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[摘要]目前城市居民最低生活保障制度的实施情况差强人意,存在许多问题。根源在于对城市低保制度的基本理念的理解还没有统一。对城市低保的相关理念问题做出澄清与阐述,对政策制定和基层工作的实施有借鉴和指导意义。
[关键词]权利 目标定位 社会工作
[中图分类号]C913.7[文献标识码]A[文章编号]1009-5349(2010)06-0027-02
城市居民最低生活保障制度是我国政府在城市实施的针对城市贫困群体及家庭的社会救助制度,其有效地保证了城市贫困群体的基本生存。目前制度在实施过程中存在着一些问题,这些问题涉及到制度的深层次理念,主要有以下几个方面:
一、政府的义务、公民的权利,而不是恩赐
在制度实施过程中,有些基层民政干部的公民权利意识淡薄,将公民应当享有的最低生活保障权利当作本部门的恩赐,片面强调“不养懒汉”。实际上,以我国现有社会保障的水平不可能导致一个依赖救济的“懒汉”阶层的产生。
有些地方的官员用自己的价值取向选择救济对象,有污点的人及其亲属往往遭遇社会排斥。一些地方政府规定,申请最低生活保障金的居民,家里不能有吸毒、赌博人员,不能违反计划生育条例。这种做法有一定的干部和群众基础,在我国有深刻的原因: 一是我国几千年来一直受儒家思想和佛教文化的影响,政府、社会团体、个人,把对弱者的救助看作慈悲行为,是对穷人的恩赐和施舍,表现在利用价值取向来选择穷人。二是社会普遍存在社会救助“民政对象情结”,没有将最低生活保障制度视为公民的基本权利,政府也没有将此视为自己应尽的职责,所以才出现了上述种种不正常的规定,造成对穷人的“社会排斥”,其结果就是救助瞄准机制不准确。
最低生活保障(社会救助)是政府应负的责任和应尽的义务,是公民应获得的帮助和应享有的权利。这在我国《宪法》第45条中作了明确规定,即“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利”。社会救助首先是政府行为,是政府的一项义不容辞的社会责任,它体现了政府的一种社会政策取向——社会公平。
社会救济体现的是人道主义精神,它不问致贫原因,只看受助者是否真是贫困,是社会保障制度的最后一道安全网。社会救济的责任仅仅是使受助者的生活相当于或略高于最低生活需求,以避免产生依赖心理乃至不劳而获的思想。最低生活保障的退出机制以家庭收入超过政策规定为标志。
现代社会无论是发达国家还是发展中国家,都把社会救助看成是政府行为,是政府的一项义不容辞的社会责任。社会救助是每个公民的基本权利,只要是穷人,无论什么原因,只要其收入低于贫困线,他就有权利申请救助。政府选择救助对象不能根据贫困以外的标准。从理念的层次看,社会保障从初期的附带各种侮辱条件的施舍救济向人道和人权并重的全面福利的发展,这也是社会文明不断发展的标志。
二、保护申请人的隐私(权),而非公布申请人的隐私
《城市居民最低生活保障条例》规定,“管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要,可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查,如实提供有关情况”,“对经批准享受城市居民最低活保障待遇的城市居民,由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布,接受群众监督”。
现实中,由于某些居委会采取社区张榜公布低保申请者的家庭困难情况以供辖区居民表决的办法,不仅会让部分真实困难者望而却步,而且也侵犯了申请者的隐私权,损害了他们的尊严。因此许多人对低保制度担忧,一是担忧公共权利过分地介入到私人生活;二是担心低保者的隐私和尊严受到损害。
穷人通常把申领救济金看成是社会耻辱①。而我国一些地方政府出台的实施细则,不但程序相当复杂,令人望而生畏,而且还在收入上做相当严格的调查,甚至进行公示,使受益者毫无隐私可言。现在许多国家对申请者只做收入调查,以证明他们达到了国家所规定的最低生活保障线,便由国家和政府来给予社会救助。除此之外,并没有就申请者做道德和法律的调查。甚至近年来,一些国家不再对申请者的申报的家庭财产状况进行一一核实,而是根据要求和标准发放救助金,避免了对受益人的人格和心理产生不必要的伤害。
