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[摘要] 我国目前正在大力推进社会保障制度建设，明确社会保障的目标模式至为重要。回顾以往近30年的改革经验，根据全面建设小康社会和构建和谐社会的新要求，社会保障模式选择和制度建设要有新思路。社会保障的目标模式应该满足三个要求：适度性——成本较低，效益最大；适当性——覆盖面广，促进公平；适用性——机制灵活，持续性强。为此，应该依据底线公平原则，建立“底线公平的福利模式”，其主要特点是包容性强，覆盖面大，机制新，结构合理。与福利国家模式不同，它不以追求福利最大化为目标，而以经济发展与社会福利的均衡为目标，它是一个福利水平适当、机制灵活、责任共担、切实可行、持续性强的福利模式。
[关键词] 福利模式； 底线公平； 基础整合的社会保障体系
[中图分类号] C913.7 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）18-0005-05
我国的社会保障制度改革如果说是与经济体制改革同时起步的话，那么二者的进展情况却大不相同：经济体制改革经过大约14年的争论和探索就确定了以市场为取向的改革方向，1992年党的十四大正式确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标。但是，中国的社会体制改革，特别是社会保障体制改革，不要说14年，直到现在将近30年了还是争论来争论去，一些最基本的东西都还没有能够确定下来，就是到底选择什么样的社会保障模式，到底确立什么样的社会保障政策重点，到底确定何种先后次序等等，这些问题都还不够明确。说明社会建设，社会体制改革，要比经济体制改革复杂得多。
一、关于社会保障模式的选择
从社会保障模式来讲，第一，我国到底是选择普惠型的模式还是选择补救型的模式？二三十年来，总是摆来摆去的，有一段时间，多数人认为还是应该选择补救型的，但也有不少人认为普惠型还是最终的理想目标。最近，重新引起模式之争的主要直接因素有两个：一个是在2006年3月几乎同时发生的英法大罢工和社会动荡，都是与福利制度改革有关，英法都是实行普惠型的福利国家，发生在英法的社会动荡是否说明普惠型的福利模式也不能保证社会稳定？显然，这会明显增加人们偏向选择补救型模式的筹码。另一个就是中国的快速经济增长，特别是快速财政收入增长，2007年上半年，GDP增长达到11.5%，财政收入增长达到30%，GDP总量年内有望超过德国。外汇储备达到1.3万亿美元。有专家认为，我国目前每年的经济增量部分已经与美国的年经济增量不相上下。(林毅夫：《现有理论尚难解释中国‘奇迹’》，《人民论坛》2007年第13期，第24页)而正在此时，政府大力推动以改善民生为主旨的社会保障制度建设，继在农村推行新型合作医疗制度以后，今年3月又提出在农村实行最低生活保障制度，最近又积极推动城市（非职工）居民的社会医疗保险制度，按此趋势，是否要走向普惠型？类似普惠型的观点又抬头了。而到底选择什么样的模式是至关重要的事情，但直到现在也没有确定。
第二，选择什么模式不明确，是因为对什么是确定模式选择的依据不明确。多年来，我们只有一个笼统的提法——社会保障水平要与经济发展水平相适应。但是，什么叫与经济发展水平相适应？社会保障支出到底在GDP中占多大的比重，在公共支出中占多大的比重，从来都没有明确过，直到现在也没有搞清楚。最近有个令人鼓舞的提法——让公共财政的阳光普照13亿人民。如果望文生义，以为“普照”就是“普惠”。其实，“普照”是带有文学色彩的词，与具有确定含义的“普惠型”不可混同。“普惠”，不仅指包括所有人（普遍性），还指所有人都均等享受（一致性），例如免费医疗，就是所有人都免费。这个我国做得到吗？从概念上讲，仅仅提“公共财政”或者“公共支出”也是不够的，或者没有说到根本问题。在我国，根本的问题不在于公共财政有多少，我国公共财政占GDP的比例从来就不低。问题是社会支出在公共支出中占的比例，这是个更有意义的问题。应该说，我国这个比例是比较低的。不仅与发达国家比显然很低，就是与多数发展中国家比也偏低，很多发展中国家社会支出占公共支出的比例都在50%左右，其中社会保障所占的比例也在20%-30%。而中国的社会支出占公共支出的比例大概只有20%左右，其中社会保障大概占8%左右。我国的社会保障支出还有较大的增长空间，但是，在这个可以有很大作为的空间里，我们如何作为？在很大程度上，社会保障模式选择不仅仅取决于社会保障支出的总体水平。尽管采取普惠型模式与采取补救型模式相比，社会保障支出占GDP（以及公共支出）的比例一般要高一些，但是社会保障模式选择的一个很重要的决定因素是社会保障制度的功能定位。
