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摘要:滨湖区现有义务教育学校25所,包括完全中学2所、初级中学8所,九年一贯制学校1所,小学14所。其中区直属学校12所,街道(镇)级学校13所。在校学生35099人,其中:中学11231人、小学23449人。在职教职工3171人,其中:中学1235人、小学1936人。离退休人员1874人。
关键词:绩效工资 义务教育 财务管理
1 义务教育财务管理体制现状及问题
2001年滨湖区新组建,当时区域内教育教学管理体制、教师收入、财务管理体制等都存在较大差异,整合至2004年全区教师待遇基本统一,同年实现教师工资由区级财政统发,2005年统一义务教育预算内公用经费拨款标准,2008年统一义务教育校舍维修长效机制经费标准,2009年实现生均公用经费由区级专户统一拨付。随着近年来“以区为主”的教育管理体制的稳步推进,整个义务教育财务管理环境发生了变化:一是与原来“分级办学、分级管理”相对应的分级财务管理体制发生变化;二是随着推进公共财政各项配套改革,各单位“收支两条线“和”“国库集中支付”逐步推行。在这种新旧体制转轨过程中,我区教育出现了各种财务管理模式,据统计,现行的义务教育财务管理模式主要有5种:12所直属学校实行区级财政国库集中收付管理,占义务教育学校总数的48%,配合国库集中支付,成立了直属单位教育经费财政集中支付中心,实行区级统管;华庄中学等8所学校实行街镇“收支两条线”,占32%;滨湖中学和滨湖中心小学由街镇结算中心集中管理,占8%;蠡湖中心小学(含分校)、胡埭中心小学(含分校)由中心小学统一管理,占8%;另有4%的学校保留着“分级办学、分级管理”的财务管理模式,如河埒中心小学及所属两所普通小学。全区义务教育财务管理分区、街镇和学校三个级次。
以上现状导致问题:一是学校之间财务管理水平不均衡;二是给教育主管部门掌握全区预算内教育经费投入真实信息带来一定困难,如“三增长”指标达标情况等;三是区教育主管部门难以及时掌握学校资金、教育收费等状况,无法及时监督教育经费支出,无法全面反映学校经费收支面貌,只有在年度教育经费决算报表汇总审核时才能了解学校经费收支、资金使用等情况,事权与财权脱节。
2 实施绩效工资对我区义务教育的影响
2.1 实施绩效工资对义务教育财务管理的影响
根据无锡市统一部署,我区从2009年1月起在义务教育阶段实施绩效工资,同时围绕这项工资调整,政府部门对义务教育阶段实施了一系列财政公共支出的配套改革,特别是与绩效工资发放相配套的国库集中支付制度、收支两条线、财政银行票据联网等财政改革举措的相继推出,必将引发教育财务管理的一系列变化。实施绩效工资对义务教育财务管理上的影响具体表现在:
2.1.1 账户设置更规范。由财政统一开设学校财政收入专户分户,核算单位收取的非税收入、往来款、向上争取到的资金以及从其他渠道获得的资金;统一开设单位零余额账户(直属学校原已开设小额备用金账户)作为单位的基本账户,核算单位提现、工资财政统发等日常经费支出业务,纳入财政集中支付。
2.1.2 非税收入加强管理。学校的非税收入全部缴入财政专户,实行收支两条线管理,75%由财政统筹用于绩效工资等方面,25%用于学校项目支出或改善办学条件。
至此,义务教育学校基本实现“收支脱钩”(锡滨政办发(2009)62号),财政拨款成为学校预算经费的惟一渠道,学校预算经费及专项资金的收付统一纳入国库集中支付。但由于目前义务教育财务管理体制的不同,给统一实施规范管理带来很大困难。
2.2实施绩效工资对义务教育学校整体发展的影响
在义务教育阶段学校实施绩效工资,对保障和促进义务教育科学发展起到了积极的推进作用,对于全面加强教师队伍建设,吸引和鼓励优秀人才终生从教具有重大意义。但与此同时实行的财政财务管理政策,一定程度上制约了学校经济运行和整体发展。
调研数据之一:
2008年我区义务教育公用经费实际支出3000万元,占教育经费总支出的12%,其中,小学生均900元,初中生均1200元。对照目前我区公用经费财政预算内拨款小学500元/人.年,初中650元/人.年的标准,小学生均缺口400元;初中生均缺口550元,全区小学公用经费缺口1060万元,初中公用经费缺口580万元,合计缺口总额1640万元,均由学校当年非税收入弥补。
