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［摘要］当前，我国高校学生教育成本相对过高，贫困学生基数大，贫困化程度高，贫困生、特困生就学形势严峻。国家相关的高等教育救助措施在执行过程中捉襟见肘，其中高校助学贷款政策的执行和落实，由于多种原因而遭遇了重重困难，远远没有达到预期的效果。只有从完善管理机构和调整相关政策入手，才能把高校助学贷款工作落到实处，最终实现解决教育致贫和促进教育公平的目标。
［关键词］高等教育 助学贷款
［作者简介］林钢（1959- ），男，北京人，无锡商业职业技术学院学报常务副主编、编辑部主任，副编审、副教授，研究方向为高等教育和职业教育。（江苏无锡214153）
［中图分类号］G647［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2009）03-0046-02
一、高校贫困生、特困生就学形势严峻
与人均收入实际水平相比，目前我国高等教育私人成本过高，导致每年都有一些优秀学生被迫放弃教育机会。就绝对数字而言，我国高等教育学费年平均约4500元人民币，在世界上属于低收费国家。然而，相对于我国的人均收入而言，高等教育的成本明显过高。据国家统计局2002年统计资料显示，我国城市居民人均收入为7703元，农村居民人均收入为2476元，是城市居民的1/3。扣除家庭生活的必需消费后，城市居民人均净盈余不足5000元，而农村居民人均净盈余则不足1500元①。因此，许多城市家庭支付高等教育费用存在困难，而大多数农村家庭则需要动用多年的积蓄，才能勉强支付一个子女的学费。此外，高等教育除学费外，还有住宿费、书籍资料费、实验和训练的杂费、生活费、通讯费、交通费等，一名大学生在校学习一年，合计费用至少约10000元。虽然在过去的几年里，国民经济水平稳步增长，但是扣除因物价上涨和其他一些因素带来的生活成本增长，一般家庭实际年净盈余并没有很大的提高。沉重的高等教育费用，已经使大多数普通家庭感到艰辛，至于家庭经济原本困难的学生，在没有社会救助的情况下，显然难以完成学业。教育致贫已成为经济欠发达地区的普遍现象。
伴随现实经济压力过大的另外一组数据，就是高校贫困学生和特困学生的巨大比例。目前，除少部分学生因经济压力而放弃就读外，我国在校生中经济困难学生依然占有很大的比例。大约有1/4的城市学生，1/3的县城、乡镇学生及2/3的农村学生，难以支付学费而成为贫困生，其中特困生约占在校生总数的1/6。
长期承受经济压力的学生，在物质生活方面会出现节衣缩食、营养不良等问题，深受社会关注。然而，经济压力对大学贫困生精神生活造成的影响却容易被社会所忽视。尽管在我国传统文化中，勤劳简朴是一种被普遍认可的美德，然而，当今社会竞争激烈，贫富差距鲜明，经济压力不仅造成贫困学生忧心忡忡、多愁善感、不善交际、缺乏自信，而且成为他们失去平等竞争的机会的重要原因。例如，在信息化社会，信息已成为人们取得成功的重要资源，然而获取信息和交流信息却不是免费的，基本的设备投资和信息搜索费用，对贫困生来说，也是难以承受的负担。此外，尽管职场是开放自由的，然而简历设计、印刷、邮寄的花费以及求职交通费、住宿费、体检费、培训费等对贫困生都是昂贵的。因此，对前途望而却步、茫然无助的感觉，普遍存在于贫困大学生心中。长期的心理压迫对大学生的健康成长造成了巨大的伤害，不仅影响了他们在未来生活中的竞争力，使他们对工作和生活缺少平常心态，还容易造成自闭、自哀的倾向，也可能导致部分学生性格扭曲，甚至走向犯罪。