第三，社会保障的首要功能是什么？过去长期存在的一个说法，认为社会保障是市场经济的配套机制，没有把社会保障看成是具有独立功能的社会体制，致使它的主要功能也没有能够发挥出来，某种意义上讲还发挥了和它本来应该发挥的功能相反的作用。社会保障本来是应该促进实现社会公平的，但是我们这些年的社会保障，在某种程度上，不但没有促进实现社会公平，还帮助加剧了社会不公平。我国本来就严重存在的城乡差距、地区差距、收入差距，不但没有因为社会保障而减小，反而增加了。就拿城乡之间来说，过去我们的各项社会保险只限于城市，农民没有份。本来城乡差别就很大，又只在城市搞社会保险，显然进一步扩大了城乡之间的差距。也就是说，如果单纯看城乡居民的收入差距，大概是3.2∶1，但是如果加上城乡居民社会保障等方面的差距，那么这个比例就是5∶1甚至6∶1。1991年，城乡人均社会保障支出分别为250元和5.1元，比例为50∶1；到1994年，则分别为580元和5.7元，差距扩大为100∶1；2001年，分别为1324元和13.2元，差距比例虽然仍保持在100∶1，但差距的数额却是1310.8元，相当于当年农村居民人均收入的1/2。所以，目前的社会保障（只在城市搞不在农村搞）帮助扩大了城乡差别，这项制度的社会功能严重扭曲了。社会保障制度如果继续这样搞下去的话，它能不能得到广大民众的支持就成问题了。现在，政府部门多年来就苦于“社会保障扩面难”，为什么扩面难？本来应该是帮助老百姓解决基本生活困难的一项制度，如果越来越得不到中下收入的大多数城乡居民的认同，那就麻烦了。这个社会保障功能的错位问题，可以说是促使我从社会公平的角度研究社会保障，并提出底线公平概念的主要原因。
二、社会保障目标模式的设定
从全面建设小康社会和构建和谐社会的新要求出发，根据目前的客观条件所提供的可能性和实际需要的现实性，中国社会保障的目标模式应该满足以下三个要求：
第一，适度性——成本较低，效益最大。
我国的社会保障应该是成本较低、边际效益最大。因为我们毕竟有13亿人口，社会保障的需求太大了，而我们又是一个人均收入水平相对很低的国家，也就是说，总体上的缴费能力低而消费需求极其庞大。所以，我们如果搞福利国家那种普惠型的社会保障，实际上想搞也搞不起来。或者即使建立了普惠型的保障，也只能是“撒胡椒面”，想解决的、能解决的问题也解决不了。看起来很公平，实际上造成资源浪费。所以，第一个要求就是适度性。
即使我国的GDP总量进一步增大了，但因为我国的社会结构是只有少部分人缴费能力强，而大部分人缴费能力低于或大大低于需求水平，所以，在这种结构中，要想追求成本较低而又效益较大，最好的办法就是明确目标群体，解决那些必须解决而又能够解决的问题。一定要避免目标偏离。这个问题是社会保障研究必须高度重视的问题。就以农村新型合作医疗来说，新型合作医疗制度的目标群体本来主要是农村那些中下收入者、贫困者，他们看不起病，要通过实行合作医疗使他们能够看上病。但是现在这项制度实行的结果，并没有能够对准这样的目标群体。2006年我在一些农村地区调查就发现，真正获得大额住院医疗补偿的是农村里一些较富裕的人，因为只有他们才交得起住院预付款（押金），贫困农民虽然参加了合作医疗，但如果交不起押金，还是住不了院，也就不能得到大病住院补偿。表明中央和地方财政花费巨资建立起来的合作医疗制度没有锁定目标群体。这样一来，这项制度的绩效就大打折扣了，想解决的问题没有真正得到解决。
第二，适当性——覆盖面广，促进公平。
要有利于促进公平，而不是撇下那些无助的人去保那些有钱的人。我国多数人（大约60%以上）收入水平在平均线以下，大约1亿多人的收入水平在贫困线上下，还有不少于1亿人即便高于贫困线也相去不远，返贫的危险仍然存在。社会保障首先要把这部分人兜得住。先保证雪中送炭，有条件再适当“锦上添花”。不能先保富人，谁缴得起钱就保谁，谁缴的钱多谁多享受，那就有悖社会保障的初衷了。
多年来，社会保障扩大覆盖面非常难，如果我们的社会保障总像前些年那样地“扩面”的话，社会保障制度在中国要真正建立起来还得100年。现在包括在各种社会保险里面的人也就1亿多，前些年，每年新参加社会保险的不过1000万人，那么中国13亿人还有11亿多没有扩进来，按这个速度还不得100年？显然，这个“扩面”办法是不行的。
第三，适用性——机制灵活，持续性强。
“扩面难”还有一个原因就是我们的社会保险制度灵活性差。现有的社会保险制度是针对那些有稳定工作、稳定单位、稳定收入，能够每月按时缴费的人或群体，可现在的农民工有1亿几千万人，灵活就业人员也是很大一个群体，包括好多“白领”也是灵活就业的，他们没有固定工作，也不见得每月都能缴费，我们的制度如果是僵硬的，那就很难把这些人“扩大”进来。南方一些城市费了很大的劲把农民工纳入城市社会保险了，但很快由于制度本身的原因又纷纷“退保”。
