论文部分内容阅读
又一起公民上书，伴着“7·23”甬温线特大铁路交通事故中发酵的汹涌民意，“快递”往国务院法制办。
2011年7月29日，5位学者联名致函国务院法制办，建议废止《铁路旅客意外伤害强制保险条例》。
与此前发生的多起公民上书事件类似，发起这次上书的5位学者，时刻关注着中国法治的进程，也期望通过自己的实际行动来加速这一进程。
因所吁求之事与铁路旅客强制保险有关，参与此次上书的学者皆为中国保险法学会会员。他们分别是：北京大学法学院教授尹田、清华大学法学院教授施天涛、中国人民大学法学院教授贾林青、北京航空航天大学法学院教授任自力以及对外经贸大学保险法中心教授陈欣。其中，尹田为中国保险法学会会长。
尹田等人呼吁，审查乃至废除铁路强制保险条例，因其自1951年6月24日实施，并沿用至今（1992年进行过一次修订），已与保险法等相关法律的规定存在冲突，“不利于铁路事故中遭受意外伤害旅客合法权益的保护”。
根据条例的规定，铁路意外强制险保险费包含在火车票价内，金额为基本票价的2%。所有铁路旅客，不论坐席等次，都有保额2万元的强制保险。此外，根据2007年9月《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》，身故旅客还可以获得15万元赔偿及2000元行李损失，也就是说赔偿总额为17.2万元。
“铁路旅客意外伤害强制险，诞生于计划经济时代，已经难以适应市场经济时代的要求，应该把市场的还给市场，打破垄断，引入真正的商業化运营。”对外经济贸易大学保险学院教授王国军说。
5位学者更是指出条例“五宗罪”：“与保险法相抵触”、“有违公平原则”、“侵犯旅客知情权”、“强制保险不合理”、“剥夺乘客的选择权”。
截至8月初，国务院法制办尚未对该公民上书行为作出回应。这几乎也是近年来公民上书的常态。除了2003年，俞江等3位法学博士联名上书全国人大常委会，呼吁废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》并迅速带来办法的废止以外，其余的上书行为均成效不彰。
公民上书风起云涌
公民上书步入公众视野，始于孙志刚案。但其作为一项权利“入法”，则早在2000年。
这一年3月15日，九届全国人大第三次会议上，立法法获得通过。该法第九十条第二款规定：“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”该法于当年7月1日起实施。
3个月后通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》对前述权利又进行了细化。由此，公民上书权利“入法”。然而，真正的公民上书行动，却发生在3年后。
2003年3月17日，一名在广州谋生的年轻人在街上被警方带走，3天后死于收容人员救治站。据报道，导致被收容的直接原因是，他刚来广州20多天，“还没办理暂住证”。这名年轻人叫孙志刚，湖北黄冈人，是一名学美术的大学生。
事件发生后，媒体报道、舆论抨击、学者上书，决策者从善如流，多方形成合力。仅仅过了3个月，温家宝总理就签署国务院令，废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，收容所亦被送进了历史的博物馆。而其中的“学者上书”，起到了关键作用。
这之后，公民上书行动风起云涌，逐步成为媒体关注的焦点和法制建设的新亮点。
几乎与孙志刚事件同一时间，河北省香河县香城屯村村委会主任王淑荣也上书全国人大常委会，认为《河北省土地管理条例修正案》第二十五条的规定违反土地管理法，要求对前者的合法性进行审查。
2004年11月9日，北京理工大学教授胡星斗向全国人大常委会递交了一份名为《对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议书》，对现行二元制的户籍制度提出了质疑。
2004年12月19日，中国政法大学法学硕士生郝劲松上书全国人大常委会，认为《铁路客运运价规则》有关退票收费的规定侵犯了公民的财产权，违反了宪法、民法通则和合同法的规定，要求对其进行合法性审查。
2005年8月2日，江西省赣州市人民检察院检察官杨涛、王金贵联名上书全国人大常委会，认为作为法律的母婴保健法、作为行政法规的婚姻登记条例与作为地方性法规的《黑龙江省母婴保健条例》的规定不一致，要求全国人大常委会对后两者进行合法性审查。
