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湖南省桃源县观音寺镇地处湘西北大山深处。笔者日前采访不久前获评全国“最美基层干部”的该镇党委书记唐述林时，看到四十岁出头的他满头白发、满面愁倦。唐述林说，自己近年来第一位的工作就是“找钱”，以维持地方发展并从中“腾挪”化债。
在我国各级地方政府性债务中，乡镇政府负债波及面广、成因比较复杂。国家审计署报告显示，全国有3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。笔者近日在湖南、湖北、广东等地采访发现，我国乡镇政府负债不仅“老债空悬”矛盾日积月累，“融资平台下乡”催生的新增负债风险也日渐凸显。
乡镇政府“老债”积欠日久
唐述林说，乡镇自身没财源，出路就是找慈善家、企业家募捐，找上级领导和职能部门争专项资金“落地”，借此维持发展和稳定，也从中“腾挪”用于化债。
“你不知道乡镇工作有多难，几乎每天都有事能把人给急死！”唐述林对笔者说。
在唐述林工作的观音寺镇，镇政府20世纪90年代前后因为集资兴办水泥厂失败、垫交税费等原因，负债高达1.27亿元，镇上5000多户居民几乎全是政府的债权人。这些居民讨债最激烈时，曾有人摘镇政府招牌。
受债务等各种问题困扰，唐述林的前任，有人遭就地免职，有人干了半年就主动辞职。镇政府“上级任务不完成、政府债务不偿还、工资福利不落实、机关食堂不开火、各级领导不愿去、干部职工不上班、百姓办事找不到人”。唐述林上任后，靠找亲友借几十万元才重新恢复机关运转。近些年，债务问题虽有所改善，但唐述林仍然需要绞尽脑汁与讨债人周旋、安抚，工作开展得很艰难。
观音寺镇偿债有自定原则：谁家有婚丧嫁娶给一点、谁家有子女升学就业困难给一点、谁家有天灾人祸给一点；争来的上级项目，谁获建设承包权，谁就得在数以千计的零散债权人中“收购”一定数量的政府欠条，以缩小债权人总量。
桃源县农村综合改革领导小组办公室主任郭学兵告诉笔者，桃源县39个乡镇全部负债，负债总额达8.1亿元，乡镇平均负债2025.6万元。债权人多达21000多人次，绝大多数为当地干部群众。
笔者在湖南一些负债严重的乡镇还了解到，相关地方“打折收购”乡镇政府对个人欠条是门“生意”，一度欠条甚至还能折价买东西，成了地方“流通货币”。
“融资平台下乡”催生新债
一位与乡镇融资平台项目打过交道的投资公司负责人指出，乡镇融资平台融资成本偏高，项目缺乏回报，偿债严重依赖土地，自身缺乏经营管理与盈利能力，管理机制也不健全。一出问题就靠政府撑腰，风险值得警惕。
在湖北，有地方提出城镇化要有“高规格”——最好是“省级战略”，退而求其次也要地市层面推动；要有“高标准”——专业设计单位参与，不能由市县政府部门自己简单地做方案；要有“好平台”——引入大规模的资本投入……
在湖北、湖南，陆续有乡镇近年采取土地开发融资模式筹资建设，一般要求开发商先垫资建设小城镇商业街等基础设施，待项目建成后再通过土地拍卖偿还建设资金。
中部一个乡镇，近年“高标准”“高规格”的规划，提出要对镇区纵横多条道路扩宽、提档、升级、美化、亮化、绿化等，需要投入资金数以千万元计算。建设资金从何而来？这个镇的答案是：通过创新模式和路径，采取土地开发融资模式筹集项目资金，实行资本运作打通资金瓶颈。
这些乡镇将上述融资手段形象地比喻为“借船过河”。对于要来征地投资的客商，必须先垫资，按规划标准建设相关基础工程。按照事先的盘算，道路等基础设施建好后，带来人流物流聚集，进而形成自身商业投资价值，吸引更多投资。
但在现实中，相关举措主要落脚点还是乡镇级商业用地拍卖。而一旦项目推进过程中或后期土地出让收益效果欠佳，不仅土地拍卖解决不了城镇建设资金难筹措问题，还很容易形成新的乡镇债务。
在沿海发达省份乡镇，内地“借船过河”之类手法似乎已经远不足以满足更旺盛的资金需求。相应地，很多沿海经济发达省份一些乡镇融资已经步入“高端”——乡镇融资平台纷纷出现。有的乡镇还成立了“投融资办公室”，管辖一家或多家融资平台公司。
