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农民工随迁子女是社会转型过程中，在制度、文化方面因与城市化、城镇化过程不同步而产生的一个特殊群体，这个群体的成长与发展事关我国现代化进程的成败。农民工随迁子女教育问题是随迁问题中的核心问题，通过梳理中华人民共和国成立以来农民工随迁子女教育政策环境变迁，发现随迁子女经历了“从限制到认可”“成为打工子弟”“从‘子弟’到‘学生’”的三个历史阶段。农民工随迁子女教育问题经历了“限制——认定——重视——明确化——强化”的演变过程，在政策层面获得认可，还原流动儿童少年“学生”的身份。
从限制到认可
在诸多教育问题中，随迁子女教育问题并不是一开始就进入公众的视野，从出现到获得认可并最终被国家列入议事日程是漫长而渐进的，在多方博弈中经历了国家立场转变、制度与政策变迁的过程。该过程是随国家对农民工态度的转变而转变的。
中华人民共和国成立初期，国家通过公社化、单位制人为地建立了城乡二元体制，实行户籍制度严格控制人口流动，区分农业户口和非农业户口并赋予相差悬殊的公共福利待遇。20世纪80年代，农村开始实行家庭联产承包责任制，大量农村劳动力获得解放，城市经济开始复苏产生劳动力需求。在这样的环境下，国家对人口流动的控制开始松动，《关于1984年农村工作的通知》中允许农民有条件地进入城镇务工，人口开始大规模跨区域流动，“民工潮”由此形成。然而，中华人民共和国成立30年来的城市化抑制政策使得城市的设施和管理严重滞后，尤其是在1966年至1976年10年间城市的承载能力几乎没有增长，政策松动后在巨大城乡差距的“推-拉”作用下“民工潮”迅速膨胀，城市在交通、治安、就业诸多方面呈现出严重的不适应。
1992年确立市场经济为改革方向之前，由于国家制度的立场和取向尚未实现彻底转型，个别政策上的松动并没有从根本上改变城乡“断裂”的格局。无论农民工随迁子女还是留守子女在规模上都比较小，有关的教育问题并未显现出来，少量跟随进城的农民工子女或通过“插班借读”的方式接受教育或者失学辍学并未引起关注和重视，进城农民随迁子女在城市公办学校接受教育的权利并没有在政策层面得到认可。1992年，国家确立了发展市场经济的原则和目标，国家开始放宽农民进城务工经商的条件，对农民工的态度发生重大转变，由20世纪80年代的“控制盲目流动”调整为“鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动”，这一政策调整是一次根本性变革，“农村→城市”的人口流动格局就此奠定，开启持续至今的“民工潮”洪流。20世纪90年代中期开始，我国人口迁移和流动从“大众化阶段”过渡到“家庭化阶段”，大量农民工由以往的阶段性进城变为在城市工作、生活和定居，人口迁移形式和流动人口结构发生重大变化，农民工“举家搬迁”的家庭式迁移日益增多，相伴而生的与父母进城同住的学龄少年儿童日益增加，他们或者在家乡出生跟随父母进城或者一出生就生活在城市。农民工随迁子女（第二代流动人口或称新移民）的教育问题开始浮出水面。
同期，国务院妇女儿童工作委员会、全国总工会、全国妇联、中央教育科学研究所、共青团中央等部门以及相关的高校、研究机构组织了多项全国性调研，一系列调研的统计结果虽然在具体数值上有所不同，但都反映出流动儿童少年高失学率、高辍学率、高超龄率的状况，问题引发各类新闻媒体的大量报道。至此，农民工随迁子女教育问题正式进入国家和公众视野，城市流动人口子女的教育问题被认定。1995年，农民工随迁子女教育问题首次被教育部列入当年的议事日程。
1998年3月颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》提出并初步确立了“两为主”的解决思路——即在流动人口随迁同住子女中适龄儿童少年的义务教育问题上，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，明确了政府解决农民工随迁子女就学问题的指导思想——流动儿童少年依法接受规定年限义务教育，并就相关问题做了规定。