实施绩效工资后,公用经费占教育经费总支出的比例下降,虽人员经费由财政全额承担,但由于学校非税收入纳入财政,该项经费缺口无来源。
调研数据之二:
以滨湖中学2006年至2008年财务运行情况为例,该校三年生均公用经费分别为671元、1098元、1231元。近三年来,公用经费增长较快,究其主要原因在于教师培训经费、仪器设备购置维护费用和建筑物日常维护费用的快速增长。
其中:保证日常教育教学活动的经费开支三年分别为生均472元、507元、527元,增幅在3%～8%之间。增长较快的一是办公费用,年增长在10%左右;二会务费支出,年增长在9%～12%之间;水电等固定支出基本持平;交通费支出持续下降,年下降14%～19%之间;差旅费略有下降。现预算内生均公用经费拨款标准为650元,也就是说,目前的拨款标准基本能维持学校最基础的日常运作。以全区保证日常教育教学活动经费支出平均水平来看,预算内的拨款标准也仅能勉强满足学校的基本运作。
仍以滨湖中学为例:2006～2008年用于学校发展的生均公用经费分别为:198元、590元、703元。仅看2008年,用于各类培训费支出生均194元;仪器设备购置费支出生均242元;校舍维修经费支出生均214元;学生文体活动经费支出生均25元;设备仪器维修费支出生均27元,合计703元。绩效后实施的财政财务政策,不能提供以上经费需求。但目前由于大部分学校有历年结余经费,近一两年,学校或可有所支撑,但如近期没有新的经费保障政策和措施出台,无法保证教师发展,学生全面发展的经费,那么,义务教育学校将面临严重的生存和发展危机。
如何适应新形势,结合完善“以区为主”的教育管理体制,制订、理顺义务教育财务管理体制,加强学校财务管理,保证学校可持续发展,已成为教育财务工作的重要方面。
3 构建义务教育财务管理新体制的指导思想与基本原则
3.1 指导思想
以保安全、保学校正常运转为基本目标,考虑学校整体发展的基本需求,以义务教育经费投入为重点突破口,进行调研工作和测算,努力建立绩效体系下,与财政公共支出改革和教育管理体制改革相适应的义务教育财务管理体制和中小学财务管理办法,积极探索建立收支规范、事财统一、监督到位、快捷高效、方便学校的经费投入和财务管理机制和模式。
3.2 基本原则
构建义务教育财务管理新体制主要体现以下几个原则:①促进义务教育事业发展的原则。②以区为主的原则,适应“以区为主”的义务教育管理体制的要求。③人权、事权和财权相统一的原则。④保障经费投入的原则。⑤实行“收支两条线”的原则。⑥学校资金“三权不变”的原则,即学校资金的所有权、使用权、审批权仍属学校。
4 构建义务教育财务管理新体制的基本模式与具体做法
4.1 基本模式
根据实施绩效工资国库集中支付等财务管理的要求,以直属财务管理中心为基础设立区级教育财务管理中心,对全区中小学校实行“统一领导,集中管理,分校核算、财政监督”的财务模式,实现教育财权与事权相统一,形成范围清晰、管理高效、收支规范、监督有力的义务教育财务管理体制。
4.1.1 统一领导:义务教育财务坚持区级教育部门的统一领导,同时接受市宏观指导。由区教育财务管理中心履行原街镇财政所代管的中小学财务职能。
4.1.2 集中管理:义务教育财务集中在区级教育财务管理中心管理,管理中心具有对中小学财务进行管理的职责,集中管理主要包括六个方面:一是专户管理,由区教育和财政部门联合在义务教育学校所在地银行开设财政收入专户分户,学校所有资金收入专户后进入区财政专户,同时保留学校小额备用金户;二是印鉴管理,区教育和财政部门联合开设印鉴,由区教育部门统一管理,学校使用资金必须经过区教育局审核后报区财政统一请款,由财政专户以额度方式划至教育局后实施国库集中支付;三是票据管理,统一实施财政、银行联网电子票据;四是预算管理,主要通过审核学校支出计划书和用款计划书来管理学校的支出范围和标准进行支出管理;五是监督管理,主要通过审核财务报表、定期内审等形式进行监督;六是人员管理,学校财务人员必须持证,报经区教育局批准方可上岗。