目前，我国对高校贫困生的救助渠道有奖学金、助学金、学费减免、勤工俭学和国家助学贷款等几种。众所周知，我国高校的奖学金种类少、金额少、覆盖面很小；助学金总量少而学生基数大，分摊到学生身上已是杯水车薪；在庞大的贫困生群体面前，学校内外的勤工俭学机会也显得少之又少；像“圆梦行动”这样的大型公益活动，虽然在社会上引起了广泛关注，也募集了一定数量的社会资金，然而也只能实现对极少数新生的点对点援助。因此，不难看出，在救助高校贫困生的诸多渠道中，国家助学贷款仍承担了关键的作用。
二、现行国家助学贷款措施存在的瓶颈
国家助学贷款政策是近几年来我国实施的一项新的、具有普遍意义的教育金融政策，是大学生就学绿色通道的主要内容。其意义之重大显而易见，然而由于种种原因，现行的高校助学贷款政策在执行过程中困难重重，远没有发挥其应有的作用。具体而言，现行国家助学贷款政策在执行中存在的瓶颈主要体现在以下几个方面。
1.政府参与力度不够。国家助学贷款政策是世界上许多国家都实施的教育救助措施。其制定的初衷是促进教育平等，通过发挥政府的公共管理和协调作用，为每个公民提供平等参与社会竞争的机会。因此，国家助学贷款原本就是政府的责任，是民主社会的一种公益产品。在我国，深入贯彻执行国家助学贷款政策，可以从根本上弥补奖学金、助学金、勤工俭学和社会捐助等救助渠道的不足，全面解决高校贫困生的就学问题，从而为促进教育公平，深化高等教育改革和构建和谐社会发挥巨大的作用。
然而，在现实中，国家助学贷款是由遵循市场化规律的商业银行代理发放的，政府既没有提供启动资金、储备资金，也没有承担担保者角色。而要推动国家助学贷款政策的贯彻落实，仅仅通过行政管理部门发布行政指令和中国人民银行制定违约罚息等宏观原则，是不可能奏效的。正因为如此，近几年里，每年只有不到50%的申请助学贷款的学生获得资助。显然，政府的参与力度不够，还大有作为空间。
2.政策规范不合理或不完善，导致国家助学贷款政策难以操作。助学贷款相关政策的不合理或不完善，主要表现在两个方面：（1）对贷款发放实体（银行）的权益，缺少必要的、有效的保障措施，使商业银行在承担具有公益性质的社会责任时，风险大大增加。《关于国家助学贷款管理若干意见》第二条第十款规定：借款人发生转学、休学、退学、出国、被开除、伤亡等情况，介绍人、见证人和学生所在学校有责任及时通知贷款银行。贷款银行有权按合同约定采取停止发放尚未使用的贷款、提前收回贷款本息等措施。介绍人、见证人、学校仅仅承担告知责任，在贷款责任人（学生）发生意外或毕业后逃避债务的情况下，银行缺少追讨贷款本息的有效途径和明确的法律依据，只能自己承担损失。这一规则对商业银行显然是不公平的，因此直接影响了商业银行的放贷积极性。（2）对学生的还款时间规定不够科学。在2004年教育部、财政部等部门联合制定的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》中，规定助学贷款必须在学生毕业后1～2年开始还贷，6年内全部还完。如上所述，一个大学生一年的学费、生活费、住宿费合计约1万元，如果累计其他费用，如就医、培训、交际等，一个大学生四年的贷款总额可能在3～5万之间。比照目前本科毕业生的平均工资水平，助学贷款本息合计约等于他们两年的全部工资。然而，这六年里又恰恰是大学生工作生活中最艰难的时期，吃饭、住房、交友、培训、人情往来、回馈家庭、组建家庭等都需要大量的花费。由此可见，6年的还款期限很不科学。这也成为一些贫困学生不敢贷款和毕业后逃债的重要原因。相比之下，美国的助学贷款还款期限最久可达30年，瑞典为15年，加拿大为10年②。