2005年8月3日，北京市东方公益法律援助律师事务所向全国人大常委会递交《关于请求对〈珠海经济特区道路交通安全管理条例〉进行合法性审查的建议书》，认为该条例第七条和第三十三条违反了道路交通安全法、立法法和行政许可法的规定。
…………
上述公民上书事件，针对的多是“法律打架”现象。事实上，全国人大常委会早在2004年5月就成立了法规审查备案室，该工作室不仅负责法规备案，更重要的职责是审查下位法与上位法尤其是与宪法是否存在冲突和抵触。
件件都答复没有可行性
尽管公民上书渐多，但孙志刚案后的公民上书，往往成效缓慢。有学者甚至认为，孙志刚案以后，“奇迹”难再复制。
以王淑荣上书为例，据报道，他上书后整整两年时间，河北省人大常委会才删除了引发争议的《河北省土地管理条例》第二十五条。如果不是河北省人大常委会一位内部人士透露，至今也不会有人知道，王淑荣上书所述的内容在人大系统内部引发过讨论。
而在实践中，大半上书行为最终如泥牛入海，杳无音信。据了解，杨涛、王金贵在2005年就《黑龙江省母婴保健条例》与上位法抵触联名上书全国人大常委会后，至今未有回应。对于这个结果，杨涛并不感到意外，“法律没有规定对公民上书必须答复，也没有规定在多长时间内答复”。
中国人民大学行政法学教授胡锦光介绍，从人力、物力上来讲，全国人大常委会很难对每一个审查建议都给予答复。如果给予答复，对上书会是一种鼓励和推动，“会引发更多的上书”。
另一典型案例，是近两年广受关注的拆迁条例废改，其所经历的阻力之大、上书之广、博弈之复杂，在中国立法史上都可谓叹为观止。
这部在2009年时就已经施行18年的条例，曾于2001年在国务院主导下进行过一次修订。之后8年，民间、学界要求大修的呼声此起彼伏，甚至一度传出2008年新修订的条例将推出，却一直没有下文，直到成都唐福珍自焚事件发生。事发当日，北京大学法学院沈岿、姜明安、王锡锌等5位教授致信全国人大常委会，建议废止或修改《城市房屋拆迁管理条例》相关条款。
这一次公民上书，不能说对立法者毫无触动。在收到5位教授来信后，国务院法制办组织了多场专家论证会，也适时公布了新条例草案公开征求意见稿。但事件进程未如想象中那么简单。该法废改，耗时两年，而最终版本的新法，实际上也并不乐观，“有改进，但并不很大”。
沈岿曾向记者表示，相比于拆迁条例，收容遣送制的利益链比较简单，制度变革不会形成很大的牵动。而拆迁条例涉及了土地制度、财政体制、中央与地方关系等诸多难解的问题，“不抱太多希望，引用一位不便透露姓名的正参与修改拆迁条例的法制办官员的话——地方阻力太大”。
呼唤“制度化约束”
不少学者认为，此番中国保险法学会5位教授上书国务院法制办，意图废除铁路保险条例，极可能遭遇重重阻力。
目前，以条例形式颁布的法规“发展”迅猛，但是“条例制定容易，上升为法律艰难”，因为条例由部委起草制定，部委往往会将自身利益考虑进去。
全国人大常委会法工委原副主任张春生在接受记者采访时指出，政府部门争取部门利益的问题，到现在也没有完全解决好，政府部门有权，手里又有资源，他们的声音比较容易在立法机关里反映出来，“中国30年的立法过程程度不等地存在这个现象”。
此外，随着法律渐多以及中国特色社会主义法律体系的形成，法律之间出现冲突的可能性增大：一些机关越权制定法规、规章；一些法规、规章与法律相抵触；一些法规、规章互相矛盾等。
“公民上书，一个重要原因是法律冲突的客观存在。公民上书客观上有利于法制的统一。”中国人民大学法学教授朱力宇说。
不过，学界亦有人质疑这种上书行为。一位司法界人士坦言，“写信”也好，“上书”也罢，其本质上仍然是公民向掌握权力的人表达一种诉求。这种诉求是下对上的请求，当然也能表达一定的民意诉求，但不能从根本上对公权力产生制约，因为迄今为止“上书”都是一种非程序化的建议，权力机关是否答复和怎样进行答复完全没有规则可循。
更多学者则以公益律师郝劲松为例表示，认为上书行为有多大意义的想法，只是一厢情愿。这位活跃的年轻法律学者，在过去的几年，曾多次就火车票春运涨价不懈地进行诉讼并多次致信铁道部。最终，铁道部宣布春运不涨价，但在解释中完全不提“郝劲松致信铁道部部长呼吁春运不涨价”，而只是表示“为了更好实现铁路惠民”。
一位学者指出，权力部门天然地具有傲慢与偏见，没有制度化约束的上书，顶多只能引起媒体的热炒，其结果往往只是“墙内开花墙外香”。建构制度化约束的公民上书制度，应当被提上议事日程。
