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摘要：控制性详细规划以城市总体规划、分区规划为依据,以落实总体规划意图为目的,以土地使用强度为重点,它的特点是侧重于运用指标体系体现规划意图,直接服务于城市规划管理。控规在实质上是一种城市规划的控制手段,在某种程度上又是对市场经济的一种反作用力。目前,随着社会经济的迅猛发展及城市化进程的加速,在控规的编制、管理及实施的过程中不断出现一些新的矛盾和问题，亟需采取措施加以解决。本文首先阐述了控制性详细规划的法律地位和作用，然后归纳了控制性详细规划存在的问题，最后探讨了促进控制性详细规划健康发展的对策。
关键词：控制性详细规划；城市设计；土地；规范
Abstract: regulatory detailed planning based on overall urban planning, zoning, intention to implement the overall planning for the purpose, with an emphasis on land use intensity, its characteristic is focused on using the index system reflects the planning intention, direct services in the urban planning management. Control rules in is essentially a means of urban planning control, to some extent is a kind of reaction to market economy. At present, with the rapid development of social economy and the acceleration of urbanization process, the control rules of establishment, management and implementation in the process of constantly appear some new contradictions and problems, needs to take measures to solve. This article first elaborates the legal status and function of the regulatory detailed planning, then summarizes the problems in regulatory detailed planning, and finally put forward the countermeasures to promote the healthy development of the regulatory detailed planning.
Key words: regulatory detailed planning; Urban design; The land; specification
中图分类号：文献标识码：A文章编号：2095-2104(2013)
控制性详细规划的法律地位和作用
（一）控制性详细规划法律地位确立，编制走向规范。
1991年建设部颁布实施了第12号部长令《城市规划编制办法》，明确了控规的编制内容和要求；1992年颁布实施了建设部令第22号《城市国有土地出让转让规划管理办法》，进一步明确，出让城市国有土地使用权前应当制订控规。确定控规在土地市场化行为中的权威地位。1995年建设部又制订了《城市规划编制办法实施细则》，进一步明确了控规的编制内容和要求；2005年建设部重新制定的《城市规划编制办法实施细则》,明确控规是建设主管部门作出建设项目规划许可的依据；2007年《城乡规划法》的出台，确立了控规的法律地位，控规成为规划管理和实施的法律依据。这标志具有中国特色的控规已经步入了成熟阶段。从此，控制性详细规划逐步走上了规范化的轨道。
（二）控规的编制方法日趋成熟，作用日益发挥
控规在方便城市规划的管理和实施、对城市总体规划的具体落实、科学指导完善城市基础设施的配套等方面的控制和引导作用越见明显。
第一、控规是规划管理与实施的法律依据。
第二、控规在规划编制体系中起着承上启下的作用。一方面对总体规划进行深化，另一方面对修建性详规进行控制。它以量化指标和控制要求将城市总体规划的宏观控制转化为对城市建设的微观控制，并作为具体指导地段修建性详细规划、具体设计、土地出让的具体设计条件和控制要求。
第三、控规是城市设计控制与项目建设管理的重要手段。控规可以整合各个专项规划和城市设计的内容，通过具体的设计要求、设计导则以及设计标准与准则的方式体现在规划成果之中，借助其在地方法规和行政管理方面的权威地位使专项规划和城市设计要求在实施建设中得以贯彻落实。
第四、控制性详细规划是城市政策的载体，是协调各利益主体的公共政策平台。控规既是面向管理者，又是面向公众的规划；既是管理者用来出具设计任务单的依据，又是公众来维护自己利益的工具。