当然，也应该看到，6年还款期的制定也是出于一些无奈因素。目前我国还没有建立相对完善并可以实施长期追踪的个人信用系统。而国家助学贷款属于信用贷款，没有任何担保和抵押。在个人信用系统缺位的情况下，国家和银行难以对学生的信用品质进行准确判断，学生失信逃债的成本大大降低，而银行的放贷风险大大增加。
三、解决高校助学贷款实施瓶颈的创新机制
针对现有问题，有人提出改就读学校所在地贷款为生员所在地贷款（已经开始在一些地方实施），也有人提出加大对失信逃债学生的惩罚力度。显然，这些举措都难以奏效。首先，国家助学贷款改生员所在地贷款的根本理由，是通过掌握学生家庭和亲人的信息来规避学生逃避债务的行为。而实际上，贫困学生的生员所在地相对集中，大多数是经济落后的贫困地区。这些地方的银行能否承担长期低息贷款原本就值得怀疑，而一旦学生因无力在规定期限内还贷而逃避债务，这些银行又能对学生家徒四壁的故园和亲人采取何种行为呢？至于加大对逃债学生的惩罚力度，尽管能起到一定的正面效应，但可能存在的反作用要大于正效应，即贫困学生对如期还贷心中无数，只好望贷却步了。
基于此，笔者认为，解决现行高校助学贷款政策实施困难的问题，可以从完善执行机构和调整相关政策两个方面入手。
1.完善执行机构。主要是针对当前在政府、银行、学校和学生个人之间，缺少权威的统一管理机制而言。国家助学贷款既然是国家出台的普惠性公益政策，政府就应当设置明确的执行机构以加强管理，或者可以授权教育行政部门委托行业组建代理机构。无论这个机构叫什么名称，其工作内容必须包含如下一些必要环节。（1）助学贷款管理机构是根据相关政策组建的国家权威性机构，其工作原则、程序和行为有强力的法律依据，得到社会各行业和部门的认可。（2）管理机构可以成立相应的基金，一方面管理国家预算内的助学资金，一方面广泛接受社会各界的教育捐助，同时还可以通过多种渠道向企业、财团等实体争取资金支持。这样可以部分改变目前国家助学贷款的商业化性质，还其本来面目。（3）管理机构与委托银行、学校以及申请助学贷款的学生本人分别签订贷款协议。与银行的协议可以遵照金融行业的通例，但必须增加管理机构的担保责任；与学校的协议要求高校必须承担及时提供学生在校至毕业期间相关重要信息的责任；学生与管理机构、银行和学校三方也必须签订相应的协议，其中与管理机构的协议中，必须承诺在毕业后，个人毕业证书、技能资格证书和学习档案由管理机构代理保管直至如期还清银行贷款。在贷款还清之前，学生就业、创业、深造和工作调整等所需要的相关证书，全部要由管理机构出具相关的证明。（4）管理机构工作人员可以是公务员，也可以是政府雇员，其个人的收入应纳入政府财政预算之列。同时，管理机构的金融工作必须定期向社会公开，可以通过网络查询，还要定期接受专业部门的审计和监督，其他工作则要全面接受相关行政部门的领导和监督。（5）通过这样一个系统工作平台，逐步完善中国大学贫困生的个人诚信系统建设，为构筑全社会的个人诚信系统做必要的准备。
2.调整相关政策。首先，延长贷款人的还贷期限，最好还款期限在10年以上。其次，最大限度地降低贷款利息，对于少数特困生可以实行零利息。第三，改对违约逃债行为重罚为对提前还贷和如约还贷进行奖励，以此来鼓励学生信守承诺，承担责任。最后，制定免责条款，对遭受疾病、灾祸等意外事故或毕业10年以上生活仍处于贫困线以下的贷款人予以免责，贷款损失由管理机构代表政府承担。
通过完善管理机构和调整政策两个方面的举措，可以彻底明确助学贷款相关各方的责任，充分发挥教育行政部门和学校的管理职能，充分调动社会力量，形成合力，确保助学贷款发放的广泛性，大大降低银行的贷款风险，从而推动国家助学贷款最终实现解决教育致贫问题，促进教育公平的目标。
［注释］
①赵含，杨中华，贺炜.高校助学保障工作现状与对策研究［J］.广西青年干部学院学报，2006（9）：41-42.
