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摘要：由于受各种因素的影响，地方政府债务正在急剧累积和迅猛增长。这影响了地方各级财政的运转，制约了地方经济社会持续、健康、和谐、稳定发展，潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。因此，正视地方政府债务现状，分析地方政府债务成因，并对之施行有效地管理成为当务之急。
关键词：地方政府债务；现状；成因；管理
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2011）11-0294-02
地方政府的适量举债在地方经济发展的过程中发挥着积极的作用，然而随着地方经济发展投入需求的日益增长，地方政府债务规模也急剧膨胀，甚至有可能威胁到政府的诚信，成为地方经济发展的绊脚石。笔者通过几年实践工作，参与了一些政府债务项目的融资过程，谈谈对地方政府债务的一些浅显的认识。
一、地方政府债务现状
政府债务，是指各级党政群团机关和履行政府职能的事业单位及公益事业部门直接举借或担保、需以财政收入或拨款为还款的各项欠款。我国地方政府债务最早发生在1979年，有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后各地开始陆续借债。1997年以来，国家实施了积极的财政政策，地方政府债务规模随着经济社会发展逐年增长，其在弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会的持续发展等方面，发挥了积极的作用。
根据官方公布的数据显示，截止2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省市县三级地方政府性债务余额107174.91万元，超过了我国2010年全国财政收入8.3万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%，政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.8%，政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。从举借主体来看，融资平台公司、政府部门和机构举借额为74686.27亿元，占总额的69.69%，从举借来源看，银行贷款为84679.99万元，占79.01%，债务资金投向主要用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目，其支出占86.54%。未来三年需偿债额为56843.91亿元，占比53.03%，2016年及以后偿还额为32377亿元，占比30.21%。目前我国地方政府债务约占银行总债务的五分之一，呈现出总量规模大、增速快、覆盖面广、地方偿债压力、风险越来越大等特点，有专家预测今年末地方债务将达12.5万亿，包括今年在内的未来三年将是地方政府债务的偿债高峰期，债务的积累仍然会维持在很高的水平，风险或会集中爆发。
二、地方政府债务的成因
地方政府债务的形成原因是多方面的，既有财税机制方面的原因、又有经济体制方面的原因，也有管理体制方面的原因，主要成因如下：
1.现行的财政体制下地方财力不足与地方经济建设对资金的大量需求之间的矛盾。随着我国改革开放的不断深入，各地纷纷掀起了经济建设的热潮，于是旧城改造，道路桥梁，市政建设以及文化广场、奥林匹克公园等提升地方文化工程的新建、改建、扩建如火如荼，城市在钢筋、混凝土的交响乐中渐渐繁华。一些地方尽管财政收入节节攀升，但在现行的财税体制下仍无法满足经济建设的投入需求，于是政府通过设立融资平台，以土地抵押贷款，发行地方公债等多渠道并举，从银行和其他中介机构以及其他各种渠道融资。
2.行政管理体制改革成效不明显，财政刚性支出得不到有效控减。尽管这些年我国进行了几轮行政管理体制的改革，但减人、减支的效果并不明显，一方面机构臃肿、人浮于事、行政效率不高，另一方面每年公务员招考高热不退，为公务员队伍注入新鲜血液的同时，“能上能下”的机制并未发挥实效，财政用于人员的刚性支出压力巨大。
3.国家的惠民政策加重了地方财力的负担。近年来，国家相继对公务员工资制度、社会保障制度、粮食制度、医疗卫生制度等进行了一系列重大改革，而转移支付制度还没有完善，大幅增加了财政支出，同时进行了农村税费制度的改革，给地方财政收入的增收也带来了压力。
三、地方政府债务的管理
随着地方政府债务规模空前增长，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈飞速发展的趋势，越来越多的专家质疑，由于地方政府对债务的管理不善，投融资平台法人治理结构的不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，必然会给地方财政造成巨大压力，甚至不得不由中央财政和商业银行买单，对地方政府债务实施有效的管理，对现有债务进行有效的化解至关重要。笔者认为，应从以下几个方面加强对政府债务的管理：