2011年7月29日，5位学者联名致函国务院法制办，建议废止《铁路旅客意外伤害强制保险条例》。
与此前发生的多起公民上书事件类似，发起这次上书的5位学者，时刻关注着中国法治的进程，也期望通过自己的实际行动来加速这一进程。
因所吁求之事与铁路旅客强制保险有关，参与此次上书的学者皆为中国保险法学会会员。他们分别是：北京大学法学院教授尹田、清华大学法学院教授施天涛、中国人民大学法学院教授贾林青、北京航空航天大学法学院教授任自力以及对外经贸大学保险法中心教授陈欣。其中，尹田为中国保险法学会会长。
尹田等人呼吁，审查乃至废除铁路强制保险条例，因其自1951年6月24日实施，并沿用至今（1992年进行过一次修订），已与保险法等相关法律的规定存在冲突，“不利于铁路事故中遭受意外伤害旅客合法权益的保护”。
根据条例的规定，铁路意外强制险保险费包含在火车票价内，金额为基本票价的2%。所有铁路旅客，不论坐席等次，都有保额2万元的强制保险。此外，根据2007年9月《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》，身故旅客还可以获得15万元赔偿及2000元行李损失，也就是说赔偿总额为17.2万元。
“铁路旅客意外伤害强制险，诞生于计划经济时代，已经难以适应市场经济时代的要求，应该把市场的还给市场，打破垄断，引入真正的商業化运营。”对外经济贸易大学保险学院教授王国军说。
5位学者更是指出条例“五宗罪”：“与保险法相抵触”、“有违公平原则”、“侵犯旅客知情权”、“强制保险不合理”、“剥夺乘客的选择权”。
截至8月初，国务院法制办尚未对该公民上书行为作出回应。这几乎也是近年来公民上书的常态。除了2003年，俞江等3位法学博士联名上书全国人大常委会，呼吁废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》并迅速带来办法的废止以外，其余的上书行为均成效不彰。
公民上书风起云涌
公民上书步入公众视野，始于孙志刚案。但其作为一项权利“入法”，则早在2000年。
这一年3月15日，九届全国人大第三次会议上，立法法获得通过。该法第九十条第二款规定：“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”该法于当年7月1日起实施。
3个月后通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》对前述权利又进行了细化。由此，公民上书权利“入法”。然而，真正的公民上书行动，却发生在3年后。
2003年3月17日，一名在广州谋生的年轻人在街上被警方带走，3天后死于收容人员救治站。据报道，导致被收容的直接原因是，他刚来广州20多天，“还没办理暂住证”。这名年轻人叫孙志刚，湖北黄冈人，是一名学美术的大学生。
事件发生后，媒体报道、舆论抨击、学者上书，决策者从善如流，多方形成合力。仅仅过了3个月，温家宝总理就签署国务院令，废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，收容所亦被送进了历史的博物馆。而其中的“学者上书”，起到了关键作用。
这之后，公民上书行动风起云涌，逐步成为媒体关注的焦点和法制建设的新亮点。
几乎与孙志刚事件同一时间，河北省香河县香城屯村村委会主任王淑荣也上书全国人大常委会，认为《河北省土地管理条例修正案》第二十五条的规定违反土地管理法，要求对前者的合法性进行审查。
2004年11月9日，北京理工大学教授胡星斗向全国人大常委会递交了一份名为《对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议书》，对现行二元制的户籍制度提出了质疑。
2004年12月19日，中国政法大学法学硕士生郝劲松上书全国人大常委会，认为《铁路客运运价规则》有关退票收费的规定侵犯了公民的财产权，违反了宪法、民法通则和合同法的规定，要求对其进行合法性审查。
2005年8月2日，江西省赣州市人民检察院检察官杨涛、王金贵联名上书全国人大常委会，认为作为法律的母婴保健法、作为行政法规的婚姻登记条例与作为地方性法规的《黑龙江省母婴保健条例》的规定不一致，要求全国人大常委会对后两者进行合法性审查。
