论文部分内容阅读
【摘 要】 公务卡制度在我国推行以来，由于审计监督等配套措施不完善，我国公务卡制度改革进程缓慢，预算内行政事业单位所存在的很多问题未能通过公务卡得到有效的解决。因此，我国亟需建立一套完善的公务卡审计制度以保障公务卡的应用。文章在目前我国公务卡“卡得住”的“假”与“卡不住”的“真”进行分析的基础上，对公务卡审计监督意义与思路进行探索，以期为我国公务卡制度及公务卡审计制度的完善提供一定的参考。
【关键词】 公务卡； 行政事业单位； 审计监督
中图分类号：F239；F832.2 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）33-0116-03
一、引言
如何对国家预算内行政事业单位的财政授权支付业务进行有效的监督与控制，一直是困扰着理论界与实务界的难题，该问题的解决直接关乎我国国库集中支付制度改革的深化以及公务支出透明度的提高。随着电子支付技术的推广，刷卡消费日益普遍，这为上述问题的解决提供了新思路。财政部与央行在2007年联合印发了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》（以下简称《办法》），自此，我国的中央预算单位在日常的财务支付过程中开始采用公务卡支付的方式，有力地促进了我国行政事业单位支付制度改革。但是，公务卡制度改革推行至今，如果以理性的视角去观察，不得不承认，由于审计监督等配套措施不完善，我国行政事业单位在公务卡使用过程中还存在一些问题。公务卡究竟“卡得住”什么，又“卡不住”什么，值得回顾与思考。
二、公务卡“卡得住”的“假”
现金支付结算方式在便捷性方面具有与生俱来的优势，但是对于国家预算内行政事业单位而言，公务消费若全部以现金支付结算方式实现，隐藏了很大的弊端，如很多地方行政事业单位在财政资金的使用过程中，出现了资金使用授权者、实际执行者与对资金的使用过程进行控制的监督者由同一人执行，管钱者（公务支出者）与管物者（公务消费者）雷同的现象，公款私用、拼凑假发票、“暗箱”操作等败德行为更是屡见不鲜，这使得我国很多预算内行政事业单位的公务消费过程一定程度脱离监督。公务卡制度是以现代财政国库管理信息系统为支撑，以国库单一账户体系为基础，以公务卡及电子转账支付系统为媒介，以“货币资金管理者与实务控制者相分离”、“授权者、执行者与监督者三者相分离”以及“不相容职务相分离”等财务管理原则为理论基础，以公务卡支付方式代替原有的现金支付。
（一）公务卡“卡得住”现金支付漏洞
公务卡制度在我国行政事业单位从试点性实施到普遍性推广，使得这些单位的每笔开支都有电子记录，实现了有据可查，而作为“独立第三方”的银行参与对行政事业单位开支过程的监控，能有效减少单位支出脱离监督的现象。换句话而言，公务卡制度的推广有助于最大程度地减少各行政事业单位的现金支付结算，强化对预算资金使用状况的动态监督与控制，进而从源头上“卡住”现金支付漏洞，真正实现公务支出的公开透明消费，将其置于“阳光”之下。
（二）公务卡“卡得住”假发票
公务卡制度在预算单位的支付报账过程中实现了传统消费发票与现代电子信息共同鉴证的双重监督，有效地预防了相关人员以虚假发票骗取财政资金的行为，即公务卡“卡得住”假发票。
（三）公务卡“卡得住”公务支出过程中的不规范行为
《办法》以及涉及公务卡的其他相关规定明确了国家预算内行政事业单位应该使用公务卡支付的范围以及公职人员使用公务卡的流程，公职人员在公务开支中必须按照相关规定使用公务卡，即公务卡“卡得住”公务支出过程中的不规范行为。
三、公务卡“卡不住”的“真”
