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摘要：我国独立学院是在高等教育发展与国家社会需要之间的供求矛盾的大背景下产生并发展起来的，对于节约资源、调整人员合理流动、促进产业发展具有重要意义。通过从公共政策视角下分析我国独立学院发展面临的困境，以期引发外界对我国独立学院发展给予更多关注和思考。
关键词：独立学院；民办教育；发展困境；政策
独立学院是中国高等教育特有的一种组织形式，自20世纪末广泛兴起以来，到2012年，全国具有普通高等学历教育招生资格的独立学院共有304所，承担了18%的本科生培养任务，独立学院已经成为中国高等教育的重要组成部分。08年中央出台了一项新的政策《独立学院设置与管理办法》，要求现有独立学院五年之内按新的规定进行重新设置，并提出不能或不愿继续这种办学形式的独立学院可以申请“转设”成为纯民办高校或“并入”其他学校。面对新的政策要求，有些独立学院努力落实却困难重重，有些则干脆消极观望，整体呈现出一种对未来发展的不确定感。
一、独立学院
独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。独立学院是高等教育大众化发展过程中将优质教育资源和社会资本有机结合的新型办学模式。在近十年的发展过程中，实践检验了独立学院促进高教产业发展的重要意义。然而作为高等教育的新模式，独立学院正处于生存发展的瓶颈期，以下就是从公共政策的角度来分析我国独立学院所面临的困境。
二、独立学院发展困境的政策原因
按照独立学院的办学性质，除了《民办教育促进法》外，指导独立学院运行的仅有教育部教印发的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》。而独立学院既非公办，但也绝非纯粹民办，是一种介于公办和民办之间的特殊办学实体，在公共政策的适用上常处于尴尬的境地。
（一）政策目标的优先顺序不确定
不同的政策利益相关者的利益诉求与制度逻辑不同，对政策的需求也不同。公共政策所要实现的目标往往是多重的，从有关独立学院的政策文件中可以发现，独立学院政策目标为“独”即促进教育公平、“民”即减轻国家财政负担与增加母体高校收入、“优”即满足人民群众接受优质教育的需求与提高办学质量。“独”、“民”、“优”的政策目标是独立学院办学模式的核心，是保障独立学院可持续发展的制度安排。但是，相关政策并没有明确“独”、“民”、“优”政策目标之间的优先顺序，没有清楚交代首要目标、次要目标与第三目标及目标间的层次关系。对于独立学院的办学模式而言，由于公共政策对独立学院政策目标的优先顺序模糊不清，在政策执行方面，政策共同体通过自由裁量权与策略性行为重新界定了政策目标的优先序，导致独立学院的“独立”发展困境。
在存在多元政策目标情况下，限于资源的有限性，不同的政策目标之间可能存在冲突，对一种政策目标的实现意味着可能影响其他政策目标的实现。例如为了维护母体高校学生与民办高校的权益，促进教育公平，国家政策强调坚持“六独立”。但如果一旦真正独立，母体高校担心不能控制独立学院办学，导致母体高校的收益受损，间接加大地方政府的财政负担。作为追求利益最大化的组织，母体高校都会想方设法在师资结构、教学设备采购、日常运用经费控制等方面控制独立学院的财政，把原本很大一部分应用于独立学院教学科研和师资培训的资金用于补贴母体高校办学经费的不足，导致独立学院办学质量很难提高。因此在政策执行上面，地方政府、母体高校与独立学院等政策共同体会以水平沟通和协商的方式重新界定政策目标，不是在多重目标间寻求最优平衡，而是有选择地执行某个有利的政策目标回避其他政策目标，进而影响独立学院政策的执行及其目标的实现程度，导致独立学院的发展陷入困境。
（二）政策工具的选择单一
政策工具是政府用以实现政策目标的一系列机制、手段、方法与技术，是政策目标与政策效能之间的纽带和桥梁。恰当的政策工具选择对于公共政策执行的成功有着重要作用，根据政府提供物品与服务的水平，政策工具可以划分为自愿性政策工具、混合型政策工具与强制性政策工具三类。
1.强制性工具为主。强制性工具借助于国家或政府的权威及强制力，迫使目标群体及个人采取或不采取某种行为，以此来实施公共政策、解决社会公共问题。对于独立学院政策而言，在强制性政策工具中，运用较多的是规则建立与调整、命令执行、禁止。通过建立相关规则来规范独立学院办学实践的方方面面和可持续发展，运用命令执行工具促进相关政策的实施，使用“禁止”工具规定独立学院的管理准则。权威工具在传导政策目标上相对有效，但易忽略独立学院利益相关者之间的利益冲突，一味地依靠政府的强制力推行，会受到目标群体的集体抵制，往往会损害独立学院政策的有效性。