显然，要实现目标模式的以上三个要求，就要有新思路、新理论、新原则。
三、底线公平福利模式的基本原则
底线公平是笔者在2004年提出的一个概念，三年来，我努力想把这个概念扩展为底线公平理论。底线公平理论不单纯是一个公平理论，它还是一种制度理论和政策理论，它的用途之一就是作为构建社会保障体系的依据。
为了达到这样的目的，底线公平理论首先对可能实现的公平作出一个区分。我们不可能实现一种绝对平等的、全体社会成员都普遍享有的公平，但是我们又必须兜住那些社会中下层群体，否则，社会保障对于实现社会公平就没有什么意义了。因此就需要区分有差别的公平和没有差别的公平。所谓没有差别的公平，就是任何人的基础性需求都能够得到保障。但是在这之上的那一部分，就有差别了，可能依据收入、贡献，或其他得到社会认可的理由而承认有差别的公平。那么这条底线划在什么地方呢？划在三种需求上：生存需求、健康需求和发展需求。这三件事情应该是政府责任的底线。简单地说，第一就是吃饭，当老百姓的生存有问题的时候，政府必须保障。第二就是看病，特别是公共卫生和医疗救助。第三，目前就是九年义务制教育。底线以下的部分是财政需要管的，底线以上的部分可以通过市场的作用或通过动员社会资源、个人缴费等等来解决。这样就明确了在社会保障这件事情上政府干什么，市场干什么。
在制度设计和政策实行过程中，还要通过实行四个原则，体现底线公平。第一个原则是弱者优先。就是面对相对稀缺的资源，政府在调配资源特别是再分配调节中，要优先考虑那些在市场竞争中处于劣势地位的群体。事实上，我国目前正大力推进的在农村建立最低生活保障制度、新型农村合作医疗、加大对农村基础教育的扶持力度等等，都体现了底线公平的弱者优先原则。而弱者优先可以收到成本小效益大的效果。比方说，现在有100元，如果给那些月收入上万元的人和没给他是一样的，但是如果给一个面临辍学的孩子，他就可以不辍学，他就可能完成学业，将来他就可能成为对社会有用的人才。
第二是政府首责。在老百姓的生存需求、健康需求、发展需求问题上政府是第一责任者。近几年，各级财政逐渐承担了对基础教育的责任，加强了对公共卫生和城乡基层医疗机构的投入，我国的扶贫减贫也取得了很大成绩。事实上，世界上像古巴、斯里兰卡等经济水平并不比我们高的国家，在这些方面都是由政府承担财政责任的。可以说，这是一个政府不可推卸的责任。
第三个原则是社会补偿。社会补偿的含义是，因为社会资源是稀缺的，因此那些优先或者较多占有社会资源的人，就应该给那些没占有或者较少占有社会资源的人以补偿，这是社会正义的体现。正是由于有这一条基本的社会正义，社会和个人之间才能建立起一种契约，就是社会承担对每个社会成员的责任，个人也要承担对社会的责任。社会和个人之间建立起一种责任关系。
第四，持久效应。社会保障就是讲究持久效应，不是短期效应。公共财政用在办教育上，十年树人；用来搞公共卫生和医疗，也是一种讲究持久效应的事情。经济和社会怎样才能可持续发展？可持续发展最终的源泉是什么？只有提高国民的教育水平、健康水平，社会进步和经济发展才可能持续。
四、底线公平福利模式的主要特点
按照底线公平原则所建立的社会保障体系，与现行的社会保障体系(由于到2006年，农村已有将近一半的农民参加了新型农村合作医疗；2007年开始在农村建立最低生活保障制度，在城镇建立面向居民（非职工）的医疗保障制度，所以，这里所说的“现行社会保障体系”，准确点说，是指2005年以前，经过20世纪80-90年代改革建立起来的那个体系)比较，具有不同的结构特征。
第一，现有体系是两头大中间小，它的结构是一个不稳定的结构。最上边这一块大头是现有的各项社会保险，大约覆盖了1亿多人。目前的社会保险虽然依靠个人和企业缴费，但实际上，它本身并不具有自我维持能力。为了维持这些保险项目，特别是对养老社会保险和医疗社会保险，各级财政每年都要拿出几百、几千亿元资金来兜底。由于依赖国家财政兜底，中间最细的部分——企业年金就发展不起来，企业乐得把责任推给政府，推给社会。养老金的一个支柱（企业补充保险）长期缺失。底部最大的部分包括没有纳入各类社会保险的城镇居民，目前大约有2亿多人，以及几乎完全没有各类保险的8亿农民。这是最大的一块，他们看病要自己掏钱，所谓“看病难，看病贵”主要是指他们。
第二，“保顶不保底”。这个体系不仅能够兜得住的人很少，而且主要兜住缴得起费的人，国家财政的钱“保顶不保底”，优先保的是那些缴得起钱的最起码是中等收入以上的人，主要是城镇已经享受到社会保障的职工。下面这一大块特别是广大农村的农民，没有纳入社会保障，就是说“不保底”。所以，这样一种结构必然出现社会保障“扩面”100年也扩不大的问题。为什么？简单地说就是“保顶不保底”，扩面的可能性当然不大，容量是有限的。