4.1.3 分校报账:区教育财务管理中心负责分校核算,提供各校财务表等。普通小学纳入中心小学统一报账,可由财务管理中心分部门核算。
4.2 具体做法
4.2.1 完善“以区为主”义务教育管理体制,实施教育经费全区统筹。
改变现行按街镇行政区划实行属地化承担教育经费的模式,实行教育经费的财务、资金和资产管理统一纳入区本级预决算体系和集中收付渠道。据国家、省、市要求,将义务教育的人员经费、公用经费和专项经费,全部纳入区级部门预算。年末以额度方式通过区、镇财力结算平台结算。
教育费附加收入实行全区统筹,集中用于教育。
4.2.2 强化政府对教育的保障责任,促进义务教育高位均衡。
实行直属、街镇均等的教育经费供给标准,如校舍维修经费、教师培训经费、教职工货币分房等,并实行完全相同的经费供给方式,实施全区一体化管理。
4.2.3 提高义务教育保障水平,保证公用和专项经费投入。
①提高预算内公用经费标准。公用经费补助兼顾学校规模,不仅有生均标准,同时考虑学校规模标准。不足部分以教育费附加弥补。
②完善专项经费投入机制。结合我区高位均衡发展规划,建立区级教育专项经费项目库,包括经常性项目(如:日常校舍维修、设备维护、教师培训、教科研课题等)和重点项目,逐步完善项目经费预算管理机制。可根据区域长期发展规划,先将已经可行性论证的近几年内要完成的项目分类排队,再依据预算年度资金等因素和事项轻重缓急的支出需求安排,滚动实施。哪一年安排哪些,先后顺序如何,做好项目库的日常建设工作,逐步实现专项支出的动态管理,保证学校校舍安全,设备设施正常运作,保障义务教育的高位均衡发展。
4.2.4 强化学校预算管理,保证学校可持续发展。
实行绩效工资,一方面意味着人员经费已全额纳入财政,另一方面也使得学校的运作、发展经费完全依赖于财政拨款,此时,预算的重要性尤为突出。义务教育学校预算编制应结合学校中长期发展计划,在保证固定支出之外,对发展计划中需重点推进的项目或需改进的薄弱环节,提高资金安排的比例,保障重点支出,在可安排的资金范围中,优先安排。编制细化到每一个具体项目,使经费使用的目的性、指向性更明确。同时预算编制后,学校应严格按照预算来使用经费,按批准的预算花钱,努力做到“执行程序要规范,手续备份要齐全,开支范围要严格”,提高有限资金的使用效益,以保证学校的可持续发展。
关键词:绩效工资 义务教育 财务管理
1 义务教育财务管理体制现状及问题
2001年滨湖区新组建,当时区域内教育教学管理体制、教师收入、财务管理体制等都存在较大差异,整合至2004年全区教师待遇基本统一,同年实现教师工资由区级财政统发,2005年统一义务教育预算内公用经费拨款标准,2008年统一义务教育校舍维修长效机制经费标准,2009年实现生均公用经费由区级专户统一拨付。随着近年来“以区为主”的教育管理体制的稳步推进,整个义务教育财务管理环境发生了变化:一是与原来“分级办学、分级管理”相对应的分级财务管理体制发生变化;二是随着推进公共财政各项配套改革,各单位“收支两条线“和”“国库集中支付”逐步推行。在这种新旧体制转轨过程中,我区教育出现了各种财务管理模式,据统计,现行的义务教育财务管理模式主要有5种:12所直属学校实行区级财政国库集中收付管理,占义务教育学校总数的48%,配合国库集中支付,成立了直属单位教育经费财政集中支付中心,实行区级统管;华庄中学等8所学校实行街镇“收支两条线”,占32%;滨湖中学和滨湖中心小学由街镇结算中心集中管理,占8%;蠡湖中心小学(含分校)、胡埭中心小学(含分校)由中心小学统一管理,占8%;另有4%的学校保留着“分级办学、分级管理”的财务管理模式,如河埒中心小学及所属两所普通小学。全区义务教育财务管理分区、街镇和学校三个级次。
以上现状导致问题:一是学校之间财务管理水平不均衡;二是给教育主管部门掌握全区预算内教育经费投入真实信息带来一定困难,如“三增长”指标达标情况等;三是区教育主管部门难以及时掌握学校资金、教育收费等状况,无法及时监督教育经费支出,无法全面反映学校经费收支面貌,只有在年度教育经费决算报表汇总审核时才能了解学校经费收支、资金使用等情况,事权与财权脱节。
2 实施绩效工资对我区义务教育的影响