东部沿海一个经济发达省份审计部门去年发布的全省乡镇债务专项审计调查结果显示，截至2011年年末，这个省共有448家乡镇融资平台公司，债务余额174.11亿元，占全省乡镇债务总量的43.55%。
多数乡镇几无化债能力
多年从事乡镇债务清查工作的郭学兵说，除了少数重点建制镇有契税返还等收入外，其他大部分乡镇运转靠县级财政兜底，基本没有化债能力。
深藏不露的乡镇政府债，在中国地方债中属于“冰山一角”。今年年初公布的政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，湖南和湖北乡镇政府负有直接偿还责任的债务达114.86亿元和194.18亿元；全国乡镇政府负偿还责任、担保责任或救助责任的债务则达3070.12亿元、116.02亿元和461.15亿元。
“中央这次调查统计了乡镇债，是快解决这个问题了吗？”一位负债严重的乡镇负责人这样问笔者。
笔者在湖南、湖北等地了解到，我国乡镇债务历史积欠，源自四个“成债”：一是抗灾救灾紧急筹措资金成债；二是农村教育、基础建设、计卫优抚、维稳接访等支出成债；三是“三提五统”时代党员干部垫缴税费成债；四是乡镇兴办各种企业投融资失败成债。
一些专家指出，我国乡镇由于“老债”存在的时间长的达十多年甚至更长时间，平静表面背后，是挂账计息“滚雪球”，“越拖越大、久拖要炸”。
一方面，乡镇债务空悬债权大，理顺关系难。从清理的情况来看，一些县农户的农业税、农业特产税和“三提五统”，有大量欠款应收未收，村向乡镇有大量资金应缴未缴，在一些地方县域范围内形成了空悬的恶性债权链。
另一方面，一些地方乡镇债务涉及的主体多，维护稳定难。湖南有的县的乡镇债务涉及个人债权主体上万户，欠个人债务总量很大。在安排偿债资金时，很难做到统筹平衡。 此外，债权人受偿的诉求高，满足愿望难。随着国家对“三农”领域的投入不断加大，特别是随着“普九”债务的化解、乡村干部垫缴农业两税债务的化解启动，其他乡镇债权人的受偿愿望变得非常迫切。他们认为，同样是政府欠债，偿还一部分，搁置一部分，不尽合理，不能理解。
笔者发现，一些被沉淀乡镇债务困扰的县，其财政状况运转捉襟见肘，经常“卡壳”，“吃饭财政”难以维系，基本上靠上级转移支付、跑项目和要资金的“要饭财政”来维持。而那些债台高筑的乡镇，情况就更加严峻。
与此同时，“融资平台下乡”催生的新增负债风险叠加，导致部分地方乡镇政府偿债风险逐步显现。
前述东部沿海省审计部门调查发现，这个省乡镇融资平台公司中不盈利的达319家，占71.21%（其中亏损192家，占42.86%）。今年湖南省、湖北省公布的审计调查结果显示，截至2013年6月底，两省分别有293个和443个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，还有乡镇到2012年年底政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。在经济比较发达的东部沿海省份，乡镇政府负有直接偿还责任的债务有的高达570多亿元。加上当地乡镇政府承担担保责任或救助责任的债务，则逼近千亿元大关。国家审计署报告显示，全国有3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。
化解乡镇债须顺体制活金融
多位专家表示，当前乡镇化债必须清积欠、顺体制、活金融。
清积欠
一些乡镇领导和专家称，乡镇政府“老债”积欠日久，导致乡镇基层政权在百姓心目中沦为“失信政府、赖账衙门”，运转更加艰难。他们建议，应从三个角度化解乡镇政府旧债。
一是清收还债。采取分期偿还法、困难减免法、债权债务抵消法等清收有效债权，同时通过拍卖、招租、承包等闲置资产，相关收益用于偿还债务。
二是降息减债。在与债权人协商的基础上，实行降息停息、本息分离，息不转本；对债权人放弃追讨、应作收入的暂存款项、历史性的内部往来等项目，按规定程序核销、调账、冲抵，挤干“债务水分”，厘清虚假债务。