2.自愿性工具与混合型工具为辅。自愿性工具指通过市场、家庭或志愿组织发挥作用，很少或不受政府影响在自愿的基础上解决公共任务的手段和方法。例如独立学院为解决发展中碰到的政策问题，相互交流经验，于2004年成立了全国性的独立学院峰会这一自愿性组织，鼓励独立学院面向市场，培养市场所需要的专业与人才。
3.混合型工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征。混合型政策工具允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程。例如《若干意见》颁布之后，教育部召开关于独立学院的网络视频会议，向全社会和独立学院宣传政策文件的精神与目标。
独立学院政策执行需要多种政策工具协同作用。然而独立学院政策工具的选择及组合具有明显的“碎片化”与“单向性”特征，规制为主的强制性工具运用较多，自愿性工具和混合型工具运用较少，易使独立学院遭遇发展瓶颈。
（三）政策内容的模糊化
由于管理涉及的问题复杂，政策所调整的各种社会关系千头万绪，而且社会分工越来越细，立法机关和上级政策部门制定的政策规范不可能把复杂多变且日益精细的行政管理事项包揽无遗，做出详细而具体的规定。因此，政策制定者为了在最大范围内取得政策“共识”，不惜在一定程度上牺牲政策的清晰与理性，使改革时期的政策内容呈现出模糊化特征。
政策内容的模糊性不仅影响着政策在执行过程中的可操作性，而且由模糊性给政策执行者和政策对象留下了采取策略行为的余地，这将带来难以预期的政策结果。当这种模糊化的政策传递到地方时，给政策执行部门留了极具弹性的策略性解读空间，执行部门可能对政策进行过滤与重新解读，一方面表现出对政策目标的形式遵守，但同时又采取实质上偏离政策规定的策略行为，最终导致独立学院处于困境。
随着独立学院力量的壮大和影响的提高，我们应当认真总结独立学院的办学经验，客观分析其前进道路上所面临的困境，及时解决其发展过程中出现的问题，才能保证这一新生事物沿着正确的道路健康发展。（作者单位：南京航空航天大学）
（南京航空航天大学研究生创新基地（实验室）开放基金kfjj20130227《公共政策视角下独立学院的发展路径探析》支持）
参考文献
[1]王金琼. 独立学院面临的内外困境及路径选择[J]. 现代教育科学，2008，（1）；108-110.
[2]王富伟. 独立学院的制度化困境—多重逻辑下的政策变迁[J]. 北京大学教育评论，2012，（4）；79-96.
[3]费坚. 破解独立学院“独立”困境的探讨[J]. 教育发展研究，2009，（22）：30-34.
[4]彭华安. 独立学院“独立”困境的政策归因及建议[J]. 中国高教研究，2013，（6）：79-82.
关键词：独立学院；民办教育；发展困境；政策
独立学院是中国高等教育特有的一种组织形式，自20世纪末广泛兴起以来，到2012年，全国具有普通高等学历教育招生资格的独立学院共有304所，承担了18%的本科生培养任务，独立学院已经成为中国高等教育的重要组成部分。08年中央出台了一项新的政策《独立学院设置与管理办法》，要求现有独立学院五年之内按新的规定进行重新设置，并提出不能或不愿继续这种办学形式的独立学院可以申请“转设”成为纯民办高校或“并入”其他学校。面对新的政策要求，有些独立学院努力落实却困难重重，有些则干脆消极观望，整体呈现出一种对未来发展的不确定感。
一、独立学院
独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。独立学院是高等教育大众化发展过程中将优质教育资源和社会资本有机结合的新型办学模式。在近十年的发展过程中，实践检验了独立学院促进高教产业发展的重要意义。然而作为高等教育的新模式，独立学院正处于生存发展的瓶颈期，以下就是从公共政策的角度来分析我国独立学院所面临的困境。
二、独立学院发展困境的政策原因
按照独立学院的办学性质，除了《民办教育促进法》外，指导独立学院运行的仅有教育部教印发的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》。而独立学院既非公办，但也绝非纯粹民办，是一种介于公办和民办之间的特殊办学实体，在公共政策的适用上常处于尴尬的境地。
（一）政策目标的优先顺序不确定
不同的政策利益相关者的利益诉求与制度逻辑不同，对政策的需求也不同。公共政策所要实现的目标往往是多重的，从有关独立学院的政策文件中可以发现，独立学院政策目标为“独”即促进教育公平、“民”即减轻国家财政负担与增加母体高校收入、“优”即满足人民群众接受优质教育的需求与提高办学质量。“独”、“民”、“优”的政策目标是独立学院办学模式的核心，是保障独立学院可持续发展的制度安排。但是，相关政策并没有明确“独”、“民”、“优”政策目标之间的优先顺序，没有清楚交代首要目标、次要目标与第三目标及目标间的层次关系。对于独立学院的办学模式而言，由于公共政策对独立学院政策目标的优先顺序模糊不清，在政策执行方面，政策共同体通过自由裁量权与策略性行为重新界定了政策目标的优先序，导致独立学院的“独立”发展困境。