2.1 实施绩效工资对义务教育财务管理的影响
根据无锡市统一部署,我区从2009年1月起在义务教育阶段实施绩效工资,同时围绕这项工资调整,政府部门对义务教育阶段实施了一系列财政公共支出的配套改革,特别是与绩效工资发放相配套的国库集中支付制度、收支两条线、财政银行票据联网等财政改革举措的相继推出,必将引发教育财务管理的一系列变化。实施绩效工资对义务教育财务管理上的影响具体表现在:
2.1.1 账户设置更规范。由财政统一开设学校财政收入专户分户,核算单位收取的非税收入、往来款、向上争取到的资金以及从其他渠道获得的资金;统一开设单位零余额账户(直属学校原已开设小额备用金账户)作为单位的基本账户,核算单位提现、工资财政统发等日常经费支出业务,纳入财政集中支付。
2.1.2 非税收入加强管理。学校的非税收入全部缴入财政专户,实行收支两条线管理,75%由财政统筹用于绩效工资等方面,25%用于学校项目支出或改善办学条件。
至此,义务教育学校基本实现“收支脱钩”(锡滨政办发(2009)62号),财政拨款成为学校预算经费的惟一渠道,学校预算经费及专项资金的收付统一纳入国库集中支付。但由于目前义务教育财务管理体制的不同,给统一实施规范管理带来很大困难。
2.2实施绩效工资对义务教育学校整体发展的影响
在义务教育阶段学校实施绩效工资,对保障和促进义务教育科学发展起到了积极的推进作用,对于全面加强教师队伍建设,吸引和鼓励优秀人才终生从教具有重大意义。但与此同时实行的财政财务管理政策,一定程度上制约了学校经济运行和整体发展。
调研数据之一:
2008年我区义务教育公用经费实际支出3000万元,占教育经费总支出的12%,其中,小学生均900元,初中生均1200元。对照目前我区公用经费财政预算内拨款小学500元/人.年,初中650元/人.年的标准,小学生均缺口400元;初中生均缺口550元,全区小学公用经费缺口1060万元,初中公用经费缺口580万元,合计缺口总额1640万元,均由学校当年非税收入弥补。
实施绩效工资后,公用经费占教育经费总支出的比例下降,虽人员经费由财政全额承担,但由于学校非税收入纳入财政,该项经费缺口无来源。
调研数据之二:
以滨湖中学2006年至2008年财务运行情况为例,该校三年生均公用经费分别为671元、1098元、1231元。近三年来,公用经费增长较快,究其主要原因在于教师培训经费、仪器设备购置维护费用和建筑物日常维护费用的快速增长。
其中:保证日常教育教学活动的经费开支三年分别为生均472元、507元、527元,增幅在3%～8%之间。增长较快的一是办公费用,年增长在10%左右;二会务费支出,年增长在9%～12%之间;水电等固定支出基本持平;交通费支出持续下降,年下降14%～19%之间;差旅费略有下降。现预算内生均公用经费拨款标准为650元,也就是说,目前的拨款标准基本能维持学校最基础的日常运作。以全区保证日常教育教学活动经费支出平均水平来看,预算内的拨款标准也仅能勉强满足学校的基本运作。
仍以滨湖中学为例:2006～2008年用于学校发展的生均公用经费分别为:198元、590元、703元。仅看2008年,用于各类培训费支出生均194元;仪器设备购置费支出生均242元;校舍维修经费支出生均214元;学生文体活动经费支出生均25元;设备仪器维修费支出生均27元,合计703元。绩效后实施的财政财务政策,不能提供以上经费需求。但目前由于大部分学校有历年结余经费,近一两年,学校或可有所支撑,但如近期没有新的经费保障政策和措施出台,无法保证教师发展,学生全面发展的经费,那么,义务教育学校将面临严重的生存和发展危机。
如何适应新形势,结合完善“以区为主”的教育管理体制,制订、理顺义务教育财务管理体制,加强学校财务管理,保证学校可持续发展,已成为教育财务工作的重要方面。
3 构建义务教育财务管理新体制的指导思想与基本原则
3.1 指导思想
以保安全、保学校正常运转为基本目标,考虑学校整体发展的基本需求,以义务教育经费投入为重点突破口,进行调研工作和测算,努力建立绩效体系下,与财政公共支出改革和教育管理体制改革相适应的义务教育财务管理体制和中小学财务管理办法,积极探索建立收支规范、事财统一、监督到位、快捷高效、方便学校的经费投入和财务管理机制和模式。