相较于现金支付，公务卡具有很多优势，但应当意识到，公务卡对于我国财政管理制度建设而言只是一种手段、一个环节，并非万能之策。财政管理制度建设是一个复杂的体系与工程，公务卡制度只是这一体系工程中的一个部分。
（一）公务卡“卡不住”公职人员与供应商的合谋行为
公务卡制度的实施虽然能够较为准确地披露行政事业单位的公务开支信息，但该制度本身无法有效解决公务活动不计成本、公务消费缺乏市场竞争等根本性问题。在公务卡支付制度下，如果公职人员故意通过公务卡资金转账购买定价严重超过市场平均价格的产品，再从公务产品供应商那里“吃回扣”，在这种消费模式下，财政资金的经手人可以得到真实的购物发票，即便公务卡有详细的电子支付记录，也无法抓住相关人员败德行为的有效把柄。换句话而言，公务卡“卡不住”公职人员与公务产品供应商的合谋问题。在实务操作过程中，各地行政事业单位经常采用上述手段将财政资金“暗度陈仓”、“中饱私囊”，政府采购“千元天价U盘”、“万元电脑”的新闻不绝于耳。
（二）公务卡“卡不住”“真的假发票”
虽然公务卡“卡得住”假发票，但是，公务卡却“卡不住”公职人员在报销时出具的“真的假发票”。所谓“真的假发票”，是指形式上具有完整的国家发票防伪标识，完全符合真发票的鉴定标准，但却并未真实发生交易业务或者即便发生了真实的经济业务但却并非出于公务开支，而是用于公务人员的私人消费。公职人员通过这种“真的假发票”把所购物品或报账款项纳入私人的腰包。
（三）公务卡“卡不住”公职人员“吃回扣”的行为
《办法》规定公务卡用于行政事业单位五万元以下的零星购买支出、招待费、会议费以及公职人员差旅费等开支的结算。上述所列举的消费类型可以由单位的相关负责人员自主决策。公务卡虽然可以反映预算资金的流向，却无法确保预算资金的使用者以一个“理性经济人”的视角参与市场活动，主动遵从市场竟价规则，努力降低资金支出。行政事业单位的一些预算资金使用者不仅未在公职消费中主动节省开支，相反，他们更愿意与公务产品供应商合谋，接受虚高定价，事后得到一定比例的回扣，即公务卡“卡不住”公职人员“吃回扣”的行为。
【关键词】 公务卡； 行政事业单位； 审计监督
中图分类号：F239；F832.2 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）33-0116-03
一、引言
如何对国家预算内行政事业单位的财政授权支付业务进行有效的监督与控制，一直是困扰着理论界与实务界的难题，该问题的解决直接关乎我国国库集中支付制度改革的深化以及公务支出透明度的提高。随着电子支付技术的推广，刷卡消费日益普遍，这为上述问题的解决提供了新思路。财政部与央行在2007年联合印发了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》（以下简称《办法》），自此，我国的中央预算单位在日常的财务支付过程中开始采用公务卡支付的方式，有力地促进了我国行政事业单位支付制度改革。但是，公务卡制度改革推行至今，如果以理性的视角去观察，不得不承认，由于审计监督等配套措施不完善，我国行政事业单位在公务卡使用过程中还存在一些问题。公务卡究竟“卡得住”什么，又“卡不住”什么，值得回顾与思考。
二、公务卡“卡得住”的“假”