在存在多元政策目标情况下，限于资源的有限性，不同的政策目标之间可能存在冲突，对一种政策目标的实现意味着可能影响其他政策目标的实现。例如为了维护母体高校学生与民办高校的权益，促进教育公平，国家政策强调坚持“六独立”。但如果一旦真正独立，母体高校担心不能控制独立学院办学，导致母体高校的收益受损，间接加大地方政府的财政负担。作为追求利益最大化的组织，母体高校都会想方设法在师资结构、教学设备采购、日常运用经费控制等方面控制独立学院的财政，把原本很大一部分应用于独立学院教学科研和师资培训的资金用于补贴母体高校办学经费的不足，导致独立学院办学质量很难提高。因此在政策执行上面，地方政府、母体高校与独立学院等政策共同体会以水平沟通和协商的方式重新界定政策目标，不是在多重目标间寻求最优平衡，而是有选择地执行某个有利的政策目标回避其他政策目标，进而影响独立学院政策的执行及其目标的实现程度，导致独立学院的发展陷入困境。
（二）政策工具的选择单一
政策工具是政府用以实现政策目标的一系列机制、手段、方法与技术，是政策目标与政策效能之间的纽带和桥梁。恰当的政策工具选择对于公共政策执行的成功有着重要作用，根据政府提供物品与服务的水平，政策工具可以划分为自愿性政策工具、混合型政策工具与强制性政策工具三类。
1.强制性工具为主。强制性工具借助于国家或政府的权威及强制力，迫使目标群体及个人采取或不采取某种行为，以此来实施公共政策、解决社会公共问题。对于独立学院政策而言，在强制性政策工具中，运用较多的是规则建立与调整、命令执行、禁止。通过建立相关规则来规范独立学院办学实践的方方面面和可持续发展，运用命令执行工具促进相关政策的实施，使用“禁止”工具规定独立学院的管理准则。权威工具在传导政策目标上相对有效，但易忽略独立学院利益相关者之间的利益冲突，一味地依靠政府的强制力推行，会受到目标群体的集体抵制，往往会损害独立学院政策的有效性。
2.自愿性工具与混合型工具为辅。自愿性工具指通过市场、家庭或志愿组织发挥作用，很少或不受政府影响在自愿的基础上解决公共任务的手段和方法。例如独立学院为解决发展中碰到的政策问题，相互交流经验，于2004年成立了全国性的独立学院峰会这一自愿性组织，鼓励独立学院面向市场，培养市场所需要的专业与人才。
3.混合型工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征。混合型政策工具允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程。例如《若干意见》颁布之后，教育部召开关于独立学院的网络视频会议，向全社会和独立学院宣传政策文件的精神与目标。
独立学院政策执行需要多种政策工具协同作用。然而独立学院政策工具的选择及组合具有明显的“碎片化”与“单向性”特征，规制为主的强制性工具运用较多，自愿性工具和混合型工具运用较少，易使独立学院遭遇发展瓶颈。
（三）政策内容的模糊化
由于管理涉及的问题复杂，政策所调整的各种社会关系千头万绪，而且社会分工越来越细，立法机关和上级政策部门制定的政策规范不可能把复杂多变且日益精细的行政管理事项包揽无遗，做出详细而具体的规定。因此，政策制定者为了在最大范围内取得政策“共识”，不惜在一定程度上牺牲政策的清晰与理性，使改革时期的政策内容呈现出模糊化特征。
政策内容的模糊性不仅影响着政策在执行过程中的可操作性，而且由模糊性给政策执行者和政策对象留下了采取策略行为的余地，这将带来难以预期的政策结果。当这种模糊化的政策传递到地方时，给政策执行部门留了极具弹性的策略性解读空间，执行部门可能对政策进行过滤与重新解读，一方面表现出对政策目标的形式遵守，但同时又采取实质上偏离政策规定的策略行为，最终导致独立学院处于困境。
随着独立学院力量的壮大和影响的提高，我们应当认真总结独立学院的办学经验，客观分析其前进道路上所面临的困境，及时解决其发展过程中出现的问题，才能保证这一新生事物沿着正确的道路健康发展。（作者单位：南京航空航天大学）
（南京航空航天大学研究生创新基地（实验室）开放基金kfjj20130227《公共政策视角下独立学院的发展路径探析》支持）
参考文献
[1]王金琼. 独立学院面临的内外困境及路径选择[J]. 现代教育科学，2008，（1）；108-110.
[2]王富伟. 独立学院的制度化困境—多重逻辑下的政策变迁[J]. 北京大学教育评论，2012，（4）；79-96.
[3]费坚. 破解独立学院“独立”困境的探讨[J]. 教育发展研究，2009，（22）：30-34.
[4]彭华安. 独立学院“独立”困境的政策归因及建议[J]. 中国高教研究，2013，（6）：79-82.