三是注资消债。国家应尽快出台总体化债规划。对政策性、公益性债务，应参照“普九债务”“垫税债务”化解的办法，分类指导、分步化解；对乡镇企业债务问题，建议依法实施破产、改制后将属于企业的债务从基层行政组织中剥离，理顺债权债务关系；对大量沉淀的农业税与农业特产税尾欠、应收“三提五统”等项目，应通过抵扣惠农补贴等措施来全面清收，既提高乡镇化债能力，又净化农村信用环境。
顺体制
目前上级财政收入相对集中，而大量事权下沉，乡镇财权与事权不相称问题依然突出。为此，建议国家和各级地方进一步增强乡镇社会管理和公共服务的能力。
有专家指出，当前必须建立健全乡镇债务考核和问责机制，改变“重政绩考核、轻债务考核”“重资金投入、轻效益评价”的倾向，在乡镇债务数额及风险情况考核中设定预警红线，遏制过分关注任期政绩和不顾财力的投融资冲动。要树立“减债也是政绩”的新观念，把消化存量债务作为考核乡镇领导干部的重要方面；要对乡镇领导班子严格责任审计，对控债失职、弄虚作假的干部，一经发现即取消提拔资格，严厉追究责任。
活金融
还有专家指出，一段时期以来，金融机构尤其是大中型商业银行，“县域贷存比”与“涉农贷款比”过低，金融机构变成“抽水机”，将基层资金大量向外输送，造成了县域资金流动的异化。
专家建议，在乡财县管背景下防范和化解乡镇债务，必须切实改善县域金融环境，改变目前金融资源向大城市集中，县域特别是农村和小城镇空心化的趋向。
为此，国家和地方相关金融监管机构必须强化县域“贷存比”与“涉农贷款比”。即在对县域金融进行监管时，人民银行与银监局在“贷存比”与“涉农贷款比”上设立具体的指标任务要求。对已经进入县域的大中型国有控股及股份制银行，规定“贷存比”与“涉农贷款比”的年度增长计划，以及必须在一定年限达到的最终目标，由所在地银监局负责监管。
而对于新申请进入县域的银行金融机构，必须根据要求制定有“贷存比”与“涉农贷款比”计划书。建立县域商业银行和农信社与其他大中型银行分类监管体系，探索对于县域金融机构向县域经济资金投入的激励方法和机制。此外，还应加快县域民间金融开放改革的步伐，保证县域金融市场的正规运行。
在我国各级地方政府性债务中，乡镇政府负债波及面广、成因比较复杂。国家审计署报告显示，全国有3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。笔者近日在湖南、湖北、广东等地采访发现，我国乡镇政府负债不仅“老债空悬”矛盾日积月累，“融资平台下乡”催生的新增负债风险也日渐凸显。
乡镇政府“老债”积欠日久
唐述林说，乡镇自身没财源，出路就是找慈善家、企业家募捐，找上级领导和职能部门争专项资金“落地”，借此维持发展和稳定，也从中“腾挪”用于化债。
“你不知道乡镇工作有多难，几乎每天都有事能把人给急死！”唐述林对笔者说。
在唐述林工作的观音寺镇，镇政府20世纪90年代前后因为集资兴办水泥厂失败、垫交税费等原因，负债高达1.27亿元，镇上5000多户居民几乎全是政府的债权人。这些居民讨债最激烈时，曾有人摘镇政府招牌。
受债务等各种问题困扰，唐述林的前任，有人遭就地免职，有人干了半年就主动辞职。镇政府“上级任务不完成、政府债务不偿还、工资福利不落实、机关食堂不开火、各级领导不愿去、干部职工不上班、百姓办事找不到人”。唐述林上任后，靠找亲友借几十万元才重新恢复机关运转。近些年，债务问题虽有所改善，但唐述林仍然需要绞尽脑汁与讨债人周旋、安抚，工作开展得很艰难。
观音寺镇偿债有自定原则：谁家有婚丧嫁娶给一点、谁家有子女升学就业困难给一点、谁家有天灾人祸给一点；争来的上级项目，谁获建设承包权，谁就得在数以千计的零散债权人中“收购”一定数量的政府欠条，以缩小债权人总量。
桃源县农村综合改革领导小组办公室主任郭学兵告诉笔者，桃源县39个乡镇全部负债，负债总额达8.1亿元，乡镇平均负债2025.6万元。债权人多达21000多人次，绝大多数为当地干部群众。