3.2 基本原则
构建义务教育财务管理新体制主要体现以下几个原则:①促进义务教育事业发展的原则。②以区为主的原则,适应“以区为主”的义务教育管理体制的要求。③人权、事权和财权相统一的原则。④保障经费投入的原则。⑤实行“收支两条线”的原则。⑥学校资金“三权不变”的原则,即学校资金的所有权、使用权、审批权仍属学校。
4 构建义务教育财务管理新体制的基本模式与具体做法
4.1 基本模式
根据实施绩效工资国库集中支付等财务管理的要求,以直属财务管理中心为基础设立区级教育财务管理中心,对全区中小学校实行“统一领导,集中管理,分校核算、财政监督”的财务模式,实现教育财权与事权相统一,形成范围清晰、管理高效、收支规范、监督有力的义务教育财务管理体制。
4.1.1 统一领导:义务教育财务坚持区级教育部门的统一领导,同时接受市宏观指导。由区教育财务管理中心履行原街镇财政所代管的中小学财务职能。
4.1.2 集中管理:义务教育财务集中在区级教育财务管理中心管理,管理中心具有对中小学财务进行管理的职责,集中管理主要包括六个方面:一是专户管理,由区教育和财政部门联合在义务教育学校所在地银行开设财政收入专户分户,学校所有资金收入专户后进入区财政专户,同时保留学校小额备用金户;二是印鉴管理,区教育和财政部门联合开设印鉴,由区教育部门统一管理,学校使用资金必须经过区教育局审核后报区财政统一请款,由财政专户以额度方式划至教育局后实施国库集中支付;三是票据管理,统一实施财政、银行联网电子票据;四是预算管理,主要通过审核学校支出计划书和用款计划书来管理学校的支出范围和标准进行支出管理;五是监督管理,主要通过审核财务报表、定期内审等形式进行监督;六是人员管理,学校财务人员必须持证,报经区教育局批准方可上岗。
4.1.3 分校报账:区教育财务管理中心负责分校核算,提供各校财务表等。普通小学纳入中心小学统一报账,可由财务管理中心分部门核算。
4.2 具体做法
4.2.1 完善“以区为主”义务教育管理体制,实施教育经费全区统筹。
改变现行按街镇行政区划实行属地化承担教育经费的模式,实行教育经费的财务、资金和资产管理统一纳入区本级预决算体系和集中收付渠道。据国家、省、市要求,将义务教育的人员经费、公用经费和专项经费,全部纳入区级部门预算。年末以额度方式通过区、镇财力结算平台结算。
教育费附加收入实行全区统筹,集中用于教育。
4.2.2 强化政府对教育的保障责任,促进义务教育高位均衡。
实行直属、街镇均等的教育经费供给标准,如校舍维修经费、教师培训经费、教职工货币分房等,并实行完全相同的经费供给方式,实施全区一体化管理。
4.2.3 提高义务教育保障水平,保证公用和专项经费投入。
①提高预算内公用经费标准。公用经费补助兼顾学校规模,不仅有生均标准,同时考虑学校规模标准。不足部分以教育费附加弥补。
②完善专项经费投入机制。结合我区高位均衡发展规划,建立区级教育专项经费项目库,包括经常性项目(如:日常校舍维修、设备维护、教师培训、教科研课题等)和重点项目,逐步完善项目经费预算管理机制。可根据区域长期发展规划,先将已经可行性论证的近几年内要完成的项目分类排队,再依据预算年度资金等因素和事项轻重缓急的支出需求安排,滚动实施。哪一年安排哪些,先后顺序如何,做好项目库的日常建设工作,逐步实现专项支出的动态管理,保证学校校舍安全,设备设施正常运作,保障义务教育的高位均衡发展。
4.2.4 强化学校预算管理,保证学校可持续发展。
实行绩效工资,一方面意味着人员经费已全额纳入财政,另一方面也使得学校的运作、发展经费完全依赖于财政拨款,此时,预算的重要性尤为突出。义务教育学校预算编制应结合学校中长期发展计划,在保证固定支出之外,对发展计划中需重点推进的项目或需改进的薄弱环节,提高资金安排的比例,保障重点支出,在可安排的资金范围中,优先安排。编制细化到每一个具体项目,使经费使用的目的性、指向性更明确。同时预算编制后,学校应严格按照预算来使用经费,按批准的预算花钱,努力做到“执行程序要规范,手续备份要齐全,开支范围要严格”,提高有限资金的使用效益,以保证学校的可持续发展。