1.加强对地方政府融资平台的管理，规范融资渠道，杜绝非法融资。政府融资平台的一个重要作用就是地方政府用于满足地方经济建设投入的需求所设立的融资中介，其地位和信用高于一般企业，介于这种特殊的性质，银行通常在发放投融资平台项目贷款时一路绿灯，对发放贷款后的使用缺乏有效的监管。因此必须加强对投融资平台的管理，严格控制投融资平台的新设，对出资不实、治理架构、内部控制制度不健全的投融资平台不予批准设立。加强对投融资平台取得项目资金的使用监管，对投向的项目实施绩效评价。杜绝地方政府的非法融资，比如对社会公众的集资，它省略了通过银行融资项目审查的一系列程序，有来源快、使用灵活等优点，同时由于公众对政府的信任，加之集资投向不明确，缺乏有效的监督，最终可能影响到社会的稳定。
2.加强对政府债务预算的管理。融资平台的一切还款资金最终来源是地方政府的财政资金，因此对于融资平台的债务财政应当扎口管理，而不应当分散到承担项目建设的各个部门，使得负有偿还责任的财政部门处于被动状态。可以将年度债务的新增及还本付息等一并列入年度财政统一预算并严格执行。对于年度新上马的项目应当进行详细的可行性研究，同时配合城市的总体规划和地方财政的实力安排新年度上马项目与资金统筹，经人大等政府权力部门审核通过，避免年度内新上马项目随意调整，并将债务考核作为地方政府政绩考核的重要指标。
3.加强对地方政府债务风险的管理。首先要确定风险管理目标，对现实存在的风险进行识别，确立风险控制标准，对出现问题的部门与机构发出警告信号，寻找引起风险的原因，给出相应的纠正与化解措施，从而在满足地方可持续融资要求的前提下，实现债务风险最小化。可以建立政府债务台账，并后续进行月报或季报，同时地方财政可以根据债务的一定比例从财政预算中保基本支出外优先安排建立风险管理基金，并进行统筹安排。
4.加强对地方政府债务的监管。对存量债务使用是否按照规定的用途投放，新增债务的规模和方式是否按年初的预算执行等可以由地方财政部门和审计部门进行跟踪检查。确保地方政府严格按照项目用途安全、有效使用债务资金。同时提高地方政府债务的透明度，要求地方政府公开包括债务和或有债务在内的政府财政状况，对债务进行确认、记录、报告，从而有效提高政府债务控制能力，防止地方政府债务恶性膨胀。
5.多渠道筹资，积极化解地方政府的存量债务。首先，大力培植税源，积极组织财政收入。财政资金几乎是偿还地方债务的唯一来源，因此做大财政收入这块蛋糕是根本途径。近些年各地招商引资取得了一些实效，给地方培植了大量的税源，但是为了吸引外商进行的硬软环境的改善也加大了财政的初始支出或无形中的减收，甚至对地方环境带来了危害，因此地方政府应当加强对引入项目的可行性研究以及相应的绩效评价。
其次，大力压缩行政成本。开源的同时也必须节流，减小“漏桶效应”。要加强艰苦奋斗的机关工作作风建设，开展公务员思想素质教育，提高公务员的节约意识。
最后，充分发挥民营资本在地方经济建设中的积极作用。要建立健全项目的招投标制度，使项目公开透明，吸引地方民营资金的加入，缓解财政资金的压力。比如著名的杭州湾跨海大桥耗资118亿中，有一半的资本就来自于当地的民营企业。认识到民营资本在城市建设中的重要作用，对于地方经济建设有着深远的意义。
参考文献：
[1]中华人民共和国审计署2011年第35号审计结果公告.
关键词：地方政府债务；现状；成因；管理
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2011）11-0294-02
地方政府的适量举债在地方经济发展的过程中发挥着积极的作用，然而随着地方经济发展投入需求的日益增长，地方政府债务规模也急剧膨胀，甚至有可能威胁到政府的诚信，成为地方经济发展的绊脚石。笔者通过几年实践工作，参与了一些政府债务项目的融资过程，谈谈对地方政府债务的一些浅显的认识。
一、地方政府债务现状
政府债务，是指各级党政群团机关和履行政府职能的事业单位及公益事业部门直接举借或担保、需以财政收入或拨款为还款的各项欠款。我国地方政府债务最早发生在1979年，有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后各地开始陆续借债。1997年以来，国家实施了积极的财政政策，地方政府债务规模随着经济社会发展逐年增长，其在弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会的持续发展等方面，发挥了积极的作用。
根据官方公布的数据显示，截止2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省市县三级地方政府性债务余额107174.91万元，超过了我国2010年全国财政收入8.3万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%，政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.8%，政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。从举借主体来看，融资平台公司、政府部门和机构举借额为74686.27亿元，占总额的69.69%，从举借来源看，银行贷款为84679.99万元，占79.01%，债务资金投向主要用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目，其支出占86.54%。未来三年需偿债额为56843.91亿元，占比53.03%，2016年及以后偿还额为32377亿元，占比30.21%。目前我国地方政府债务约占银行总债务的五分之一，呈现出总量规模大、增速快、覆盖面广、地方偿债压力、风险越来越大等特点，有专家预测今年末地方债务将达12.5万亿，包括今年在内的未来三年将是地方政府债务的偿债高峰期，债务的积累仍然会维持在很高的水平，风险或会集中爆发。