按照底线公平理论建立起来的社会保障体系结构，和现有结构比较，最主要的结构特征，第一，两头小中间大。最尖上的是特殊群体（极富阶层，具有极强的自我保障能力者）的自我保障，政府不管了，包括福利国家对这种人也是不管的。最下面这个部分是贫困群体，由政府出资提供最低生活保障。中间这大块是建立政府、企业、家庭、个人合理分担的机制，并且各项保障之间是可以自由流转的，也可以通过市场来运作，也可以通过商业保险公司来运作，把绝大部分处于中等收入水平的人兜进来。
第二，这种结构是“保底不保顶”。首先保穷人，保没有着落的人，保基本生活都没有保障的人，政府的资源是放在下层群众身上的。对于中间的大多数人，要“政府、企业、家庭和个人合理分担责任”，具体地说，一是资源配置要讲究公平，特别是像医疗资源配置过大的城乡差别要逐步改变；二是强化企业的社会责任，鼓励所有企业积极参与社会保障，并依法承担缴费责任；三是在目前阶段以财政力量形成导向作用，带动社会资源；四是增强各类制度的灵活性、包容性，不能各自封闭，相互排斥，而要相互打通，形成整合的保障能力；五是提高可选择性，让公众自主参与、自主选择，并承担个人责任；六是机制多元、健全，在公共服务提供方面尽量发挥市场机制的作用。
从效果分析，首先，按底线公平社会保障模式的财政投入看，据初步估算，即使以现有的财政投入总量，并保持现有的社会资源投入规模，如果是改变了结构，改变了投入的方向，解决了不公平的问题，那么社会保障的覆盖面就可以在现有基础上扩大一倍；如果财政在现有的基础上对社会保障的投入翻一番，并且基本保持现有的社会资源投入规模，那么社会保障就可以覆盖到全国人口的80%。基本上形成一个覆盖全民，保障水平与小康社会的总体要求相适应，有差别的公平与无差别的公平相协调的社会保障体系。
其次，从可持续性来看，随着中国经济的发展、人民收入水平的不断提高，贫困人口减少，依靠低保制度保护的人口就会减少，看不起病的人也越来越少，政府的财政负担也会相应减轻，而不会加重负担。所以它有可持续发展的前景。
底线公平的福利模式不是一个锦上添花的模式，而是一个雪中送炭的模式。我国在未来的三五十年内，先解决雪中送炭的问题，再逐步适当解决锦上添花的问题。这是这两种思路、两种模式的根本区别。
五、底线公平的福利模式与福利国家模式的比较
底线公平的福利模式，既不同于福利国家模式，也不是“福利社会”，而是国家、社会、家庭和个人多元协调的福利模式。与福利国家模式相比，它的主要特点是不以追求福利最大化为目标，而以经济发展与社会福利的均衡为目标。
一个福利模式的目标如何确定？历史经验表明，以追求福利最大化为目标是片面的、不科学的、不可持续的。虽然随着经济的发展，福利水平应该相应提高，但是，福利水平高，社会不一定稳定，如法国和英国2006年的社会骚乱就是证明；消费水平高，生活不一定幸福。福利水平过高，超出经济的承受能力，社会发展就会陷入停滞。这些几乎被人们普遍承认的教训，是中国这样的发展中的人口大国必须长期记取的。从学术研究的角度看，片面追求福利最大化也是粗糙的，经不起推敲的。在强调发展经济必须以增进福利为目标时，不能忘记另外一个方面，也许是更重要的方面：福利的提高必须以经济发展为基础和前提。这个道理虽然说来容易，但在确定福利模式时的偏差，会严重地偏离它的科学基础。
在目标设定上就强调经济发展和社会福利的均衡，首先要求超越关于福利目标的至高无上性的政治宣传和意识形态，而回归到关于经济发展和社会福利相互关系的科学基础。不论是片面强调经济发展，还是片面强调社会福利，不论是经济至上还是福利至上，都是脱离了、甚至割裂了二者相互关系的政治意识和政治口号，而不是二者相互关系的本来面目。经济发展和社会福利本来就是不可分割的，二者相互关系的本质趋向就是实现均衡。当然，在不同的社会阶段，在不同的经济水平上，实现均衡的可能性不同，均衡的形式不同，实现程度也不同，但是，总的趋势是走向均衡。
然而，不无遗憾的是，要对经济发展和社会福利的均衡关系得出一个确定的结论却绝非易事。也许我们可以依据统计数据找到一个看似合理的关系式（值），但却未必能解释其内在的机理。例如，我们可以依据统计数据，知道发达国家的社会支出占公共支出的比率大约在70%左右，发展中国家的这一比率也在50%上下，由此可以认为，我国目前的这一比率（大约20%-30%）应有较大的提高空间。但对其中应然的机理未必说得清楚。或者，即使我们能够对其内在机理做出令人信服的解释，却又未必能与实践的复杂性相一致。例如，我们一般可以假设，福利水平会随着经济水平的提高而相应提高，从总的趋势看也应该如此，但在具体过程中却可能相反：越是在经济不景气甚至发生经济危机时，社会福利的相对增长比率越高，欧洲一些国家历史上就出现过这种情况；而在经济快速增长时，福利所占的相对比率甚至绝对水平都可能偏低。