2005年8月3日，北京市东方公益法律援助律师事务所向全国人大常委会递交《关于请求对〈珠海经济特区道路交通安全管理条例〉进行合法性审查的建议书》，认为该条例第七条和第三十三条违反了道路交通安全法、立法法和行政许可法的规定。
…………
上述公民上书事件，针对的多是“法律打架”现象。事实上，全国人大常委会早在2004年5月就成立了法规审查备案室，该工作室不仅负责法规备案，更重要的职责是审查下位法与上位法尤其是与宪法是否存在冲突和抵触。
件件都答复没有可行性
尽管公民上书渐多，但孙志刚案后的公民上书，往往成效缓慢。有学者甚至认为，孙志刚案以后，“奇迹”难再复制。
以王淑荣上书为例，据报道，他上书后整整两年时间，河北省人大常委会才删除了引发争议的《河北省土地管理条例》第二十五条。如果不是河北省人大常委会一位内部人士透露，至今也不会有人知道，王淑荣上书所述的内容在人大系统内部引发过讨论。
而在实践中，大半上书行为最终如泥牛入海，杳无音信。据了解，杨涛、王金贵在2005年就《黑龙江省母婴保健条例》与上位法抵触联名上书全国人大常委会后，至今未有回应。对于这个结果，杨涛并不感到意外，“法律没有规定对公民上书必须答复，也没有规定在多长时间内答复”。
中国人民大学行政法学教授胡锦光介绍，从人力、物力上来讲，全国人大常委会很难对每一个审查建议都给予答复。如果给予答复，对上书会是一种鼓励和推动，“会引发更多的上书”。
另一典型案例，是近两年广受关注的拆迁条例废改，其所经历的阻力之大、上书之广、博弈之复杂，在中国立法史上都可谓叹为观止。
这部在2009年时就已经施行18年的条例，曾于2001年在国务院主导下进行过一次修订。之后8年，民间、学界要求大修的呼声此起彼伏，甚至一度传出2008年新修订的条例将推出，却一直没有下文，直到成都唐福珍自焚事件发生。事发当日，北京大学法学院沈岿、姜明安、王锡锌等5位教授致信全国人大常委会，建议废止或修改《城市房屋拆迁管理条例》相关条款。
这一次公民上书，不能说对立法者毫无触动。在收到5位教授来信后，国务院法制办组织了多场专家论证会，也适时公布了新条例草案公开征求意见稿。但事件进程未如想象中那么简单。该法废改，耗时两年，而最终版本的新法，实际上也并不乐观，“有改进，但并不很大”。
沈岿曾向记者表示，相比于拆迁条例，收容遣送制的利益链比较简单，制度变革不会形成很大的牵动。而拆迁条例涉及了土地制度、财政体制、中央与地方关系等诸多难解的问题，“不抱太多希望，引用一位不便透露姓名的正参与修改拆迁条例的法制办官员的话——地方阻力太大”。
呼唤“制度化约束”
不少学者认为，此番中国保险法学会5位教授上书国务院法制办，意图废除铁路保险条例，极可能遭遇重重阻力。
目前，以条例形式颁布的法规“发展”迅猛，但是“条例制定容易，上升为法律艰难”，因为条例由部委起草制定，部委往往会将自身利益考虑进去。
全国人大常委会法工委原副主任张春生在接受记者采访时指出，政府部门争取部门利益的问题，到现在也没有完全解决好，政府部门有权，手里又有资源，他们的声音比较容易在立法机关里反映出来，“中国30年的立法过程程度不等地存在这个现象”。
此外，随着法律渐多以及中国特色社会主义法律体系的形成，法律之间出现冲突的可能性增大：一些机关越权制定法规、规章；一些法规、规章与法律相抵触；一些法规、规章互相矛盾等。
“公民上书，一个重要原因是法律冲突的客观存在。公民上书客观上有利于法制的统一。”中国人民大学法学教授朱力宇说。
不过，学界亦有人质疑这种上书行为。一位司法界人士坦言，“写信”也好，“上书”也罢，其本质上仍然是公民向掌握权力的人表达一种诉求。这种诉求是下对上的请求，当然也能表达一定的民意诉求，但不能从根本上对公权力产生制约，因为迄今为止“上书”都是一种非程序化的建议，权力机关是否答复和怎样进行答复完全没有规则可循。
更多学者则以公益律师郝劲松为例表示，认为上书行为有多大意义的想法，只是一厢情愿。这位活跃的年轻法律学者，在过去的几年，曾多次就火车票春运涨价不懈地进行诉讼并多次致信铁道部。最终，铁道部宣布春运不涨价，但在解释中完全不提“郝劲松致信铁道部部长呼吁春运不涨价”，而只是表示“为了更好实现铁路惠民”。
一位学者指出，权力部门天然地具有傲慢与偏见，没有制度化约束的上书，顶多只能引起媒体的热炒，其结果往往只是“墙内开花墙外香”。建构制度化约束的公民上书制度，应当被提上议事日程。