二、地方政府债务的成因
地方政府债务的形成原因是多方面的，既有财税机制方面的原因、又有经济体制方面的原因，也有管理体制方面的原因，主要成因如下：
1.现行的财政体制下地方财力不足与地方经济建设对资金的大量需求之间的矛盾。随着我国改革开放的不断深入，各地纷纷掀起了经济建设的热潮，于是旧城改造，道路桥梁，市政建设以及文化广场、奥林匹克公园等提升地方文化工程的新建、改建、扩建如火如荼，城市在钢筋、混凝土的交响乐中渐渐繁华。一些地方尽管财政收入节节攀升，但在现行的财税体制下仍无法满足经济建设的投入需求，于是政府通过设立融资平台，以土地抵押贷款，发行地方公债等多渠道并举，从银行和其他中介机构以及其他各种渠道融资。
2.行政管理体制改革成效不明显，财政刚性支出得不到有效控减。尽管这些年我国进行了几轮行政管理体制的改革，但减人、减支的效果并不明显，一方面机构臃肿、人浮于事、行政效率不高，另一方面每年公务员招考高热不退，为公务员队伍注入新鲜血液的同时，“能上能下”的机制并未发挥实效，财政用于人员的刚性支出压力巨大。
3.国家的惠民政策加重了地方财力的负担。近年来，国家相继对公务员工资制度、社会保障制度、粮食制度、医疗卫生制度等进行了一系列重大改革，而转移支付制度还没有完善，大幅增加了财政支出，同时进行了农村税费制度的改革，给地方财政收入的增收也带来了压力。
三、地方政府债务的管理
随着地方政府债务规模空前增长，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈飞速发展的趋势，越来越多的专家质疑，由于地方政府对债务的管理不善，投融资平台法人治理结构的不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，必然会给地方财政造成巨大压力，甚至不得不由中央财政和商业银行买单，对地方政府债务实施有效的管理，对现有债务进行有效的化解至关重要。笔者认为，应从以下几个方面加强对政府债务的管理：
1.加强对地方政府融资平台的管理，规范融资渠道，杜绝非法融资。政府融资平台的一个重要作用就是地方政府用于满足地方经济建设投入的需求所设立的融资中介，其地位和信用高于一般企业，介于这种特殊的性质，银行通常在发放投融资平台项目贷款时一路绿灯，对发放贷款后的使用缺乏有效的监管。因此必须加强对投融资平台的管理，严格控制投融资平台的新设，对出资不实、治理架构、内部控制制度不健全的投融资平台不予批准设立。加强对投融资平台取得项目资金的使用监管，对投向的项目实施绩效评价。杜绝地方政府的非法融资，比如对社会公众的集资，它省略了通过银行融资项目审查的一系列程序，有来源快、使用灵活等优点，同时由于公众对政府的信任，加之集资投向不明确，缺乏有效的监督，最终可能影响到社会的稳定。
2.加强对政府债务预算的管理。融资平台的一切还款资金最终来源是地方政府的财政资金，因此对于融资平台的债务财政应当扎口管理，而不应当分散到承担项目建设的各个部门，使得负有偿还责任的财政部门处于被动状态。可以将年度债务的新增及还本付息等一并列入年度财政统一预算并严格执行。对于年度新上马的项目应当进行详细的可行性研究，同时配合城市的总体规划和地方财政的实力安排新年度上马项目与资金统筹，经人大等政府权力部门审核通过，避免年度内新上马项目随意调整，并将债务考核作为地方政府政绩考核的重要指标。
3.加强对地方政府债务风险的管理。首先要确定风险管理目标，对现实存在的风险进行识别，确立风险控制标准，对出现问题的部门与机构发出警告信号，寻找引起风险的原因，给出相应的纠正与化解措施，从而在满足地方可持续融资要求的前提下，实现债务风险最小化。可以建立政府债务台账，并后续进行月报或季报，同时地方财政可以根据债务的一定比例从财政预算中保基本支出外优先安排建立风险管理基金，并进行统筹安排。
4.加强对地方政府债务的监管。对存量债务使用是否按照规定的用途投放，新增债务的规模和方式是否按年初的预算执行等可以由地方财政部门和审计部门进行跟踪检查。确保地方政府严格按照项目用途安全、有效使用债务资金。同时提高地方政府债务的透明度，要求地方政府公开包括债务和或有债务在内的政府财政状况，对债务进行确认、记录、报告，从而有效提高政府债务控制能力，防止地方政府债务恶性膨胀。
5.多渠道筹资，积极化解地方政府的存量债务。首先，大力培植税源，积极组织财政收入。财政资金几乎是偿还地方债务的唯一来源，因此做大财政收入这块蛋糕是根本途径。近些年各地招商引资取得了一些实效，给地方培植了大量的税源，但是为了吸引外商进行的硬软环境的改善也加大了财政的初始支出或无形中的减收，甚至对地方环境带来了危害，因此地方政府应当加强对引入项目的可行性研究以及相应的绩效评价。
其次，大力压缩行政成本。开源的同时也必须节流，减小“漏桶效应”。要加强艰苦奋斗的机关工作作风建设，开展公务员思想素质教育，提高公务员的节约意识。
最后，充分发挥民营资本在地方经济建设中的积极作用。要建立健全项目的招投标制度，使项目公开透明，吸引地方民营资金的加入，缓解财政资金的压力。比如著名的杭州湾跨海大桥耗资118亿中，有一半的资本就来自于当地的民营企业。认识到民营资本在城市建设中的重要作用，对于地方经济建设有着深远的意义。
参考文献：
[1]中华人民共和国审计署2011年第35号审计结果公告.