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摘要：基于对上海某小区集体上访的田野调查，分析了政府自上而下的权力在信访实践中造成了不少“遗留问题”难以解决。分析通过两条线索展示，明线是正文的故事线，暗线是脚注的分析线，并得出信访博弈的逻辑：只有是在该级政府权责范围内的，且居民被纳入联盟利益分配的或者没有触及到“政府—开发资本”联盟利益的利益诉求才会得到支持。
关键词：城市开发 利益分配 集体上访
中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）24-0118-02
一、文献回顾
1.关于开发利益分配不公现象的研究。（1）利益分配不公的经济学视角。学者刘雯从整体经济的角度出发，认为拆迁的利益不公平导致了拆迁成本的浪费（刘雯，2007）。肖萍则从微观层面出发，通过对拆迁“钉子户”事件的分析，阐述了中国拆迁补偿制度在实际的运作过程中存在缺陷（肖萍，2008）。学者较多地关注利益分配问题，而对于开发过程中突破规划范围、容积率标准和随意侵占道路等问题却没有足够重视。（2）利益分配不公的公共管理视角。学者杨飞认为相对政府和拆迁人来说，被拆迁户是弱势群体，他们中的贫困者更是弱中之弱（杨飞，2003）。徐海波则将政府定义为了强者的代表，被拆迁人作为弱势群体的代表进行分析，得出政府拥有巨大的资源，弱势群体需要政府部门的保护（徐海波，2006）。在城市开发中，受到学者关注最多的是拆迁户的利益，本文的案例则是有关在开发过程中在原规划范围内却未得到拆迁居民的利益诉求问题。（3）利益分配不公的制度视角。学者陈映芳引用了莫勒奇、洛根的“城市增长联盟”概念来分析城市开发，认为，看似非社会主义的中国城市开发，恰恰是在曾经的全能主义国家的制度遗产的基础上形成的。城市开发体制不仅借助了原有全能政府的制度便利，而且也使一些旧制度的功能活性化（陈映芳，2008）。浦善新也追溯了政策演变历史，分析得出：20世纪80 年代初开始正式确立的“市领导县”的行政区划制度，使城市实际上获得了从农村汲取各种资源的制度性便利。
2.上访研究。上访研究中，学者们关注失地农民的研究居多，比如，应星的“大河移民上访研究”。他认为，“上访承续着国家在土改时期发明的诉苦技术，是1949年后国家权力对乡村社会日常生活的制度化、常规化的渗透方式……通过上访声讨形形色色的‘官僚主义’、解决各式各样的‘遗留问题’的‘委屈式诉苦’就成为化解这种紧张的一个重要途径。”（应星，2000）
二、问题的提出
1．城市开发中，作为城市开发的主体——市区规划局和作为开发的参与者——开发资本，和市民三者之间在什么情况下能形成“城市增长联盟”？
2．集体信访的利益诉求在多大程度上可以得到滿足？
三、小引：上访的三种声音
通过观察1996—2008年的上访过程，可以梳理出上访过程中的三种不同的声音：第一种是“先讲理”的声音，和政府只有讲理才是可以谈的，不能胡搅蛮缠。第二种是“先讲条件”的声音，怀疑政府与开发商有权钱关系。所以，开门见山就是向信访接待人员哭诉实际受侵害的严重情况，索要赔偿。① 第三种声音则是一种杂音，混杂了政府和开发商的“卧底”以及如同应星笔下的“上访油子”们的声音。
四、遗留问题——路的去留
1997—1998年，HC路300弄不在规划动迁范围内的居民为了保住出行的这条路而不断集体上访。当时，有三位工程师写了具有土地规划技术含量的上访书面材料，加入了上访群体去市区两级政府的信访部门要求给个说法。由于这次信访以“谈”为主，而且有数据支持，所以市府信访领导批复：HC路300弄一定要保留。保路上访的成功直接导致了路两侧的拆迁地块无法招到开发资本，闲置了近四年（1998—2001年），原因就是：开发商买地的初衷是包括这条路的。五、上访的艰难历程
1.三期的消失。对“HC路300弄路的去留”这一遗留问题的再生产，引出了开发商的“三期”规划方案的更改。2003年，新CN集团BN公司拟出“二、三期工程规划”，准备开发WH小区和300弄及其两侧的闲置土地。①但之后“三期”却被从规划图中删除，而开发商建造二期的规模却仍旧依照之前的“二、三期工程规划”施工。4月28日，由WH小区所在居委会所做的征询意见表，表上未见公章，署名也不对。②小区居民未予理睬，同时联名写信去市区两级政府，要求求证是否还有三期规划存在。8月14日，CN区规划局提出：“三期工程（即：WH小区）的现状居民不同意动迁。”③这次批复引起了WH小区一轮上访高潮，但信访部门却久“拖”未决。