②黄盛兰，张小菊，霍丽娟.浅议国家助学贷款制度的困境与出路［J］.集团经济研究，2007（9）：26.
［关键词］高等教育 助学贷款
［作者简介］林钢（1959- ），男，北京人，无锡商业职业技术学院学报常务副主编、编辑部主任，副编审、副教授，研究方向为高等教育和职业教育。（江苏无锡214153）
［中图分类号］G647［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2009）03-0046-02
一、高校贫困生、特困生就学形势严峻
与人均收入实际水平相比，目前我国高等教育私人成本过高，导致每年都有一些优秀学生被迫放弃教育机会。就绝对数字而言，我国高等教育学费年平均约4500元人民币，在世界上属于低收费国家。然而，相对于我国的人均收入而言，高等教育的成本明显过高。据国家统计局2002年统计资料显示，我国城市居民人均收入为7703元，农村居民人均收入为2476元，是城市居民的1/3。扣除家庭生活的必需消费后，城市居民人均净盈余不足5000元，而农村居民人均净盈余则不足1500元①。因此，许多城市家庭支付高等教育费用存在困难，而大多数农村家庭则需要动用多年的积蓄，才能勉强支付一个子女的学费。此外，高等教育除学费外，还有住宿费、书籍资料费、实验和训练的杂费、生活费、通讯费、交通费等，一名大学生在校学习一年，合计费用至少约10000元。虽然在过去的几年里，国民经济水平稳步增长，但是扣除因物价上涨和其他一些因素带来的生活成本增长，一般家庭实际年净盈余并没有很大的提高。沉重的高等教育费用，已经使大多数普通家庭感到艰辛，至于家庭经济原本困难的学生，在没有社会救助的情况下，显然难以完成学业。教育致贫已成为经济欠发达地区的普遍现象。
伴随现实经济压力过大的另外一组数据，就是高校贫困学生和特困学生的巨大比例。目前，除少部分学生因经济压力而放弃就读外，我国在校生中经济困难学生依然占有很大的比例。大约有1/4的城市学生，1/3的县城、乡镇学生及2/3的农村学生，难以支付学费而成为贫困生，其中特困生约占在校生总数的1/6。
长期承受经济压力的学生，在物质生活方面会出现节衣缩食、营养不良等问题，深受社会关注。然而，经济压力对大学贫困生精神生活造成的影响却容易被社会所忽视。尽管在我国传统文化中，勤劳简朴是一种被普遍认可的美德，然而，当今社会竞争激烈，贫富差距鲜明，经济压力不仅造成贫困学生忧心忡忡、多愁善感、不善交际、缺乏自信，而且成为他们失去平等竞争的机会的重要原因。例如，在信息化社会，信息已成为人们取得成功的重要资源，然而获取信息和交流信息却不是免费的，基本的设备投资和信息搜索费用，对贫困生来说，也是难以承受的负担。此外，尽管职场是开放自由的，然而简历设计、印刷、邮寄的花费以及求职交通费、住宿费、体检费、培训费等对贫困生都是昂贵的。因此，对前途望而却步、茫然无助的感觉，普遍存在于贫困大学生心中。长期的心理压迫对大学生的健康成长造成了巨大的伤害，不仅影响了他们在未来生活中的竞争力，使他们对工作和生活缺少平常心态，还容易造成自闭、自哀的倾向，也可能导致部分学生性格扭曲，甚至走向犯罪。
目前，我国对高校贫困生的救助渠道有奖学金、助学金、学费减免、勤工俭学和国家助学贷款等几种。众所周知，我国高校的奖学金种类少、金额少、覆盖面很小；助学金总量少而学生基数大，分摊到学生身上已是杯水车薪；在庞大的贫困生群体面前，学校内外的勤工俭学机会也显得少之又少；像“圆梦行动”这样的大型公益活动，虽然在社会上引起了广泛关注，也募集了一定数量的社会资金，然而也只能实现对极少数新生的点对点援助。因此，不难看出，在救助高校贫困生的诸多渠道中，国家助学贷款仍承担了关键的作用。