三、城市低保是一种积极取向的社会救助,而非消极取向的
目前的城市低保从实际上来说是一种消极的社会救助,存在救助标准低、救助措施单一、救助工作简单,不能有效地满足低保对象的基本生活需要,更谈不上促进城市贫困群体摆脱贫穷。这样就会面临制造一个制度维持性的低收入阶层的问题,低保对象将长期依赖救助金来勉强维持生存。目前制度存在着两个问题:一是利用价值取向选择享受低保的穷人。二是政府在制度实施过程中附带了苛刻的条件。大多数受助者在得到救助后的收入水平仍然很低,其收入只够糊口。经济上的匮乏使贫困家庭的社会交往受到限制,接受教育存在障碍,身心健康得不到保证,尤其是患病时不能及时治疗和教育机会上的不平等,这一系列的社会剥夺和社会排斥使贫困家庭获得发展的机会很小。
实际生活中,在低保金是否够用这一问题上,0.6%的人认为很充足;6.2%的人认为够用,而且略有节余;认为正合适有10%;但是有45.3%的人认为不够用,但差不了多少;还有37.9%的人认为完全不够用②。低保制度的消极取向已经严重影响到制度的实施,对此我们应进行反思。低保制度本应该是一种积极的救助制度,旨在帮助贫穷者保持基本的生活水准,并有效地帮助其通过就业、再就业等活动脱离贫穷。应转变消极的取向为积极,首先就是要区分和细分受助对象,如有无劳动能力,有无发展潜力等。对受助对象的细分是转变倾向的一个有益尝试,以达到社会救助的目标定位。截止到2003年8月,中国城市居民领取最低生活保障金的人数为2182.5万人。其中:特困职工和失业人员及其家属占95.8%,“三无”人员(无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或抚养人的老年人、残疾人、未成年人)占4.2%。 有学者认为,从系统论的角度来考虑,对于农转非人口中的贫困群体,除了补偿性安置之外,还可以进行发展性安置,如安排就业培训、职业介绍等,将这些对象的近期生存和长远发展结合起来。对下岗失业人员,可以考虑在国企、集体企业破产兼并的时候优先安排其就业,可减少失业。
四、城市低保是生活救助而不是生存救济
现行的制度基本上是一种生存救助制度,因而救助标准整体偏低。大多数地方的救助主要是单一的现金救助,生活服务援助不足,难以有效地改善贫困家庭的生活质量。事实上,贫困家庭既需要基本的温饱,也需要在就业、医疗、教育、住房等方面得到救助,既需要现金(实物)救助,也需要多种生活服务。 根据1998年中国社会科学院社会政策研究中心和民政部政策研究中心在上海、天津、武汉、兰州和重庆等5个城市进行的调查资料,已经得到救助的贫困家庭在收入、食品、衣着、健康、教育和社交等6个方面的基本情况如下:5个城市贫困家庭的人均月收入大致相当于当地人均月收入的21～31%左右;5城市贫困家庭每星期吃肉的平均天数在1～2天,8成以上的家庭的副食都以素菜(蔬菜)为主;5城市90%以上的贫困家庭中成人都极少买新衣服,30～60%的家庭成人穿的衣服主要靠亲友赠送;5城市贫困家庭中家庭成员患有慢性病和遗传病的要占30～60%,但是生病时不去医院看病的要占50～70%;5城市贫困家庭负担不起学杂费的要占60～90%,有50～80%的家庭在教育方面没有能够享受到政府或学校的优惠;5城市贫困家庭中有30～40%不爱和邻居与同事交往,40～60%过年过节不走亲访友。③
综上所述,目前城市低保救助额仅仅能够维持最基本的生存需求。在健康、教育和社交方面,他们许多最起码的需求还是很难得到满足,因此,在他们的生活中还远远谈不上生活质量和做人的尊严。