1997年、1998年，国家意识到了农民工随迁子女教育问题，也承认了随迁子女可以在城市就读，但有明显的限制性和城乡差异性。从《流动儿童少年就学暂行办法》的文本看，流动儿童少年进入城市是受到“严格控制”的，他们只能在“有条件的地方”上学，而且还是以“借读”的方式并付出“借读费”，虽然提出了“两为主”的原则，但是并没有作为硬性规定，政策承認他们可以在城市接受教育，但是又受到限制和区别对待。
成为打工子弟
打工子弟学校属于民办学校，游离于国家义务教育体制之外，处在整个国家教育体系的边缘地带。当城市既有教育体系无法满足进城务工农民随迁子女的教育需求时，流动人口子女的教育的需求和供给之间就出现了缺口，这也为市场介入提供了空间，打工子弟学校应运而生。
专门接受农民工随迁子女的打工子弟学校（民办学校、简易学校）首先在北京出现并逐步获得了很大的发展空间，随后其他外来务工农民大量集中的城市和地区（上海、广州、武汉、杭州、深圳、东莞、镇江等）出现了大量民办打工子弟学校，以武汉为例，截止到2003年10月，仅在武汉市汉阳区就有17所民办打工子弟学校。打工子弟学校出现后并未立即引起关注，处于一种“潜伏”的状态。1995年1月，《中国教育报》发表跟踪报道《流动的孩子哪上学——流动人口子女教育探讨》，文章在说明进京务工农民随迁子女义务教育状况中，将一直“潜伏”的民办简易学校摆到了政府和公众面前，提出流动人口子女教育问题应该列入公共议程并尽快制定出相应的规定和管理办法。自此，打工子弟学校作为一个中国现实国情下的特殊产物进入公众视野受到各方的关注，而当时打工子弟学校刚刚兴起、“崭露头角”，大多数地方政府和教育行政主管部门对其采取的态度是“不取缔、不承认、不支持”，打工子弟学校数量快速增长，在北京、上海、广州、武汉这样的城市“遍地开花”。
最初的打工子弟学校往往属于农民工“自我救助”，往往在仓库大棚、闲置平房采用小班私塾的形式办学。借读费、赞助费、户口等问题，都成为农民工随迁子女进入公办中小学的政策障碍，而来自城市公办学校和城市居民的排斥以及农民工的自我被排斥感则是一个重要的文化障碍。一位教育官员在谈到为什么还有一部分农民工家长愿意把自己的孩子送到各方面条件都不好的打工子弟学校时说：“很多家长（农民工）觉得公办学校都是城里孩子，担心自己的孩子进去（入读公办学校）后会被歧视，担心自己的孩子会受欺负。”事实上，这种由于城乡二元体制造成的城市对于农民工的社会排斥和市民对于农民“脏、乱、差”的形象建构确实是存在的，在很多城市对农民工随迁子女开放公办学校后，那些大量接受进城务工农民随迁子女的公办中小学，出现了不少本地学生外流现象，留下来的学生家长也不愿意自己的孩子跟流动儿童少年同班，很多城市家长给自己的孩子转学是因为“怕被这些农村小孩带坏了”。此外，城市公办学校较高的入学门槛和烦琐的手续，成为促使进城务工农民为自己子女选择打工子弟学校就读的重要原因。 从城市管理角度来看，各种手续都各有合理性，但相对于农民工的实际状况来说，则过于复杂烦琐。进城的农民工大多从事较低端的行业和工作，文化程度不高、收入微薄，处在社会的底层。一方面无法完全掌握充分的政策信息，难以充分、完整、准确地理解政策;另一方面要办全这些手续就必然花费大量时间成本和经济成本。可是，如果没有这些手续，随迁子女则无法及时、顺利进入城市公办学校就读。此外，这些证明材料需要在流出地和流入地之间来回往返，造成农民工的额外负担。
综合来看，虽然从国家到地方都认可“两为主”的原则并出台落实措施，但是农民工随迁子女在城市公办学校就读接受义务教育仍然比较困难。
从“子弟”到“学生”
