属于上级主管部门的行政管理体系。这就是目前高校内部比较复杂的机构层级的基因链根源，具体结构如图1所示。
从图1可以看出，学校与学院中间夹着一层职能部门。这种组织结构是为了适应上级主管部门而设置的，因为上级主管部门不能把工作直接布置给校长。这些职能部门代表学校层级行使行政权力，起到“上传下达”的作用。随着时间的推移。这些职能部门凭借掌握的职权(主要是相关经费的使用权)能够控制和指挥各个学院。各个学院在学校及各个职能部门的多头指挥下，只能穷于应付各项工作，不能集中精力组织教学这个基本任务。正如朱向梅在《校院两级教学管理体制创新探讨》一文中描述的：“目前，我国高校组织结构设置普遍存在‘行政权利泛化，学术权利弱化”’的现象。中间环节越多，执行力越差，信息沟通和反馈越慢，这是不争的事实。高校的“学术性”和“行政性”这两种属性在长期的发展过程中存在着相互矛盾又相互依存的关系，如果不能很好地协调，就会出现专家们所描述的因学校和学院两级管理的关系长期处理不好，导致管理效率低下，影响基层学院发挥自主办学的积极性。
(二)高等学校的集权和分权问题
高等学校内部谁的权力最大?毋庸置疑，当然是校长的权力最大。校长的权力是通过发布命令、布置工作来实现的。但若要开展工作，必须有经费支持，表面上权力是职权，实质上是财权。但学校预算一经分配，校长手里就没什么钱了。除了按定额标准计算分配给学院的教学经费外，大部分经费分配给了职能部门。所以，真正的权力最后掌握在职能部门手中。如图2所示：
从图2可以看出，学校一级的权力并不大，学院一级的权力也很小，而中间的职能部门的权力在膨胀。财力过分集中在职能部门，那些为政绩涂脂抹粉的面子工程就会屡禁不止，就会扰乱正常的教学秩序和教学规律，使学院为完成职能部门的任务而疲于奔命。
(三)高等学校内部的责权利关系不明确
调查显示：校院两级管理体制改革基本处于“事权下移，财权、人权和重大事权仍然集中在校级”或职能部门的状态，呈现出管理中的“职能分权”特征。校院两级管理体制改革要“重心下移”，但是不能只下移责任，不下放权力。既然进行校院两级管理体制改革，就要充分相信学院的自主办学能力和自我约束能力。学校要建立相应的监督制度来约束和控制。而不能采取不信任的态度，否则会造成校院两级管理体制改革流于形式，致使改革最终流产。“人而无信，不知其可也”。不论是学校层级，还是学院层级，做人做事不讲信用，他们怎么可以立身处世呢?
三、校院两级财务管理改革的探索
(一)校院两级财务管理改革前高校预算的分配模式
校院两级财务管理改革前高校的预算分配模式是：财务部门将教学经费预算分配给主管教学工作的职能部门，如教务处、实验物资处等。教学经费主要包括实验业务费、教学差旅费、生产实习费、金工实习费、毕业设计费、社会实践费及其他业务费。各学院(系)教学活动中如需使用这些经费，必须去教务处、实验物资处等主管部门申请，申请过程中不排除因人情世故、关系亲疏等原因能否申请到经费及申请到多少经费这些因素。学院(系)完全没有自主权，被动受控于职能部门。
(二)校院两级财务管理改革的初步尝试
早在1997年底，高校就开始探索校院两级财务管理改革。首先针对上述情况开展调查研究，通过三年的各学院(系)在教务处、实验物资处等职能部门申请经费的实际情况，统计出各学院(系)的教学经费实际使用量，再加上学生、教师人数、实验室设备、面积等各种因素的调整系数，推出一套基本的教学经费定额。在1998年初下达当年预算时，按各学院(系)实有学生人数×各项教学经费定额确定各学院(系)当年的教学经费，并