时隔两年（2007年），上访群体发现了一条有利的政府文件——国土部关于“满二年未动工开发，坚决无偿收回”的规定。而CN区规划局于2007年4月25日在回函中“避”而不谈开发商两年多不施工的情况与国土部关于“无偿收回”规定相违背，并把不施工的理由归结为被小区居民闹事阻止。而回复提到：“2004年7—11月我局先后核发了该项目二期……地下停车库地下桩基建设工程规划许可证的通知。”从规划图纸上看，地下车库的施工地域包括了HC路300弄这条道路的一段。这一条信息立即引发了上访群体的第二轮维权保路上访，目的是：要求信访部门给出有关道路归属或三期动拆迁存在与否的明确答复，并以文件形式确定下来。
2.分歧产生。区规划局的“4·25”回函之后，上访群体不停以“闹—谈—缠”的策略在上访市区两级规划局及相关部门。2007—2008年初，上访群体内部产生了分歧：（1）两种声音矛盾激烈——主“谈”还是主“闹”。由于“恢复三期”无望，所以主“谈”者认为：要和政府谈路的存留问题，“闹”和“缠”只是从形式上引起信访部门重视的手段。而主张“闹”的上访成员则认为，开发商占路建造二期的趋势难以阻挡，政府的规划文件可以随时做有益于开发商的修“改”。④（2）第三种声音的异军突起。2003—2008年，开发商渐渐把小区里部分居民，包括上访成员在内的房屋买下；居委会和基层党组织也控制住了享受低保待遇的居民和一些党员参与上访，这样就使得上访的人数和质量直线下滑。虽然上访群体内部有了分歧，但是2008年初，时任上海房管局局长刘海生回复：HC路300弄630平方米的道路必须保留。
3.销声匿迹。由于上访群体内部分裂，以及HC路300弄得到保留的目的已达成，上访群体意识到：向政府讨“三期”规划的说法以及开发商 “二期”规划是否符合“双增双减”的规划标准及其所涉及的采光、沉降和容积率等利益诉求已无法达成。所以2009年初，WH小区集体上访基本趋于停滞。
六、结论
在陈映芳看来，她把市民也作为城市开发的重要参与者之一进行分析（陈映芳，2008）。但是，我觉得她分析的“政府—开发资本—市民”的联盟中，存在奥尔森所谓的“不对称”。市民虽然能够从开发中获益，但有时候居民所得到的与应得到的并不相符，甚至相差甚远。比如，本文分析的个案中，情况就糟糕得多。由于政府对土地的开发权牢牢地掌控着，而开发商又掌控着开发资本，所以前两者有强烈的意愿彼此合作，结成联盟。
由此得出了与陈映芳不同的结论：不是所有动迁案例中，市民都会被纳入联盟而受益的。政府和开发资本双方先结成“城市增长联盟”，之后再考虑是否将市民纳入其中给予其利益补偿，由此引发了信访问题的产生。
参考文献：
[1][美]奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁，等，译.上海:人民出版社，1995.
[2]陈礼旺.论城市房屋拆迁制度自身的“拆迁”[J].长江大学学报:社会科学版，2004，(4).
[3]陈映芳.城市开发的正当性危机与合理性空间[J].社会学研究，2008，(3).
[4]胡敏.以上海动拆迁矛盾为例看城市房屋拆迁领域法律制度的缺失[D].上海:上海交通大学，2007.
[5]刘雯.城市房屋拆迁补偿法律问题研究[D].大连:东北财经大学，2007.
[6]卢晓虹.征地拆迁引发的政府职能思考[D].杭州:浙江大学，2005.
[7][美]曼昆.经济学原理:第5版[M].梁小民，梁砾，译.北京:北京大学出版社，2009.
[8]浦善新.市领导县体制检讨——兼论行政区划体制创新及构建跨行政区协调合作机制[EB/OL].行政区划网，http://www.xzqh.org/
files/index.asp?action=show&id=190，2005.
[9]罗宇琦.城市被拆迁家庭户迁移的社会成本问题研究[D].成都:四川大学，2007.
[10]沈晖.中国城市房屋拆迁制度的法律透视[J].上海市政法干部管理学院学报，2000，(3).
[11]翁贤权.论城市房屋拆迁中被拆迁人的权益保护[D].北京:对外经济贸易大学，2007.
[12]肖萍.中国城市房屋拆迁补偿制度研究——由城市房屋拆迁中“钉子户”事件引发的思考[J].南昌大学学报:人文社会科学版，
2008，(4).
[13]杨晓菊.城市拆迁中的政府行为研究[D].南京:河海大学，2007.
[14]应星.从“讨个说法”到“摆平理顺”——西南一个水库移民区的故事[D].北京:中国社会科学院研究生院，2000.