为满足低保人群的基本需要,应完善城市最低生活保障的制度架构,根据人应享受的基本权利如生存权、受教育权、健康权、居住权等按照基本需要层次、扩展需要层次和附加提供层次来提供最低生活保障。基本需要层次——提供购买日常生活必需品的救助额,相当于现在的低保金,不包括医疗、教育和住房支出。在这一层次,部分救助金额可通过实物的方式来实现,北京、上海、大连等都有类似做法,这对于保证贫困家庭的生存权利很有帮助。另外还应考虑按家庭人口的规模和构成来确定救助金额,不同规模和构成的家庭的需要是不同的。扩展需要层次——主要考虑低保家庭的受教育权、健康权、居住权等,现行的减免手段难以落实。因此应考虑困难家庭在这方面的需要,计入最低生活保障金。这样实际上是一种“正向补贴(非减免)”的思想。附加提供层次——考虑两个方面,一是义务教育阶段的教育费用、教育部门收取的其他费用、大病医疗费用等;二是金额较大且生活必须的家庭设备,这部分可以利用社会捐助的物品。如各地正在兴办的“福利超市”“爱心超市”等。
五、城市低保是一项系统的社会服务工作,而非单纯的行政工作
现行条例规定,城市低保工作的管理审批机关为各级民政部门,居民委员会根据管理审批机关的委托,可以承担低保工作的日常管理、服务工作。目前在实际工作中,大部分工作都在基层社区,由街道办事处和居民委员会承担,各地普遍反映基层负担过重,希望增加行政机构和人员,但是却没有深入考虑低保工作的属性,考虑政事分离、职能划分的可能性。
目前制度实施的一个问题就是基层工作人员专业素质不高,缺乏大批受过专业训练的社会工作者。低保工作是一项系统、复杂的工作,包括低保申请人的家庭收入情况、家庭资产情况、就业情况,以及低保对象的动态管理、对低保对象的(就业)培训、教育等许多工作都要求有一定的专业知识和素养,有现代社会工作的理念,而这些系统性、专业性的服务工作要由社会工作者来承担。
在城市低保的管理机构设置上,各地的做法不一。有的在民政厅、局中增设行政机构,一般称为“城市居民最低生活保障管理处”,如辽宁省就采用这种模式;有的在民政厅、局下设立事业单位,一般称为“城市居民最低生活保障管理服务中心”,如黑龙江省;有的是既设行政机构又设事业单位,如吉林省。综合而言行政机构和事业单位并行的管理服务模式能适应实际需要。
这一理念性问题的关键是要在工作中分清角色。政府(包括各级民政部门)应该是政策制定者、出资者和监督、管理者。而低保事业机构,应负责具体的服务和救助工作。应建立一家或多家独立的低保工作事业机构,雇佣受过训练的社会工作者从事低保工作。按国际惯例建立社会工作职级制度,目前上海、广东等地在此方面已走在前列。更为重要的是,政府要积极做出导向,鼓励社会工作人才到基层、社区去工作、服务。
注释:
①大卫
[关键词]权利 目标定位 社会工作
[中图分类号]C913.7[文献标识码]A[文章编号]1009-5349(2010)06-0027-02
城市居民最低生活保障制度是我国政府在城市实施的针对城市贫困群体及家庭的社会救助制度,其有效地保证了城市贫困群体的基本生存。目前制度在实施过程中存在着一些问题,这些问题涉及到制度的深层次理念,主要有以下几个方面:
一、政府的义务、公民的权利,而不是恩赐
在制度实施过程中,有些基层民政干部的公民权利意识淡薄,将公民应当享有的最低生活保障权利当作本部门的恩赐,片面强调“不养懒汉”。实际上,以我国现有社会保障的水平不可能导致一个依赖救济的“懒汉”阶层的产生。
有些地方的官员用自己的价值取向选择救济对象,有污点的人及其亲属往往遭遇社会排斥。一些地方政府规定,申请最低生活保障金的居民,家里不能有吸毒、赌博人员,不能违反计划生育条例。这种做法有一定的干部和群众基础,在我国有深刻的原因: 一是我国几千年来一直受儒家思想和佛教文化的影响,政府、社会团体、个人,把对弱者的救助看作慈悲行为,是对穷人的恩赐和施舍,表现在利用价值取向来选择穷人。二是社会普遍存在社会救助“民政对象情结”,没有将最低生活保障制度视为公民的基本权利,政府也没有将此视为自己应尽的职责,所以才出现了上述种种不正常的规定,造成对穷人的“社会排斥”,其结果就是救助瞄准机制不准确。
最低生活保障(社会救助)是政府应负的责任和应尽的义务,是公民应获得的帮助和应享有的权利。这在我国《宪法》第45条中作了明确规定,即“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利”。社会救助首先是政府行为,是政府的一项义不容辞的社会责任,它体现了政府的一种社会政策取向——社会公平。