总之，要想建立一个福利水平适当、机制灵活、责任共担、切实可行、持续性强的福利模式，既不同于普惠型，又不同于补救型，而尽可能吸收它们的优点，适合中国国情，还有许多问题需要研究，需要论证。尽管如此，正如因为中国选择了市场经济体制，有了几十年的高速经济增长一样，选择和谐社会机制，包括好的福利模式，中国将有更长时间的健康发展。
(本文作者：中国社会科学院学部委员)
责任编辑于朝霞
[关键词] 福利模式； 底线公平； 基础整合的社会保障体系
[中图分类号] C913.7 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）18-0005-05
我国的社会保障制度改革如果说是与经济体制改革同时起步的话，那么二者的进展情况却大不相同：经济体制改革经过大约14年的争论和探索就确定了以市场为取向的改革方向，1992年党的十四大正式确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标。但是，中国的社会体制改革，特别是社会保障体制改革，不要说14年，直到现在将近30年了还是争论来争论去，一些最基本的东西都还没有能够确定下来，就是到底选择什么样的社会保障模式，到底确立什么样的社会保障政策重点，到底确定何种先后次序等等，这些问题都还不够明确。说明社会建设，社会体制改革，要比经济体制改革复杂得多。
一、关于社会保障模式的选择
从社会保障模式来讲，第一，我国到底是选择普惠型的模式还是选择补救型的模式？二三十年来，总是摆来摆去的，有一段时间，多数人认为还是应该选择补救型的，但也有不少人认为普惠型还是最终的理想目标。最近，重新引起模式之争的主要直接因素有两个：一个是在2006年3月几乎同时发生的英法大罢工和社会动荡，都是与福利制度改革有关，英法都是实行普惠型的福利国家，发生在英法的社会动荡是否说明普惠型的福利模式也不能保证社会稳定？显然，这会明显增加人们偏向选择补救型模式的筹码。另一个就是中国的快速经济增长，特别是快速财政收入增长，2007年上半年，GDP增长达到11.5%，财政收入增长达到30%，GDP总量年内有望超过德国。外汇储备达到1.3万亿美元。有专家认为，我国目前每年的经济增量部分已经与美国的年经济增量不相上下。(林毅夫：《现有理论尚难解释中国‘奇迹’》，《人民论坛》2007年第13期，第24页)而正在此时，政府大力推动以改善民生为主旨的社会保障制度建设，继在农村推行新型合作医疗制度以后，今年3月又提出在农村实行最低生活保障制度，最近又积极推动城市（非职工）居民的社会医疗保险制度，按此趋势，是否要走向普惠型？类似普惠型的观点又抬头了。而到底选择什么样的模式是至关重要的事情，但直到现在也没有确定。
第二，选择什么模式不明确，是因为对什么是确定模式选择的依据不明确。多年来，我们只有一个笼统的提法——社会保障水平要与经济发展水平相适应。但是，什么叫与经济发展水平相适应？社会保障支出到底在GDP中占多大的比重，在公共支出中占多大的比重，从来都没有明确过，直到现在也没有搞清楚。最近有个令人鼓舞的提法——让公共财政的阳光普照13亿人民。如果望文生义，以为“普照”就是“普惠”。其实，“普照”是带有文学色彩的词，与具有确定含义的“普惠型”不可混同。“普惠”，不仅指包括所有人（普遍性），还指所有人都均等享受（一致性），例如免费医疗，就是所有人都免费。这个我国做得到吗？从概念上讲，仅仅提“公共财政”或者“公共支出”也是不够的，或者没有说到根本问题。在我国，根本的问题不在于公共财政有多少，我国公共财政占GDP的比例从来就不低。问题是社会支出在公共支出中占的比例，这是个更有意义的问题。应该说，我国这个比例是比较低的。不仅与发达国家比显然很低，就是与多数发展中国家比也偏低，很多发展中国家社会支出占公共支出的比例都在50%左右，其中社会保障所占的比例也在20%-30%。而中国的社会支出占公共支出的比例大概只有20%左右，其中社会保障大概占8%左右。我国的社会保障支出还有较大的增长空间，但是，在这个可以有很大作为的空间里，我们如何作为？在很大程度上，社会保障模式选择不仅仅取决于社会保障支出的总体水平。尽管采取普惠型模式与采取补救型模式相比，社会保障支出占GDP（以及公共支出）的比例一般要高一些，但是社会保障模式选择的一个很重要的决定因素是社会保障制度的功能定位。