从2000年开始，国家对农民工的政策开始发生更加积极的变化。同时，人口流动家庭化的趋势也更加显著，流动人口子女教育问题日益突出，成为关系经济社会发展的焦点之一。党的十六大之后，以统筹、协调、均衡、和谐为核心理念的新发展观逐步确立，国家将教育公平认定为社会公平的基础，把教育机会公平与教育均衡发展作为重要的社会发展战略，流动人口随迁子女教育问题被列为中国教育的重难点问题。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》虽然没有将“两为主”作为强制内容进行要求，但是进一步强调了流入地政府和公办中小学的责任，保障外来务工人员随迁子女接受义务教育的权利。2003年9月，国务院接连颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》《关于进一步做好进城务工就业农民子女義务教育工作的意见》，由此形成了在国务院统一领导下，流出地与流入地相互协同，教育、财政、公安、民政等多部门彼此配合，共同解决农民工随迁子女教育问题的格局，将这一问题确认为事关“我国城镇化进程”的重大社会问题，规定了流入地政府和流入地公办中小学是确保进城务工农民子女义务教育权利的责任主体，并实行外来务工人口随迁子女与本地学生在义务教育普及程度、义务教育收费标准、义务教育阶段评奖评优上的“一视同仁”。2006年3月28日，国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》（以下称《意见》），明确提出了“两为主”原则，要求“输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算”，这标志着国家为解决农民工随迁子女教育问题，已将“两为主”原则上升为强制性法规的内容。
此后，伴随中国经济的快速发展，“两为主”原则逐步得到贯彻实施，2010年后全国主要城市流动儿童少年在城市公办中小学就读比率都超过60%，之后继续稳步提高。2013年，开始实现从义务教育入学到中考、高考升学的突破，26个省份允许随迁子女在流入地参加中考，12个省份4440名考生跨省高考。2014年，全国28个省份实施随迁子女在居住地参加高考，涉及考生5.6万名，全国随迁子女在公办学校就学比例保持在80%，政府购买民办学校学位124.6万个，学籍系统为570万学生提供跨省、跨地市服务。按照计划，教育部会继续推进民办打工子弟学校改制工作，消除随迁子女就学障碍，进一步提高农民工同住子女在居住地接受义务教育的保障水平，加强随迁子女学籍管理，努力实现随迁子女义务教育“全纳入”。
【本文系国家社科基金“十三五”规划2018年度教育学重大攻关课题“建设教育强国的国际经验与中国路径研究”（项目编号：VGA180002）研究成果】
（作者简介：刘沾，湖北省教育政策研究中心助理研究员;周文鼎，华中师范大学政策研究室助理研究员;覃彬雍，华中师范大学经济与工商管理学院）
责任编辑/王娜娜
从限制到认可
在诸多教育问题中，随迁子女教育问题并不是一开始就进入公众的视野，从出现到获得认可并最终被国家列入议事日程是漫长而渐进的，在多方博弈中经历了国家立场转变、制度与政策变迁的过程。该过程是随国家对农民工态度的转变而转变的。
中华人民共和国成立初期，国家通过公社化、单位制人为地建立了城乡二元体制，实行户籍制度严格控制人口流动，区分农业户口和非农业户口并赋予相差悬殊的公共福利待遇。20世纪80年代，农村开始实行家庭联产承包责任制，大量农村劳动力获得解放，城市经济开始复苏产生劳动力需求。在这样的环境下，国家对人口流动的控制开始松动，《关于1984年农村工作的通知》中允许农民有条件地进入城镇务工，人口开始大规模跨区域流动，“民工潮”由此形成。然而，中华人民共和国成立30年来的城市化抑制政策使得城市的设施和管理严重滞后，尤其是在1966年至1976年10年间城市的承载能力几乎没有增长，政策松动后在巨大城乡差距的“推-拉”作用下“民工潮”迅速膨胀，城市在交通、治安、就业诸多方面呈现出严重的不适应。
1992年确立市场经济为改革方向之前，由于国家制度的立场和取向尚未实现彻底转型，个别政策上的松动并没有从根本上改变城乡“断裂”的格局。无论农民工随迁子女还是留守子女在规模上都比较小，有关的教育问题并未显现出来，少量跟随进城的农民工子女或通过“插班借读”的方式接受教育或者失学辍学并未引起关注和重视，进城农民随迁子女在城市公办学校接受教育的权利并没有在政策层面得到认可。1992年，国家确立了发展市场经济的原则和目标，国家开始放宽农民进城务工经商的条件，对农民工的态度发生重大转变，由20世纪80年代的“控制盲目流动”调整为“鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动”，这一政策调整是一次根本性变革，“农村→城市”的人口流动格局就此奠定，开启持续至今的“民工潮”洪流。