社会救济体现的是人道主义精神,它不问致贫原因,只看受助者是否真是贫困,是社会保障制度的最后一道安全网。社会救济的责任仅仅是使受助者的生活相当于或略高于最低生活需求,以避免产生依赖心理乃至不劳而获的思想。最低生活保障的退出机制以家庭收入超过政策规定为标志。
现代社会无论是发达国家还是发展中国家,都把社会救助看成是政府行为,是政府的一项义不容辞的社会责任。社会救助是每个公民的基本权利,只要是穷人,无论什么原因,只要其收入低于贫困线,他就有权利申请救助。政府选择救助对象不能根据贫困以外的标准。从理念的层次看,社会保障从初期的附带各种侮辱条件的施舍救济向人道和人权并重的全面福利的发展,这也是社会文明不断发展的标志。
二、保护申请人的隐私(权),而非公布申请人的隐私
《城市居民最低生活保障条例》规定,“管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要,可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查,如实提供有关情况”,“对经批准享受城市居民最低活保障待遇的城市居民,由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布,接受群众监督”。
现实中,由于某些居委会采取社区张榜公布低保申请者的家庭困难情况以供辖区居民表决的办法,不仅会让部分真实困难者望而却步,而且也侵犯了申请者的隐私权,损害了他们的尊严。因此许多人对低保制度担忧,一是担忧公共权利过分地介入到私人生活;二是担心低保者的隐私和尊严受到损害。
穷人通常把申领救济金看成是社会耻辱①。而我国一些地方政府出台的实施细则,不但程序相当复杂,令人望而生畏,而且还在收入上做相当严格的调查,甚至进行公示,使受益者毫无隐私可言。现在许多国家对申请者只做收入调查,以证明他们达到了国家所规定的最低生活保障线,便由国家和政府来给予社会救助。除此之外,并没有就申请者做道德和法律的调查。甚至近年来,一些国家不再对申请者的申报的家庭财产状况进行一一核实,而是根据要求和标准发放救助金,避免了对受益人的人格和心理产生不必要的伤害。
三、城市低保是一种积极取向的社会救助,而非消极取向的
目前的城市低保从实际上来说是一种消极的社会救助,存在救助标准低、救助措施单一、救助工作简单,不能有效地满足低保对象的基本生活需要,更谈不上促进城市贫困群体摆脱贫穷。这样就会面临制造一个制度维持性的低收入阶层的问题,低保对象将长期依赖救助金来勉强维持生存。目前制度存在着两个问题:一是利用价值取向选择享受低保的穷人。二是政府在制度实施过程中附带了苛刻的条件。大多数受助者在得到救助后的收入水平仍然很低,其收入只够糊口。经济上的匮乏使贫困家庭的社会交往受到限制,接受教育存在障碍,身心健康得不到保证,尤其是患病时不能及时治疗和教育机会上的不平等,这一系列的社会剥夺和社会排斥使贫困家庭获得发展的机会很小。
实际生活中,在低保金是否够用这一问题上,0.6%的人认为很充足;6.2%的人认为够用,而且略有节余;认为正合适有10%;但是有45.3%的人认为不够用,但差不了多少;还有37.9%的人认为完全不够用②。低保制度的消极取向已经严重影响到制度的实施,对此我们应进行反思。低保制度本应该是一种积极的救助制度,旨在帮助贫穷者保持基本的生活水准,并有效地帮助其通过就业、再就业等活动脱离贫穷。应转变消极的取向为积极,首先就是要区分和细分受助对象,如有无劳动能力,有无发展潜力等。对受助对象的细分是转变倾向的一个有益尝试,以达到社会救助的目标定位。截止到2003年8月,中国城市居民领取最低生活保障金的人数为2182.5万人。其中:特困职工和失业人员及其家属占95.8%,“三无”人员(无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或抚养人的老年人、残疾人、未成年人)占4.2%。 有学者认为,从系统论的角度来考虑,对于农转非人口中的贫困群体,除了补偿性安置之外,还可以进行发展性安置,如安排就业培训、职业介绍等,将这些对象的近期生存和长远发展结合起来。对下岗失业人员,可以考虑在国企、集体企业破产兼并的时候优先安排其就业,可减少失业。
四、城市低保是生活救助而不是生存救济