现金支付结算方式在便捷性方面具有与生俱来的优势，但是对于国家预算内行政事业单位而言，公务消费若全部以现金支付结算方式实现，隐藏了很大的弊端，如很多地方行政事业单位在财政资金的使用过程中，出现了资金使用授权者、实际执行者与对资金的使用过程进行控制的监督者由同一人执行，管钱者（公务支出者）与管物者（公务消费者）雷同的现象，公款私用、拼凑假发票、“暗箱”操作等败德行为更是屡见不鲜，这使得我国很多预算内行政事业单位的公务消费过程一定程度脱离监督。公务卡制度是以现代财政国库管理信息系统为支撑，以国库单一账户体系为基础，以公务卡及电子转账支付系统为媒介，以“货币资金管理者与实务控制者相分离”、“授权者、执行者与监督者三者相分离”以及“不相容职务相分离”等财务管理原则为理论基础，以公务卡支付方式代替原有的现金支付。
（一）公务卡“卡得住”现金支付漏洞
公务卡制度在我国行政事业单位从试点性实施到普遍性推广，使得这些单位的每笔开支都有电子记录，实现了有据可查，而作为“独立第三方”的银行参与对行政事业单位开支过程的监控，能有效减少单位支出脱离监督的现象。换句话而言，公务卡制度的推广有助于最大程度地减少各行政事业单位的现金支付结算，强化对预算资金使用状况的动态监督与控制，进而从源头上“卡住”现金支付漏洞，真正实现公务支出的公开透明消费，将其置于“阳光”之下。
（二）公务卡“卡得住”假发票
公务卡制度在预算单位的支付报账过程中实现了传统消费发票与现代电子信息共同鉴证的双重监督，有效地预防了相关人员以虚假发票骗取财政资金的行为，即公务卡“卡得住”假发票。
（三）公务卡“卡得住”公务支出过程中的不规范行为
《办法》以及涉及公务卡的其他相关规定明确了国家预算内行政事业单位应该使用公务卡支付的范围以及公职人员使用公务卡的流程，公职人员在公务开支中必须按照相关规定使用公务卡，即公务卡“卡得住”公务支出过程中的不规范行为。
三、公务卡“卡不住”的“真”
相较于现金支付，公务卡具有很多优势，但应当意识到，公务卡对于我国财政管理制度建设而言只是一种手段、一个环节，并非万能之策。财政管理制度建设是一个复杂的体系与工程，公务卡制度只是这一体系工程中的一个部分。
（一）公务卡“卡不住”公职人员与供应商的合谋行为
公务卡制度的实施虽然能够较为准确地披露行政事业单位的公务开支信息，但该制度本身无法有效解决公务活动不计成本、公务消费缺乏市场竞争等根本性问题。在公务卡支付制度下，如果公职人员故意通过公务卡资金转账购买定价严重超过市场平均价格的产品，再从公务产品供应商那里“吃回扣”，在这种消费模式下，财政资金的经手人可以得到真实的购物发票，即便公务卡有详细的电子支付记录，也无法抓住相关人员败德行为的有效把柄。换句话而言，公务卡“卡不住”公职人员与公务产品供应商的合谋问题。在实务操作过程中，各地行政事业单位经常采用上述手段将财政资金“暗度陈仓”、“中饱私囊”，政府采购“千元天价U盘”、“万元电脑”的新闻不绝于耳。
（二）公务卡“卡不住”“真的假发票”
虽然公务卡“卡得住”假发票，但是，公务卡却“卡不住”公职人员在报销时出具的“真的假发票”。所谓“真的假发票”，是指形式上具有完整的国家发票防伪标识，完全符合真发票的鉴定标准，但却并未真实发生交易业务或者即便发生了真实的经济业务但却并非出于公务开支，而是用于公务人员的私人消费。公职人员通过这种“真的假发票”把所购物品或报账款项纳入私人的腰包。
（三）公务卡“卡不住”公职人员“吃回扣”的行为
《办法》规定公务卡用于行政事业单位五万元以下的零星购买支出、招待费、会议费以及公职人员差旅费等开支的结算。上述所列举的消费类型可以由单位的相关负责人员自主决策。公务卡虽然可以反映预算资金的流向，却无法确保预算资金的使用者以一个“理性经济人”的视角参与市场活动，主动遵从市场竟价规则，努力降低资金支出。行政事业单位的一些预算资金使用者不仅未在公职消费中主动节省开支，相反，他们更愿意与公务产品供应商合谋，接受虚高定价，事后得到一定比例的回扣，即公务卡“卡不住”公职人员“吃回扣”的行为。