笔者在湖南一些负债严重的乡镇还了解到，相关地方“打折收购”乡镇政府对个人欠条是门“生意”，一度欠条甚至还能折价买东西，成了地方“流通货币”。
“融资平台下乡”催生新债
一位与乡镇融资平台项目打过交道的投资公司负责人指出，乡镇融资平台融资成本偏高，项目缺乏回报，偿债严重依赖土地，自身缺乏经营管理与盈利能力，管理机制也不健全。一出问题就靠政府撑腰，风险值得警惕。
在湖北，有地方提出城镇化要有“高规格”——最好是“省级战略”，退而求其次也要地市层面推动；要有“高标准”——专业设计单位参与，不能由市县政府部门自己简单地做方案；要有“好平台”——引入大规模的资本投入……
在湖北、湖南，陆续有乡镇近年采取土地开发融资模式筹资建设，一般要求开发商先垫资建设小城镇商业街等基础设施，待项目建成后再通过土地拍卖偿还建设资金。
中部一个乡镇，近年“高标准”“高规格”的规划，提出要对镇区纵横多条道路扩宽、提档、升级、美化、亮化、绿化等，需要投入资金数以千万元计算。建设资金从何而来？这个镇的答案是：通过创新模式和路径，采取土地开发融资模式筹集项目资金，实行资本运作打通资金瓶颈。
这些乡镇将上述融资手段形象地比喻为“借船过河”。对于要来征地投资的客商，必须先垫资，按规划标准建设相关基础工程。按照事先的盘算，道路等基础设施建好后，带来人流物流聚集，进而形成自身商业投资价值，吸引更多投资。
但在现实中，相关举措主要落脚点还是乡镇级商业用地拍卖。而一旦项目推进过程中或后期土地出让收益效果欠佳，不仅土地拍卖解决不了城镇建设资金难筹措问题，还很容易形成新的乡镇债务。
在沿海发达省份乡镇，内地“借船过河”之类手法似乎已经远不足以满足更旺盛的资金需求。相应地，很多沿海经济发达省份一些乡镇融资已经步入“高端”——乡镇融资平台纷纷出现。有的乡镇还成立了“投融资办公室”，管辖一家或多家融资平台公司。
东部沿海一个经济发达省份审计部门去年发布的全省乡镇债务专项审计调查结果显示，截至2011年年末，这个省共有448家乡镇融资平台公司，债务余额174.11亿元，占全省乡镇债务总量的43.55%。
多数乡镇几无化债能力
多年从事乡镇债务清查工作的郭学兵说，除了少数重点建制镇有契税返还等收入外，其他大部分乡镇运转靠县级财政兜底，基本没有化债能力。
深藏不露的乡镇政府债，在中国地方债中属于“冰山一角”。今年年初公布的政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，湖南和湖北乡镇政府负有直接偿还责任的债务达114.86亿元和194.18亿元；全国乡镇政府负偿还责任、担保责任或救助责任的债务则达3070.12亿元、116.02亿元和461.15亿元。
“中央这次调查统计了乡镇债，是快解决这个问题了吗？”一位负债严重的乡镇负责人这样问笔者。
笔者在湖南、湖北等地了解到，我国乡镇债务历史积欠，源自四个“成债”：一是抗灾救灾紧急筹措资金成债；二是农村教育、基础建设、计卫优抚、维稳接访等支出成债；三是“三提五统”时代党员干部垫缴税费成债；四是乡镇兴办各种企业投融资失败成债。
一些专家指出，我国乡镇由于“老债”存在的时间长的达十多年甚至更长时间，平静表面背后，是挂账计息“滚雪球”，“越拖越大、久拖要炸”。
一方面，乡镇债务空悬债权大，理顺关系难。从清理的情况来看，一些县农户的农业税、农业特产税和“三提五统”，有大量欠款应收未收，村向乡镇有大量资金应缴未缴，在一些地方县域范围内形成了空悬的恶性债权链。
另一方面，一些地方乡镇债务涉及的主体多，维护稳定难。湖南有的县的乡镇债务涉及个人债权主体上万户，欠个人债务总量很大。在安排偿债资金时，很难做到统筹平衡。 此外，债权人受偿的诉求高，满足愿望难。随着国家对“三农”领域的投入不断加大，特别是随着“普九”债务的化解、乡村干部垫缴农业两税债务的化解启动，其他乡镇债权人的受偿愿望变得非常迫切。他们认为，同样是政府欠债，偿还一部分，搁置一部分，不尽合理，不能理解。