现行的制度基本上是一种生存救助制度,因而救助标准整体偏低。大多数地方的救助主要是单一的现金救助,生活服务援助不足,难以有效地改善贫困家庭的生活质量。事实上,贫困家庭既需要基本的温饱,也需要在就业、医疗、教育、住房等方面得到救助,既需要现金(实物)救助,也需要多种生活服务。 根据1998年中国社会科学院社会政策研究中心和民政部政策研究中心在上海、天津、武汉、兰州和重庆等5个城市进行的调查资料,已经得到救助的贫困家庭在收入、食品、衣着、健康、教育和社交等6个方面的基本情况如下:5个城市贫困家庭的人均月收入大致相当于当地人均月收入的21～31%左右;5城市贫困家庭每星期吃肉的平均天数在1～2天,8成以上的家庭的副食都以素菜(蔬菜)为主;5城市90%以上的贫困家庭中成人都极少买新衣服,30～60%的家庭成人穿的衣服主要靠亲友赠送;5城市贫困家庭中家庭成员患有慢性病和遗传病的要占30～60%,但是生病时不去医院看病的要占50～70%;5城市贫困家庭负担不起学杂费的要占60～90%,有50～80%的家庭在教育方面没有能够享受到政府或学校的优惠;5城市贫困家庭中有30～40%不爱和邻居与同事交往,40～60%过年过节不走亲访友。③
综上所述,目前城市低保救助额仅仅能够维持最基本的生存需求。在健康、教育和社交方面,他们许多最起码的需求还是很难得到满足,因此,在他们的生活中还远远谈不上生活质量和做人的尊严。
为满足低保人群的基本需要,应完善城市最低生活保障的制度架构,根据人应享受的基本权利如生存权、受教育权、健康权、居住权等按照基本需要层次、扩展需要层次和附加提供层次来提供最低生活保障。基本需要层次——提供购买日常生活必需品的救助额,相当于现在的低保金,不包括医疗、教育和住房支出。在这一层次,部分救助金额可通过实物的方式来实现,北京、上海、大连等都有类似做法,这对于保证贫困家庭的生存权利很有帮助。另外还应考虑按家庭人口的规模和构成来确定救助金额,不同规模和构成的家庭的需要是不同的。扩展需要层次——主要考虑低保家庭的受教育权、健康权、居住权等,现行的减免手段难以落实。因此应考虑困难家庭在这方面的需要,计入最低生活保障金。这样实际上是一种“正向补贴(非减免)”的思想。附加提供层次——考虑两个方面,一是义务教育阶段的教育费用、教育部门收取的其他费用、大病医疗费用等;二是金额较大且生活必须的家庭设备,这部分可以利用社会捐助的物品。如各地正在兴办的“福利超市”“爱心超市”等。
五、城市低保是一项系统的社会服务工作,而非单纯的行政工作
现行条例规定,城市低保工作的管理审批机关为各级民政部门,居民委员会根据管理审批机关的委托,可以承担低保工作的日常管理、服务工作。目前在实际工作中,大部分工作都在基层社区,由街道办事处和居民委员会承担,各地普遍反映基层负担过重,希望增加行政机构和人员,但是却没有深入考虑低保工作的属性,考虑政事分离、职能划分的可能性。
目前制度实施的一个问题就是基层工作人员专业素质不高,缺乏大批受过专业训练的社会工作者。低保工作是一项系统、复杂的工作,包括低保申请人的家庭收入情况、家庭资产情况、就业情况,以及低保对象的动态管理、对低保对象的(就业)培训、教育等许多工作都要求有一定的专业知识和素养,有现代社会工作的理念,而这些系统性、专业性的服务工作要由社会工作者来承担。
在城市低保的管理机构设置上,各地的做法不一。有的在民政厅、局中增设行政机构,一般称为“城市居民最低生活保障管理处”,如辽宁省就采用这种模式;有的在民政厅、局下设立事业单位,一般称为“城市居民最低生活保障管理服务中心”,如黑龙江省;有的是既设行政机构又设事业单位,如吉林省。综合而言行政机构和事业单位并行的管理服务模式能适应实际需要。
这一理念性问题的关键是要在工作中分清角色。政府(包括各级民政部门)应该是政策制定者、出资者和监督、管理者。而低保事业机构,应负责具体的服务和救助工作。应建立一家或多家独立的低保工作事业机构,雇佣受过训练的社会工作者从事低保工作。按国际惯例建立社会工作职级制度,目前上海、广东等地在此方面已走在前列。更为重要的是,政府要积极做出导向,鼓励社会工作人才到基层、社区去工作、服务。
注释:
①大卫