第三，社会保障的首要功能是什么？过去长期存在的一个说法，认为社会保障是市场经济的配套机制，没有把社会保障看成是具有独立功能的社会体制，致使它的主要功能也没有能够发挥出来，某种意义上讲还发挥了和它本来应该发挥的功能相反的作用。社会保障本来是应该促进实现社会公平的，但是我们这些年的社会保障，在某种程度上，不但没有促进实现社会公平，还帮助加剧了社会不公平。我国本来就严重存在的城乡差距、地区差距、收入差距，不但没有因为社会保障而减小，反而增加了。就拿城乡之间来说，过去我们的各项社会保险只限于城市，农民没有份。本来城乡差别就很大，又只在城市搞社会保险，显然进一步扩大了城乡之间的差距。也就是说，如果单纯看城乡居民的收入差距，大概是3.2∶1，但是如果加上城乡居民社会保障等方面的差距，那么这个比例就是5∶1甚至6∶1。1991年，城乡人均社会保障支出分别为250元和5.1元，比例为50∶1；到1994年，则分别为580元和5.7元，差距扩大为100∶1；2001年，分别为1324元和13.2元，差距比例虽然仍保持在100∶1，但差距的数额却是1310.8元，相当于当年农村居民人均收入的1/2。所以，目前的社会保障（只在城市搞不在农村搞）帮助扩大了城乡差别，这项制度的社会功能严重扭曲了。社会保障制度如果继续这样搞下去的话，它能不能得到广大民众的支持就成问题了。现在，政府部门多年来就苦于“社会保障扩面难”，为什么扩面难？本来应该是帮助老百姓解决基本生活困难的一项制度，如果越来越得不到中下收入的大多数城乡居民的认同，那就麻烦了。这个社会保障功能的错位问题，可以说是促使我从社会公平的角度研究社会保障，并提出底线公平概念的主要原因。
二、社会保障目标模式的设定
从全面建设小康社会和构建和谐社会的新要求出发，根据目前的客观条件所提供的可能性和实际需要的现实性，中国社会保障的目标模式应该满足以下三个要求：
第一，适度性——成本较低，效益最大。
我国的社会保障应该是成本较低、边际效益最大。因为我们毕竟有13亿人口，社会保障的需求太大了，而我们又是一个人均收入水平相对很低的国家，也就是说，总体上的缴费能力低而消费需求极其庞大。所以，我们如果搞福利国家那种普惠型的社会保障，实际上想搞也搞不起来。或者即使建立了普惠型的保障，也只能是“撒胡椒面”，想解决的、能解决的问题也解决不了。看起来很公平，实际上造成资源浪费。所以，第一个要求就是适度性。
即使我国的GDP总量进一步增大了，但因为我国的社会结构是只有少部分人缴费能力强，而大部分人缴费能力低于或大大低于需求水平，所以，在这种结构中，要想追求成本较低而又效益较大，最好的办法就是明确目标群体，解决那些必须解决而又能够解决的问题。一定要避免目标偏离。这个问题是社会保障研究必须高度重视的问题。就以农村新型合作医疗来说，新型合作医疗制度的目标群体本来主要是农村那些中下收入者、贫困者，他们看不起病，要通过实行合作医疗使他们能够看上病。但是现在这项制度实行的结果，并没有能够对准这样的目标群体。2006年我在一些农村地区调查就发现，真正获得大额住院医疗补偿的是农村里一些较富裕的人，因为只有他们才交得起住院预付款（押金），贫困农民虽然参加了合作医疗，但如果交不起押金，还是住不了院，也就不能得到大病住院补偿。表明中央和地方财政花费巨资建立起来的合作医疗制度没有锁定目标群体。这样一来，这项制度的绩效就大打折扣了，想解决的问题没有真正得到解决。
第二，适当性——覆盖面广，促进公平。
要有利于促进公平，而不是撇下那些无助的人去保那些有钱的人。我国多数人（大约60%以上）收入水平在平均线以下，大约1亿多人的收入水平在贫困线上下，还有不少于1亿人即便高于贫困线也相去不远，返贫的危险仍然存在。社会保障首先要把这部分人兜得住。先保证雪中送炭，有条件再适当“锦上添花”。不能先保富人，谁缴得起钱就保谁，谁缴的钱多谁多享受，那就有悖社会保障的初衷了。
多年来，社会保障扩大覆盖面非常难，如果我们的社会保障总像前些年那样地“扩面”的话，社会保障制度在中国要真正建立起来还得100年。现在包括在各种社会保险里面的人也就1亿多，前些年，每年新参加社会保险的不过1000万人，那么中国13亿人还有11亿多没有扩进来，按这个速度还不得100年？显然，这个“扩面”办法是不行的。
第三，适用性——机制灵活，持续性强。
“扩面难”还有一个原因就是我们的社会保险制度灵活性差。现有的社会保险制度是针对那些有稳定工作、稳定单位、稳定收入，能够每月按时缴费的人或群体，可现在的农民工有1亿几千万人，灵活就业人员也是很大一个群体，包括好多“白领”也是灵活就业的，他们没有固定工作，也不见得每月都能缴费，我们的制度如果是僵硬的，那就很难把这些人“扩大”进来。南方一些城市费了很大的劲把农民工纳入城市社会保险了，但很快由于制度本身的原因又纷纷“退保”。
显然，要实现目标模式的以上三个要求，就要有新思路、新理论、新原则。
三、底线公平福利模式的基本原则
底线公平是笔者在2004年提出的一个概念，三年来，我努力想把这个概念扩展为底线公平理论。底线公平理论不单纯是一个公平理论，它还是一种制度理论和政策理论，它的用途之一就是作为构建社会保障体系的依据。