由于直接涉及到城市建设中各个方面的利益，是城市政府意图、公众利益和个体利益平衡协调的平台，体现着在城市建设中各方角色的责、权、利关系，是实现政府规划意图、保证公共利益、保护个体权利的公共政策内容的具体化。
二、控制性详细规划存在的问题
尽管《城乡规划法》对于规划调整予以了严格的调整程序，但是在具体实施过程中，由于城市发展速度过快；各方利益的追求；建设计划、周边环境的变化；控规自身的缺陷等原因，控规的调整难以避免。控规的调整是规划控制所应当具有的严肃性、科学性同市场经济所代表的不确定性对规划所期望的具有灵活性和应变能力的矛盾协调的产物。
（一）规划前瞻性不足，缺乏灵活性
由于城市发展和建设的速度过快，使得计划赶不上变化，前瞻性不够同时缺乏灵活性的控规往往都处在消极控制的状态，只是作为土地开发利用的一个参考。在管理审批中遇到利益权衡时，通常被迫做出让步的也往往是控规。也存在着刚编制完成的控规就面临着需要修编的尴尬处境。这一方面的原因是對规划的执行力度不够，另一方面，控规本身缺乏一定的灵活性也是导致其不能适应城市建设发展形势的重要原因。比如控规中用地性质调整的问题，尽管控规文本中对用地性质兼容性做了一定适建要求，这些适建主要是针对地块建设的复合性提出的，最常见的做法是提出兼容性质的具体要求和兼容建筑量的一般比例。而在实际用地审批过程中，更多的是用地性质本身的变更要求，现行的控规中却并没有提出相应的应对办法。
（二）编制依据和指标体系的确立科学性不足
《城乡规划法》把控规的法律地位空前提高，从报批、实施到规划调整，都有着严格的法定程序。控规的法律地位对控规本身的科学性具有挑战性，对规划设计人员也提出了更高的要求。在现行的控制性详细规划编制过程中，控规的编制往往重设计轻整合。控规应该是综合、协调、整合的结果而不是单纯的设计。目前，在编制控规时仅仅是依据上位规划进行编制设计，经常用总体规划作为直接依据，缺乏专项规划和城市设计研究的支撑，这样的规划和实际的需求往往是矛盾的或者无关的，脱离了规划本身控制、引导的本质意义。其次，重地块性质和用地结构轻指标体系的确立。但在实际的规划管理过程中，指标体系的重要性却是丝毫不低于用地性质的重要性。现行的控制性详细规划的控制指标分为强制性指标和指导性指标。在这些指标中，建筑密度、容积率、高度控制、绿地率等强制性指标尤为重要，直接关系到地块的建设强度。但就是这些指标的确立，却缺乏与之重要程度相适应的科学性。一方面，指标的确立通常都是根据相关的规定或者经验值来获得，指标赋值缺乏科学依据，有主观臆断现象。另一方面，指标本身的控制性也存在着一定的不足,指标千篇一律，不能体现城市特色与控制内涵。控规编制的依据和指标体系确立的不科学性和随意性，从而又引发了编了控规却又不敢批，不敢赋予它法律效力的现象。
（三）公众参与的保障问题
在市场经济体制下，城市的决策应更多地采用“自下而上”的途径，在城市规划的发展过程中引入公众参与机制，使规划成为社会各阶层在谋求自身利益时所应遵守的共同“契约”，更好地发挥城市规划在保持社会、经济、环境协调及可持续发展中的作用。由于控规直接面对城市各项开发建设行为，关系到规划地块内各个社区、企业以至个人的切身利益，应是最适宜建立“自下而上”途径的规划层次。但由于当前我国公众参与意识不强，规划中公众参与的机制也不完善，公众参与规划大多在政务公开、规划告知等“知情权”的层面开展，形式上初级阶段，控规中的公众参与工作也不尽如人意。
促进控制性详细规划健康发展的对策
首先，在观念上要实现控规从终极蓝图到过程规划的转变，从工程设计到政策设计的转变，从规划的弹性到适应性的转变，充分体现控规的公共政策属性。要维护控规的严肃性，必须正确理解控规的意义，控规只是一个规划过程，需要近期与远期发展的协调处理，需要强制性与引导性的统筹兼顾。
其次，在编制过程中要加强技术创新与规划的可操作性。
（一）要立足全局，通盘考虑控规全覆盖问题，实行不同范围、不同阶段、不同深度、不同方式的规划控制。比如，用地类别的细化应有适度，同时应分门别类控制，涉及到公共服务设施，要区分非盈利性的刚性和盈利性的弹性。强制性内容要因地制宜，如建筑高度的分区控制、公共服务设施的分类控制等。规划控制的方式也多种多样，有指标量化、图则标定，条文规定、城市设计引导、总平面审批等，其中许多内容涵盖在控规范畴，但有的属于规划主管部门工作范围，它们同样起着控制开发建设行为的作用。
（二）要对现状基础资料深入调查，特别是地籍要素、土地使用边界与使用年限、所有权的主体等, 地块划分应该同产权结合起来。《物权法》的颁布实行对城市规划领域最直接的影响应该就是详规领域。其中作为法定规划的控制性详细规划，对于物权中的“物”和“权”的界定具有最直接的法律意义。因此，控制性详细规划需要更加清晰明确地界和产权边界、相邻关系，以及城市中各个利益主体的责、权、利关系。在编制控规时，地块划分应该同产权结合起来。一般地块划分考虑的是道路分割、用地性质等，而城市开发建设行为往往同土地使用权密切相关，是由土地使用者作为开发主体进行的。产权单一而土地使用性质混合的地块，开发往往容易进行，矛盾较小；土地使用性质相同，而产权不一的地块，可能在开发中面临不同的意向，会出现许多操作上的不便，一旦其中一个产权主体有调整意图，另一个产权主体也必须被迫捆绑在一起进行论证和调整。按产权划分地块能更好满足各自的建设控制、用地规划、审批管理的要求。从法规控制上看产权地块的形态肌理越规整有序则越简便统一。