二、现行国家助学贷款措施存在的瓶颈
国家助学贷款政策是近几年来我国实施的一项新的、具有普遍意义的教育金融政策，是大学生就学绿色通道的主要内容。其意义之重大显而易见，然而由于种种原因，现行的高校助学贷款政策在执行过程中困难重重，远没有发挥其应有的作用。具体而言，现行国家助学贷款政策在执行中存在的瓶颈主要体现在以下几个方面。
1.政府参与力度不够。国家助学贷款政策是世界上许多国家都实施的教育救助措施。其制定的初衷是促进教育平等，通过发挥政府的公共管理和协调作用，为每个公民提供平等参与社会竞争的机会。因此，国家助学贷款原本就是政府的责任，是民主社会的一种公益产品。在我国，深入贯彻执行国家助学贷款政策，可以从根本上弥补奖学金、助学金、勤工俭学和社会捐助等救助渠道的不足，全面解决高校贫困生的就学问题，从而为促进教育公平，深化高等教育改革和构建和谐社会发挥巨大的作用。
然而，在现实中，国家助学贷款是由遵循市场化规律的商业银行代理发放的，政府既没有提供启动资金、储备资金，也没有承担担保者角色。而要推动国家助学贷款政策的贯彻落实，仅仅通过行政管理部门发布行政指令和中国人民银行制定违约罚息等宏观原则，是不可能奏效的。正因为如此，近几年里，每年只有不到50%的申请助学贷款的学生获得资助。显然，政府的参与力度不够，还大有作为空间。
2.政策规范不合理或不完善，导致国家助学贷款政策难以操作。助学贷款相关政策的不合理或不完善，主要表现在两个方面：（1）对贷款发放实体（银行）的权益，缺少必要的、有效的保障措施，使商业银行在承担具有公益性质的社会责任时，风险大大增加。《关于国家助学贷款管理若干意见》第二条第十款规定：借款人发生转学、休学、退学、出国、被开除、伤亡等情况，介绍人、见证人和学生所在学校有责任及时通知贷款银行。贷款银行有权按合同约定采取停止发放尚未使用的贷款、提前收回贷款本息等措施。介绍人、见证人、学校仅仅承担告知责任，在贷款责任人（学生）发生意外或毕业后逃避债务的情况下，银行缺少追讨贷款本息的有效途径和明确的法律依据，只能自己承担损失。这一规则对商业银行显然是不公平的，因此直接影响了商业银行的放贷积极性。（2）对学生的还款时间规定不够科学。在2004年教育部、财政部等部门联合制定的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》中，规定助学贷款必须在学生毕业后1～2年开始还贷，6年内全部还完。如上所述，一个大学生一年的学费、生活费、住宿费合计约1万元，如果累计其他费用，如就医、培训、交际等，一个大学生四年的贷款总额可能在3～5万之间。比照目前本科毕业生的平均工资水平，助学贷款本息合计约等于他们两年的全部工资。然而，这六年里又恰恰是大学生工作生活中最艰难的时期，吃饭、住房、交友、培训、人情往来、回馈家庭、组建家庭等都需要大量的花费。由此可见，6年的还款期限很不科学。这也成为一些贫困学生不敢贷款和毕业后逃债的重要原因。相比之下，美国的助学贷款还款期限最久可达30年，瑞典为15年，加拿大为10年②。
当然，也应该看到，6年还款期的制定也是出于一些无奈因素。目前我国还没有建立相对完善并可以实施长期追踪的个人信用系统。而国家助学贷款属于信用贷款，没有任何担保和抵押。在个人信用系统缺位的情况下，国家和银行难以对学生的信用品质进行准确判断，学生失信逃债的成本大大降低，而银行的放贷风险大大增加。
三、解决高校助学贷款实施瓶颈的创新机制