20世纪90年代中期开始，我国人口迁移和流动从“大众化阶段”过渡到“家庭化阶段”，大量农民工由以往的阶段性进城变为在城市工作、生活和定居，人口迁移形式和流动人口结构发生重大变化，农民工“举家搬迁”的家庭式迁移日益增多，相伴而生的与父母进城同住的学龄少年儿童日益增加，他们或者在家乡出生跟随父母进城或者一出生就生活在城市。农民工随迁子女（第二代流动人口或称新移民）的教育问题开始浮出水面。
同期，国务院妇女儿童工作委员会、全国总工会、全国妇联、中央教育科学研究所、共青团中央等部门以及相关的高校、研究机构组织了多项全国性调研，一系列调研的统计结果虽然在具体数值上有所不同，但都反映出流动儿童少年高失学率、高辍学率、高超龄率的状况，问题引发各类新闻媒体的大量报道。至此，农民工随迁子女教育问题正式进入国家和公众视野，城市流动人口子女的教育问题被认定。1995年，农民工随迁子女教育问题首次被教育部列入当年的议事日程。
1998年3月颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》提出并初步确立了“两为主”的解决思路——即在流动人口随迁同住子女中适龄儿童少年的义务教育问题上，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，明确了政府解决农民工随迁子女就学问题的指导思想——流动儿童少年依法接受规定年限义务教育，并就相关问题做了规定。
1997年、1998年，国家意识到了农民工随迁子女教育问题，也承认了随迁子女可以在城市就读，但有明显的限制性和城乡差异性。从《流动儿童少年就学暂行办法》的文本看，流动儿童少年进入城市是受到“严格控制”的，他们只能在“有条件的地方”上学，而且还是以“借读”的方式并付出“借读费”，虽然提出了“两为主”的原则，但是并没有作为硬性规定，政策承認他们可以在城市接受教育，但是又受到限制和区别对待。
成为打工子弟
打工子弟学校属于民办学校，游离于国家义务教育体制之外，处在整个国家教育体系的边缘地带。当城市既有教育体系无法满足进城务工农民随迁子女的教育需求时，流动人口子女的教育的需求和供给之间就出现了缺口，这也为市场介入提供了空间，打工子弟学校应运而生。
专门接受农民工随迁子女的打工子弟学校（民办学校、简易学校）首先在北京出现并逐步获得了很大的发展空间，随后其他外来务工农民大量集中的城市和地区（上海、广州、武汉、杭州、深圳、东莞、镇江等）出现了大量民办打工子弟学校，以武汉为例，截止到2003年10月，仅在武汉市汉阳区就有17所民办打工子弟学校。打工子弟学校出现后并未立即引起关注，处于一种“潜伏”的状态。1995年1月，《中国教育报》发表跟踪报道《流动的孩子哪上学——流动人口子女教育探讨》，文章在说明进京务工农民随迁子女义务教育状况中，将一直“潜伏”的民办简易学校摆到了政府和公众面前，提出流动人口子女教育问题应该列入公共议程并尽快制定出相应的规定和管理办法。自此，打工子弟学校作为一个中国现实国情下的特殊产物进入公众视野受到各方的关注，而当时打工子弟学校刚刚兴起、“崭露头角”，大多数地方政府和教育行政主管部门对其采取的态度是“不取缔、不承认、不支持”，打工子弟学校数量快速增长，在北京、上海、广州、武汉这样的城市“遍地开花”。
最初的打工子弟学校往往属于农民工“自我救助”，往往在仓库大棚、闲置平房采用小班私塾的形式办学。借读费、赞助费、户口等问题，都成为农民工随迁子女进入公办中小学的政策障碍，而来自城市公办学校和城市居民的排斥以及农民工的自我被排斥感则是一个重要的文化障碍。一位教育官员在谈到为什么还有一部分农民工家长愿意把自己的孩子送到各方面条件都不好的打工子弟学校时说：“很多家长（农民工）觉得公办学校都是城里孩子，担心自己的孩子进去（入读公办学校）后会被歧视，担心自己的孩子会受欺负。”