（三）加强经济性分析，综合考虑地价因素。许多城市都做了土地使用权出让基准地价。按照不同的用地类别和在城市中的区位、交通、环境条件划分若干地段，制定了级差价格，这给我们在控规中考虑地价因素创造了便利条件。在编制过程中，可根据地价分区制定城市的容积率分区。根据地段相连、地价相近、高度相仿的原则，制定不同的容积率分区。当然地价因素只是确定容积率时考虑的一个方面，最终还是要由控规多方面权衡确定。要充分利用地段的地价作为控规进行经济分析的依据。地价是城市开发成本的重要组成部分，加上动迁安置、基礎设施、建安成本、前期工程、开发税费、开发费用等得出开发成本，这是城市开发投入产出分析的重要组成部分，只有做了这种经济分析，才能验证控规制定的指标是否切实可行、经济合理。
（四）充分利用城市设计弥补控规不足。城市土地的利用不是二维的，城市土地与空间密不可分。控规只有结合城市设计的内容才能对城市土地进行立体的全面控制。城市设计，通过针对实际问题采用不同的形式与解决问题的方法，更加灵活而有针对性。编制控规必须贯彻城市设计思想，工作的开展要以形体规划层面的城市设计为基础。在确定土地使用强度指标时，不但使用经验归纳统计和调查分析对比，而且更多地进行形体布局模拟，综合考虑不同业主、不同时间建设、不同建设要求和地价运作的经济规律进行城市设计，为控规的编制提供有力的依据，避免了控规确定指标的盲目性和片面性。
最后，要通过制定相关公共政策来完善控规的实施。控规与公共政策相比更像是技术文件，缺乏公共政策的直观可读和普遍适用性。在规划实施过程中，政府应该制定相关的公共政策如安置政策、奖罚措施等政策来保证项目的顺利开展，以政策上的弹性来弥补空间上的刚性，使利益主体之间的博弈达到一种平衡，从而保证规划不失控。
结语
综上所述，控规工作的政策性、技术性都很强，编制控规应介入每个局部、每个区域分析研究。控规对总规进行大原则指导下的补漏查缺，是对总规的宏观论述进行印证的过程。控规对区域性的概念设计是最重要的，定位与决策仍然是控规的首要任务。控规应加强对政策的研究，加强对当地百姓生活需求的研究，更要加强对市场规律和规划实施可行性的研究。严肃、灵活、科学的控规才能更好的指导城市的建设。
参考文献
[1]林红杨，韩杰.关于控制性详细规划编制过程中存在的一些问题[J].中国科技信息，2005.5.
[2]付予光，孔令龙. 谈控制性详细规划的适应性[J].规划师，2003.8.
[3]王骏，张照.控制性详细规划编制的若干动态与思考[J].城市规划学刊，2008.3.
关键词：控制性详细规划；城市设计；土地；规范
Abstract: regulatory detailed planning based on overall urban planning, zoning, intention to implement the overall planning for the purpose, with an emphasis on land use intensity, its characteristic is focused on using the index system reflects the planning intention, direct services in the urban planning management. Control rules in is essentially a means of urban planning control, to some extent is a kind of reaction to market economy. At present, with the rapid development of social economy and the acceleration of urbanization process, the control rules of establishment, management and implementation in the process of constantly appear some new contradictions and problems, needs to take measures to solve. This article first elaborates the legal status and function of the regulatory detailed planning, then summarizes the problems in regulatory detailed planning, and finally put forward the countermeasures to promote the healthy development of the regulatory detailed planning.