针对现有问题，有人提出改就读学校所在地贷款为生员所在地贷款（已经开始在一些地方实施），也有人提出加大对失信逃债学生的惩罚力度。显然，这些举措都难以奏效。首先，国家助学贷款改生员所在地贷款的根本理由，是通过掌握学生家庭和亲人的信息来规避学生逃避债务的行为。而实际上，贫困学生的生员所在地相对集中，大多数是经济落后的贫困地区。这些地方的银行能否承担长期低息贷款原本就值得怀疑，而一旦学生因无力在规定期限内还贷而逃避债务，这些银行又能对学生家徒四壁的故园和亲人采取何种行为呢？至于加大对逃债学生的惩罚力度，尽管能起到一定的正面效应，但可能存在的反作用要大于正效应，即贫困学生对如期还贷心中无数，只好望贷却步了。
基于此，笔者认为，解决现行高校助学贷款政策实施困难的问题，可以从完善执行机构和调整相关政策两个方面入手。
1.完善执行机构。主要是针对当前在政府、银行、学校和学生个人之间，缺少权威的统一管理机制而言。国家助学贷款既然是国家出台的普惠性公益政策，政府就应当设置明确的执行机构以加强管理，或者可以授权教育行政部门委托行业组建代理机构。无论这个机构叫什么名称，其工作内容必须包含如下一些必要环节。（1）助学贷款管理机构是根据相关政策组建的国家权威性机构，其工作原则、程序和行为有强力的法律依据，得到社会各行业和部门的认可。（2）管理机构可以成立相应的基金，一方面管理国家预算内的助学资金，一方面广泛接受社会各界的教育捐助，同时还可以通过多种渠道向企业、财团等实体争取资金支持。这样可以部分改变目前国家助学贷款的商业化性质，还其本来面目。（3）管理机构与委托银行、学校以及申请助学贷款的学生本人分别签订贷款协议。与银行的协议可以遵照金融行业的通例，但必须增加管理机构的担保责任；与学校的协议要求高校必须承担及时提供学生在校至毕业期间相关重要信息的责任；学生与管理机构、银行和学校三方也必须签订相应的协议，其中与管理机构的协议中，必须承诺在毕业后，个人毕业证书、技能资格证书和学习档案由管理机构代理保管直至如期还清银行贷款。在贷款还清之前，学生就业、创业、深造和工作调整等所需要的相关证书，全部要由管理机构出具相关的证明。（4）管理机构工作人员可以是公务员，也可以是政府雇员，其个人的收入应纳入政府财政预算之列。同时，管理机构的金融工作必须定期向社会公开，可以通过网络查询，还要定期接受专业部门的审计和监督，其他工作则要全面接受相关行政部门的领导和监督。（5）通过这样一个系统工作平台，逐步完善中国大学贫困生的个人诚信系统建设，为构筑全社会的个人诚信系统做必要的准备。
2.调整相关政策。首先，延长贷款人的还贷期限，最好还款期限在10年以上。其次，最大限度地降低贷款利息，对于少数特困生可以实行零利息。第三，改对违约逃债行为重罚为对提前还贷和如约还贷进行奖励，以此来鼓励学生信守承诺，承担责任。最后，制定免责条款，对遭受疾病、灾祸等意外事故或毕业10年以上生活仍处于贫困线以下的贷款人予以免责，贷款损失由管理机构代表政府承担。
通过完善管理机构和调整政策两个方面的举措，可以彻底明确助学贷款相关各方的责任，充分发挥教育行政部门和学校的管理职能，充分调动社会力量，形成合力，确保助学贷款发放的广泛性，大大降低银行的贷款风险，从而推动国家助学贷款最终实现解决教育致贫问题，促进教育公平的目标。
［注释］
①赵含，杨中华，贺炜.高校助学保障工作现状与对策研究［J］.广西青年干部学院学报，2006（9）：41-42.
②黄盛兰，张小菊，霍丽娟.浅议国家助学贷款制度的困境与出路［J］.集团经济研究，2007（9）：26.