[15]于力.论房屋拆迁中的利益衡量[D].苏州:苏州大学，2006.
[16]周雪光.“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析[J].中国社会科学，2005，(2).[责
关键词：城市开发 利益分配 集体上访
中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）24-0118-02
一、文献回顾
1.关于开发利益分配不公现象的研究。（1）利益分配不公的经济学视角。学者刘雯从整体经济的角度出发，认为拆迁的利益不公平导致了拆迁成本的浪费（刘雯，2007）。肖萍则从微观层面出发，通过对拆迁“钉子户”事件的分析，阐述了中国拆迁补偿制度在实际的运作过程中存在缺陷（肖萍，2008）。学者较多地关注利益分配问题，而对于开发过程中突破规划范围、容积率标准和随意侵占道路等问题却没有足够重视。（2）利益分配不公的公共管理视角。学者杨飞认为相对政府和拆迁人来说，被拆迁户是弱势群体，他们中的贫困者更是弱中之弱（杨飞，2003）。徐海波则将政府定义为了强者的代表，被拆迁人作为弱势群体的代表进行分析，得出政府拥有巨大的资源，弱势群体需要政府部门的保护（徐海波，2006）。在城市开发中，受到学者关注最多的是拆迁户的利益，本文的案例则是有关在开发过程中在原规划范围内却未得到拆迁居民的利益诉求问题。（3）利益分配不公的制度视角。学者陈映芳引用了莫勒奇、洛根的“城市增长联盟”概念来分析城市开发，认为，看似非社会主义的中国城市开发，恰恰是在曾经的全能主义国家的制度遗产的基础上形成的。城市开发体制不仅借助了原有全能政府的制度便利，而且也使一些旧制度的功能活性化（陈映芳，2008）。浦善新也追溯了政策演变历史，分析得出：20世纪80 年代初开始正式确立的“市领导县”的行政区划制度，使城市实际上获得了从农村汲取各种资源的制度性便利。
2.上访研究。上访研究中，学者们关注失地农民的研究居多，比如，应星的“大河移民上访研究”。他认为，“上访承续着国家在土改时期发明的诉苦技术，是1949年后国家权力对乡村社会日常生活的制度化、常规化的渗透方式……通过上访声讨形形色色的‘官僚主义’、解决各式各样的‘遗留问题’的‘委屈式诉苦’就成为化解这种紧张的一个重要途径。”（应星，2000）
二、问题的提出
1．城市开发中，作为城市开发的主体——市区规划局和作为开发的参与者——开发资本，和市民三者之间在什么情况下能形成“城市增长联盟”？
2．集体信访的利益诉求在多大程度上可以得到滿足？
三、小引：上访的三种声音
通过观察1996—2008年的上访过程，可以梳理出上访过程中的三种不同的声音：第一种是“先讲理”的声音，和政府只有讲理才是可以谈的，不能胡搅蛮缠。第二种是“先讲条件”的声音，怀疑政府与开发商有权钱关系。所以，开门见山就是向信访接待人员哭诉实际受侵害的严重情况，索要赔偿。① 第三种声音则是一种杂音，混杂了政府和开发商的“卧底”以及如同应星笔下的“上访油子”们的声音。
四、遗留问题——路的去留
1997—1998年，HC路300弄不在规划动迁范围内的居民为了保住出行的这条路而不断集体上访。当时，有三位工程师写了具有土地规划技术含量的上访书面材料，加入了上访群体去市区两级政府的信访部门要求给个说法。由于这次信访以“谈”为主，而且有数据支持，所以市府信访领导批复：HC路300弄一定要保留。保路上访的成功直接导致了路两侧的拆迁地块无法招到开发资本，闲置了近四年（1998—2001年），原因就是：开发商买地的初衷是包括这条路的。五、上访的艰难历程
1.三期的消失。对“HC路300弄路的去留”这一遗留问题的再生产，引出了开发商的“三期”规划方案的更改。2003年，新CN集团BN公司拟出“二、三期工程规划”，准备开发WH小区和300弄及其两侧的闲置土地。①但之后“三期”却被从规划图中删除，而开发商建造二期的规模却仍旧依照之前的“二、三期工程规划”施工。4月28日，由WH小区所在居委会所做的征询意见表，表上未见公章，署名也不对。②小区居民未予理睬，同时联名写信去市区两级政府，要求求证是否还有三期规划存在。8月14日，CN区规划局提出：“三期工程（即：WH小区）的现状居民不同意动迁。”③这次批复引起了WH小区一轮上访高潮，但信访部门却久“拖”未决。时隔两年（2007年），上访群体发现了一条有利的政府文件——国土部关于“满二年未动工开发，坚决无偿收回”的规定。而CN区规划局于2007年4月25日在回函中“避”而不谈开发商两年多不施工的情况与国土部关于“无偿收回”规定相违背，并把不施工的理由归结为被小区居民闹事阻止。而回复提到：“2004年7—11月我局先后核发了该项目二期……地下停车库地下桩基建设工程规划许可证的通知。”从规划图纸上看，地下车库的施工地域包括了HC路300弄这条道路的一段。这一条信息立即引发了上访群体的第二轮维权保路上访，目的是：要求信访部门给出有关道路归属或三期动拆迁存在与否的明确答复，并以文件形式确定下来。