为了达到这样的目的，底线公平理论首先对可能实现的公平作出一个区分。我们不可能实现一种绝对平等的、全体社会成员都普遍享有的公平，但是我们又必须兜住那些社会中下层群体，否则，社会保障对于实现社会公平就没有什么意义了。因此就需要区分有差别的公平和没有差别的公平。所谓没有差别的公平，就是任何人的基础性需求都能够得到保障。但是在这之上的那一部分，就有差别了，可能依据收入、贡献，或其他得到社会认可的理由而承认有差别的公平。那么这条底线划在什么地方呢？划在三种需求上：生存需求、健康需求和发展需求。这三件事情应该是政府责任的底线。简单地说，第一就是吃饭，当老百姓的生存有问题的时候，政府必须保障。第二就是看病，特别是公共卫生和医疗救助。第三，目前就是九年义务制教育。底线以下的部分是财政需要管的，底线以上的部分可以通过市场的作用或通过动员社会资源、个人缴费等等来解决。这样就明确了在社会保障这件事情上政府干什么，市场干什么。
在制度设计和政策实行过程中，还要通过实行四个原则，体现底线公平。第一个原则是弱者优先。就是面对相对稀缺的资源，政府在调配资源特别是再分配调节中，要优先考虑那些在市场竞争中处于劣势地位的群体。事实上，我国目前正大力推进的在农村建立最低生活保障制度、新型农村合作医疗、加大对农村基础教育的扶持力度等等，都体现了底线公平的弱者优先原则。而弱者优先可以收到成本小效益大的效果。比方说，现在有100元，如果给那些月收入上万元的人和没给他是一样的，但是如果给一个面临辍学的孩子，他就可以不辍学，他就可能完成学业，将来他就可能成为对社会有用的人才。
第二是政府首责。在老百姓的生存需求、健康需求、发展需求问题上政府是第一责任者。近几年，各级财政逐渐承担了对基础教育的责任，加强了对公共卫生和城乡基层医疗机构的投入，我国的扶贫减贫也取得了很大成绩。事实上，世界上像古巴、斯里兰卡等经济水平并不比我们高的国家，在这些方面都是由政府承担财政责任的。可以说，这是一个政府不可推卸的责任。
第三个原则是社会补偿。社会补偿的含义是，因为社会资源是稀缺的，因此那些优先或者较多占有社会资源的人，就应该给那些没占有或者较少占有社会资源的人以补偿，这是社会正义的体现。正是由于有这一条基本的社会正义，社会和个人之间才能建立起一种契约，就是社会承担对每个社会成员的责任，个人也要承担对社会的责任。社会和个人之间建立起一种责任关系。
第四，持久效应。社会保障就是讲究持久效应，不是短期效应。公共财政用在办教育上，十年树人；用来搞公共卫生和医疗，也是一种讲究持久效应的事情。经济和社会怎样才能可持续发展？可持续发展最终的源泉是什么？只有提高国民的教育水平、健康水平，社会进步和经济发展才可能持续。
四、底线公平福利模式的主要特点
按照底线公平原则所建立的社会保障体系，与现行的社会保障体系(由于到2006年，农村已有将近一半的农民参加了新型农村合作医疗；2007年开始在农村建立最低生活保障制度，在城镇建立面向居民（非职工）的医疗保障制度，所以，这里所说的“现行社会保障体系”，准确点说，是指2005年以前，经过20世纪80-90年代改革建立起来的那个体系)比较，具有不同的结构特征。
第一，现有体系是两头大中间小，它的结构是一个不稳定的结构。最上边这一块大头是现有的各项社会保险，大约覆盖了1亿多人。目前的社会保险虽然依靠个人和企业缴费，但实际上，它本身并不具有自我维持能力。为了维持这些保险项目，特别是对养老社会保险和医疗社会保险，各级财政每年都要拿出几百、几千亿元资金来兜底。由于依赖国家财政兜底，中间最细的部分——企业年金就发展不起来，企业乐得把责任推给政府，推给社会。养老金的一个支柱（企业补充保险）长期缺失。底部最大的部分包括没有纳入各类社会保险的城镇居民，目前大约有2亿多人，以及几乎完全没有各类保险的8亿农民。这是最大的一块，他们看病要自己掏钱，所谓“看病难，看病贵”主要是指他们。
第二，“保顶不保底”。这个体系不仅能够兜得住的人很少，而且主要兜住缴得起费的人，国家财政的钱“保顶不保底”，优先保的是那些缴得起钱的最起码是中等收入以上的人，主要是城镇已经享受到社会保障的职工。下面这一大块特别是广大农村的农民，没有纳入社会保障，就是说“不保底”。所以，这样一种结构必然出现社会保障“扩面”100年也扩不大的问题。为什么？简单地说就是“保顶不保底”，扩面的可能性当然不大，容量是有限的。
按照底线公平理论建立起来的社会保障体系结构，和现有结构比较，最主要的结构特征，第一，两头小中间大。最尖上的是特殊群体（极富阶层，具有极强的自我保障能力者）的自我保障，政府不管了，包括福利国家对这种人也是不管的。最下面这个部分是贫困群体，由政府出资提供最低生活保障。中间这大块是建立政府、企业、家庭、个人合理分担的机制，并且各项保障之间是可以自由流转的，也可以通过市场来运作，也可以通过商业保险公司来运作，把绝大部分处于中等收入水平的人兜进来。