笔者发现，一些被沉淀乡镇债务困扰的县，其财政状况运转捉襟见肘，经常“卡壳”，“吃饭财政”难以维系，基本上靠上级转移支付、跑项目和要资金的“要饭财政”来维持。而那些债台高筑的乡镇，情况就更加严峻。
与此同时，“融资平台下乡”催生的新增负债风险叠加，导致部分地方乡镇政府偿债风险逐步显现。
前述东部沿海省审计部门调查发现，这个省乡镇融资平台公司中不盈利的达319家，占71.21%（其中亏损192家，占42.86%）。今年湖南省、湖北省公布的审计调查结果显示，截至2013年6月底，两省分别有293个和443个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，还有乡镇到2012年年底政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。在经济比较发达的东部沿海省份，乡镇政府负有直接偿还责任的债务有的高达570多亿元。加上当地乡镇政府承担担保责任或救助责任的债务，则逼近千亿元大关。国家审计署报告显示，全国有3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。
化解乡镇债须顺体制活金融
多位专家表示，当前乡镇化债必须清积欠、顺体制、活金融。
清积欠
一些乡镇领导和专家称，乡镇政府“老债”积欠日久，导致乡镇基层政权在百姓心目中沦为“失信政府、赖账衙门”，运转更加艰难。他们建议，应从三个角度化解乡镇政府旧债。
一是清收还债。采取分期偿还法、困难减免法、债权债务抵消法等清收有效债权，同时通过拍卖、招租、承包等闲置资产，相关收益用于偿还债务。
二是降息减债。在与债权人协商的基础上，实行降息停息、本息分离，息不转本；对债权人放弃追讨、应作收入的暂存款项、历史性的内部往来等项目，按规定程序核销、调账、冲抵，挤干“债务水分”，厘清虚假债务。
三是注资消债。国家应尽快出台总体化债规划。对政策性、公益性债务，应参照“普九债务”“垫税债务”化解的办法，分类指导、分步化解；对乡镇企业债务问题，建议依法实施破产、改制后将属于企业的债务从基层行政组织中剥离，理顺债权债务关系；对大量沉淀的农业税与农业特产税尾欠、应收“三提五统”等项目，应通过抵扣惠农补贴等措施来全面清收，既提高乡镇化债能力，又净化农村信用环境。
顺体制
目前上级财政收入相对集中，而大量事权下沉，乡镇财权与事权不相称问题依然突出。为此，建议国家和各级地方进一步增强乡镇社会管理和公共服务的能力。
有专家指出，当前必须建立健全乡镇债务考核和问责机制，改变“重政绩考核、轻债务考核”“重资金投入、轻效益评价”的倾向，在乡镇债务数额及风险情况考核中设定预警红线，遏制过分关注任期政绩和不顾财力的投融资冲动。要树立“减债也是政绩”的新观念，把消化存量债务作为考核乡镇领导干部的重要方面；要对乡镇领导班子严格责任审计，对控债失职、弄虚作假的干部，一经发现即取消提拔资格，严厉追究责任。
活金融
还有专家指出，一段时期以来，金融机构尤其是大中型商业银行，“县域贷存比”与“涉农贷款比”过低，金融机构变成“抽水机”，将基层资金大量向外输送，造成了县域资金流动的异化。
专家建议，在乡财县管背景下防范和化解乡镇债务，必须切实改善县域金融环境，改变目前金融资源向大城市集中，县域特别是农村和小城镇空心化的趋向。
为此，国家和地方相关金融监管机构必须强化县域“贷存比”与“涉农贷款比”。即在对县域金融进行监管时，人民银行与银监局在“贷存比”与“涉农贷款比”上设立具体的指标任务要求。对已经进入县域的大中型国有控股及股份制银行，规定“贷存比”与“涉农贷款比”的年度增长计划，以及必须在一定年限达到的最终目标，由所在地银监局负责监管。
而对于新申请进入县域的银行金融机构，必须根据要求制定有“贷存比”与“涉农贷款比”计划书。建立县域商业银行和农信社与其他大中型银行分类监管体系，探索对于县域金融机构向县域经济资金投入的激励方法和机制。此外，还应加快县域民间金融开放改革的步伐，保证县域金融市场的正规运行。