事实上，这种由于城乡二元体制造成的城市对于农民工的社会排斥和市民对于农民“脏、乱、差”的形象建构确实是存在的，在很多城市对农民工随迁子女开放公办学校后，那些大量接受进城务工农民随迁子女的公办中小学，出现了不少本地学生外流现象，留下来的学生家长也不愿意自己的孩子跟流动儿童少年同班，很多城市家长给自己的孩子转学是因为“怕被这些农村小孩带坏了”。此外，城市公办学校较高的入学门槛和烦琐的手续，成为促使进城务工农民为自己子女选择打工子弟学校就读的重要原因。 从城市管理角度来看，各种手续都各有合理性，但相对于农民工的实际状况来说，则过于复杂烦琐。进城的农民工大多从事较低端的行业和工作，文化程度不高、收入微薄，处在社会的底层。一方面无法完全掌握充分的政策信息，难以充分、完整、准确地理解政策;另一方面要办全这些手续就必然花费大量时间成本和经济成本。可是，如果没有这些手续，随迁子女则无法及时、顺利进入城市公办学校就读。此外，这些证明材料需要在流出地和流入地之间来回往返，造成农民工的额外负担。
综合来看，虽然从国家到地方都认可“两为主”的原则并出台落实措施，但是农民工随迁子女在城市公办学校就读接受义务教育仍然比较困难。
从“子弟”到“学生”
从2000年开始，国家对农民工的政策开始发生更加积极的变化。同时，人口流动家庭化的趋势也更加显著，流动人口子女教育问题日益突出，成为关系经济社会发展的焦点之一。党的十六大之后，以统筹、协调、均衡、和谐为核心理念的新发展观逐步确立，国家将教育公平认定为社会公平的基础，把教育机会公平与教育均衡发展作为重要的社会发展战略，流动人口随迁子女教育问题被列为中国教育的重难点问题。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》虽然没有将“两为主”作为强制内容进行要求，但是进一步强调了流入地政府和公办中小学的责任，保障外来务工人员随迁子女接受义务教育的权利。2003年9月，国务院接连颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》《关于进一步做好进城务工就业农民子女義务教育工作的意见》，由此形成了在国务院统一领导下，流出地与流入地相互协同，教育、财政、公安、民政等多部门彼此配合，共同解决农民工随迁子女教育问题的格局，将这一问题确认为事关“我国城镇化进程”的重大社会问题，规定了流入地政府和流入地公办中小学是确保进城务工农民子女义务教育权利的责任主体，并实行外来务工人口随迁子女与本地学生在义务教育普及程度、义务教育收费标准、义务教育阶段评奖评优上的“一视同仁”。2006年3月28日，国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》（以下称《意见》），明确提出了“两为主”原则，要求“输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算”，这标志着国家为解决农民工随迁子女教育问题，已将“两为主”原则上升为强制性法规的内容。
此后，伴随中国经济的快速发展，“两为主”原则逐步得到贯彻实施，2010年后全国主要城市流动儿童少年在城市公办中小学就读比率都超过60%，之后继续稳步提高。2013年，开始实现从义务教育入学到中考、高考升学的突破，26个省份允许随迁子女在流入地参加中考，12个省份4440名考生跨省高考。2014年，全国28个省份实施随迁子女在居住地参加高考，涉及考生5.6万名，全国随迁子女在公办学校就学比例保持在80%，政府购买民办学校学位124.6万个，学籍系统为570万学生提供跨省、跨地市服务。按照计划，教育部会继续推进民办打工子弟学校改制工作，消除随迁子女就学障碍，进一步提高农民工同住子女在居住地接受义务教育的保障水平，加强随迁子女学籍管理，努力实现随迁子女义务教育“全纳入”。
【本文系国家社科基金“十三五”规划2018年度教育学重大攻关课题“建设教育强国的国际经验与中国路径研究”（项目编号：VGA180002）研究成果】
（作者简介：刘沾，湖北省教育政策研究中心助理研究员;周文鼎，华中师范大学政策研究室助理研究员;覃彬雍，华中师范大学经济与工商管理学院）
责任编辑/王娜娜