第二，这种结构是“保底不保顶”。首先保穷人，保没有着落的人，保基本生活都没有保障的人，政府的资源是放在下层群众身上的。对于中间的大多数人，要“政府、企业、家庭和个人合理分担责任”，具体地说，一是资源配置要讲究公平，特别是像医疗资源配置过大的城乡差别要逐步改变；二是强化企业的社会责任，鼓励所有企业积极参与社会保障，并依法承担缴费责任；三是在目前阶段以财政力量形成导向作用，带动社会资源；四是增强各类制度的灵活性、包容性，不能各自封闭，相互排斥，而要相互打通，形成整合的保障能力；五是提高可选择性，让公众自主参与、自主选择，并承担个人责任；六是机制多元、健全，在公共服务提供方面尽量发挥市场机制的作用。
从效果分析，首先，按底线公平社会保障模式的财政投入看，据初步估算，即使以现有的财政投入总量，并保持现有的社会资源投入规模，如果是改变了结构，改变了投入的方向，解决了不公平的问题，那么社会保障的覆盖面就可以在现有基础上扩大一倍；如果财政在现有的基础上对社会保障的投入翻一番，并且基本保持现有的社会资源投入规模，那么社会保障就可以覆盖到全国人口的80%。基本上形成一个覆盖全民，保障水平与小康社会的总体要求相适应，有差别的公平与无差别的公平相协调的社会保障体系。
其次，从可持续性来看，随着中国经济的发展、人民收入水平的不断提高，贫困人口减少，依靠低保制度保护的人口就会减少，看不起病的人也越来越少，政府的财政负担也会相应减轻，而不会加重负担。所以它有可持续发展的前景。
底线公平的福利模式不是一个锦上添花的模式，而是一个雪中送炭的模式。我国在未来的三五十年内，先解决雪中送炭的问题，再逐步适当解决锦上添花的问题。这是这两种思路、两种模式的根本区别。
五、底线公平的福利模式与福利国家模式的比较
底线公平的福利模式，既不同于福利国家模式，也不是“福利社会”，而是国家、社会、家庭和个人多元协调的福利模式。与福利国家模式相比，它的主要特点是不以追求福利最大化为目标，而以经济发展与社会福利的均衡为目标。
一个福利模式的目标如何确定？历史经验表明，以追求福利最大化为目标是片面的、不科学的、不可持续的。虽然随着经济的发展，福利水平应该相应提高，但是，福利水平高，社会不一定稳定，如法国和英国2006年的社会骚乱就是证明；消费水平高，生活不一定幸福。福利水平过高，超出经济的承受能力，社会发展就会陷入停滞。这些几乎被人们普遍承认的教训，是中国这样的发展中的人口大国必须长期记取的。从学术研究的角度看，片面追求福利最大化也是粗糙的，经不起推敲的。在强调发展经济必须以增进福利为目标时，不能忘记另外一个方面，也许是更重要的方面：福利的提高必须以经济发展为基础和前提。这个道理虽然说来容易，但在确定福利模式时的偏差，会严重地偏离它的科学基础。
在目标设定上就强调经济发展和社会福利的均衡，首先要求超越关于福利目标的至高无上性的政治宣传和意识形态，而回归到关于经济发展和社会福利相互关系的科学基础。不论是片面强调经济发展，还是片面强调社会福利，不论是经济至上还是福利至上，都是脱离了、甚至割裂了二者相互关系的政治意识和政治口号，而不是二者相互关系的本来面目。经济发展和社会福利本来就是不可分割的，二者相互关系的本质趋向就是实现均衡。当然，在不同的社会阶段，在不同的经济水平上，实现均衡的可能性不同，均衡的形式不同，实现程度也不同，但是，总的趋势是走向均衡。
然而，不无遗憾的是，要对经济发展和社会福利的均衡关系得出一个确定的结论却绝非易事。也许我们可以依据统计数据找到一个看似合理的关系式（值），但却未必能解释其内在的机理。例如，我们可以依据统计数据，知道发达国家的社会支出占公共支出的比率大约在70%左右，发展中国家的这一比率也在50%上下，由此可以认为，我国目前的这一比率（大约20%-30%）应有较大的提高空间。但对其中应然的机理未必说得清楚。或者，即使我们能够对其内在机理做出令人信服的解释，却又未必能与实践的复杂性相一致。例如，我们一般可以假设，福利水平会随着经济水平的提高而相应提高，从总的趋势看也应该如此，但在具体过程中却可能相反：越是在经济不景气甚至发生经济危机时，社会福利的相对增长比率越高，欧洲一些国家历史上就出现过这种情况；而在经济快速增长时，福利所占的相对比率甚至绝对水平都可能偏低。
总之，要想建立一个福利水平适当、机制灵活、责任共担、切实可行、持续性强的福利模式，既不同于普惠型，又不同于补救型，而尽可能吸收它们的优点，适合中国国情，还有许多问题需要研究，需要论证。尽管如此，正如因为中国选择了市场经济体制，有了几十年的高速经济增长一样，选择和谐社会机制，包括好的福利模式，中国将有更长时间的健康发展。
(本文作者：中国社会科学院学部委员)
责任编辑于朝霞