2.分歧产生。区规划局的“4·25”回函之后，上访群体不停以“闹—谈—缠”的策略在上访市区两级规划局及相关部门。2007—2008年初，上访群体内部产生了分歧：（1）两种声音矛盾激烈——主“谈”还是主“闹”。由于“恢复三期”无望，所以主“谈”者认为：要和政府谈路的存留问题，“闹”和“缠”只是从形式上引起信访部门重视的手段。而主张“闹”的上访成员则认为，开发商占路建造二期的趋势难以阻挡，政府的规划文件可以随时做有益于开发商的修“改”。④（2）第三种声音的异军突起。2003—2008年，开发商渐渐把小区里部分居民，包括上访成员在内的房屋买下；居委会和基层党组织也控制住了享受低保待遇的居民和一些党员参与上访，这样就使得上访的人数和质量直线下滑。虽然上访群体内部有了分歧，但是2008年初，时任上海房管局局长刘海生回复：HC路300弄630平方米的道路必须保留。
3.销声匿迹。由于上访群体内部分裂，以及HC路300弄得到保留的目的已达成，上访群体意识到：向政府讨“三期”规划的说法以及开发商 “二期”规划是否符合“双增双减”的规划标准及其所涉及的采光、沉降和容积率等利益诉求已无法达成。所以2009年初，WH小区集体上访基本趋于停滞。
六、结论
在陈映芳看来，她把市民也作为城市开发的重要参与者之一进行分析（陈映芳，2008）。但是，我觉得她分析的“政府—开发资本—市民”的联盟中，存在奥尔森所谓的“不对称”。市民虽然能够从开发中获益，但有时候居民所得到的与应得到的并不相符，甚至相差甚远。比如，本文分析的个案中，情况就糟糕得多。由于政府对土地的开发权牢牢地掌控着，而开发商又掌控着开发资本，所以前两者有强烈的意愿彼此合作，结成联盟。
由此得出了与陈映芳不同的结论：不是所有动迁案例中，市民都会被纳入联盟而受益的。政府和开发资本双方先结成“城市增长联盟”，之后再考虑是否将市民纳入其中给予其利益补偿，由此引发了信访问题的产生。
参考文献：
[1][美]奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁，等，译.上海:人民出版社，1995.
[2]陈礼旺.论城市房屋拆迁制度自身的“拆迁”[J].长江大学学报:社会科学版，2004，(4).
[3]陈映芳.城市开发的正当性危机与合理性空间[J].社会学研究，2008，(3).
[4]胡敏.以上海动拆迁矛盾为例看城市房屋拆迁领域法律制度的缺失[D].上海:上海交通大学，2007.
[5]刘雯.城市房屋拆迁补偿法律问题研究[D].大连:东北财经大学，2007.
[6]卢晓虹.征地拆迁引发的政府职能思考[D].杭州:浙江大学，2005.
[7][美]曼昆.经济学原理:第5版[M].梁小民，梁砾，译.北京:北京大学出版社，2009.
[8]浦善新.市领导县体制检讨——兼论行政区划体制创新及构建跨行政区协调合作机制[EB/OL].行政区划网，http://www.xzqh.org/
files/index.asp?action=show&id=190，2005.
[9]罗宇琦.城市被拆迁家庭户迁移的社会成本问题研究[D].成都:四川大学，2007.
[10]沈晖.中国城市房屋拆迁制度的法律透视[J].上海市政法干部管理学院学报，2000，(3).
[11]翁贤权.论城市房屋拆迁中被拆迁人的权益保护[D].北京:对外经济贸易大学，2007.
[12]肖萍.中国城市房屋拆迁补偿制度研究——由城市房屋拆迁中“钉子户”事件引发的思考[J].南昌大学学报:人文社会科学版，
2008，(4).
[13]杨晓菊.城市拆迁中的政府行为研究[D].南京:河海大学，2007.
[14]应星.从“讨个说法”到“摆平理顺”——西南一个水库移民区的故事[D].北京:中国社会科学院研究生院，2000.
[15]于力.论房屋拆迁中的利益衡量[D].苏州:苏州大学，2006.
[16]周雪光.“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析[J].中国社会科学，2005，(2).[责