Key words: regulatory detailed planning; Urban design; The land; specification
中图分类号：文献标识码：A文章编号：2095-2104(2013)
控制性详细规划的法律地位和作用
（一）控制性详细规划法律地位确立，编制走向规范。
1991年建设部颁布实施了第12号部长令《城市规划编制办法》，明确了控规的编制内容和要求；1992年颁布实施了建设部令第22号《城市国有土地出让转让规划管理办法》，进一步明确，出让城市国有土地使用权前应当制订控规。确定控规在土地市场化行为中的权威地位。1995年建设部又制订了《城市规划编制办法实施细则》，进一步明确了控规的编制内容和要求；2005年建设部重新制定的《城市规划编制办法实施细则》,明确控规是建设主管部门作出建设项目规划许可的依据；2007年《城乡规划法》的出台，确立了控规的法律地位，控规成为规划管理和实施的法律依据。这标志具有中国特色的控规已经步入了成熟阶段。从此，控制性详细规划逐步走上了规范化的轨道。
（二）控规的编制方法日趋成熟，作用日益发挥
控规在方便城市规划的管理和实施、对城市总体规划的具体落实、科学指导完善城市基础设施的配套等方面的控制和引导作用越见明显。
第一、控规是规划管理与实施的法律依据。
第二、控规在规划编制体系中起着承上启下的作用。一方面对总体规划进行深化，另一方面对修建性详规进行控制。它以量化指标和控制要求将城市总体规划的宏观控制转化为对城市建设的微观控制，并作为具体指导地段修建性详细规划、具体设计、土地出让的具体设计条件和控制要求。
第三、控规是城市设计控制与项目建设管理的重要手段。控规可以整合各个专项规划和城市设计的内容，通过具体的设计要求、设计导则以及设计标准与准则的方式体现在规划成果之中，借助其在地方法规和行政管理方面的权威地位使专项规划和城市设计要求在实施建设中得以贯彻落实。
第四、控制性详细规划是城市政策的载体，是协调各利益主体的公共政策平台。控规既是面向管理者，又是面向公众的规划；既是管理者用来出具设计任务单的依据，又是公众来维护自己利益的工具。
由于直接涉及到城市建设中各个方面的利益，是城市政府意图、公众利益和个体利益平衡协调的平台，体现着在城市建设中各方角色的责、权、利关系，是实现政府规划意图、保证公共利益、保护个体权利的公共政策内容的具体化。
二、控制性详细规划存在的问题
尽管《城乡规划法》对于规划调整予以了严格的调整程序，但是在具体实施过程中，由于城市发展速度过快；各方利益的追求；建设计划、周边环境的变化；控规自身的缺陷等原因，控规的调整难以避免。控规的调整是规划控制所应当具有的严肃性、科学性同市场经济所代表的不确定性对规划所期望的具有灵活性和应变能力的矛盾协调的产物。
（一）规划前瞻性不足，缺乏灵活性
由于城市发展和建设的速度过快，使得计划赶不上变化，前瞻性不够同时缺乏灵活性的控规往往都处在消极控制的状态，只是作为土地开发利用的一个参考。在管理审批中遇到利益权衡时，通常被迫做出让步的也往往是控规。也存在着刚编制完成的控规就面临着需要修编的尴尬处境。这一方面的原因是對规划的执行力度不够，另一方面，控规本身缺乏一定的灵活性也是导致其不能适应城市建设发展形势的重要原因。比如控规中用地性质调整的问题，尽管控规文本中对用地性质兼容性做了一定适建要求，这些适建主要是针对地块建设的复合性提出的，最常见的做法是提出兼容性质的具体要求和兼容建筑量的一般比例。而在实际用地审批过程中，更多的是用地性质本身的变更要求，现行的控规中却并没有提出相应的应对办法。
（二）编制依据和指标体系的确立科学性不足
《城乡规划法》把控规的法律地位空前提高，从报批、实施到规划调整，都有着严格的法定程序。控规的法律地位对控规本身的科学性具有挑战性，对规划设计人员也提出了更高的要求。在现行的控制性详细规划编制过程中，控规的编制往往重设计轻整合。控规应该是综合、协调、整合的结果而不是单纯的设计。目前，在编制控规时仅仅是依据上位规划进行编制设计，经常用总体规划作为直接依据，缺乏专项规划和城市设计研究的支撑，这样的规划和实际的需求往往是矛盾的或者无关的，脱离了规划本身控制、引导的本质意义。其次，重地块性质和用地结构轻指标体系的确立。但在实际的规划管理过程中，指标体系的重要性却是丝毫不低于用地性质的重要性。现行的控制性详细规划的控制指标分为强制性指标和指导性指标。在这些指标中，建筑密度、容积率、高度控制、绿地率等强制性指标尤为重要，直接关系到地块的建设强度。但就是这些指标的确立，却缺乏与之重要程度相适应的科学性。一方面，指标的确立通常都是根据相关的规定或者经验值来获得，指标赋值缺乏科学依据，有主观臆断现象。另一方面，指标本身的控制性也存在着一定的不足,指标千篇一律，不能体现城市特色与控制内涵。控规编制的依据和指标体系确立的不科学性和随意性，从而又引发了编了控规却又不敢批，不敢赋予它法律效力的现象。
（三）公众参与的保障问题
在市场经济体制下，城市的决策应更多地采用“自下而上”的途径，在城市规划的发展过程中引入公众参与机制，使规划成为社会各阶层在谋求自身利益时所应遵守的共同“契约”，更好地发挥城市规划在保持社会、经济、环境协调及可持续发展中的作用。由于控规直接面对城市各项开发建设行为，关系到规划地块内各个社区、企业以至个人的切身利益，应是最适宜建立“自下而上”途径的规划层次。但由于当前我国公众参与意识不强，规划中公众参与的机制也不完善，公众参与规划大多在政务公开、规划告知等“知情权”的层面开展，形式上初级阶段，控规中的公众参与工作也不尽如人意。
促进控制性详细规划健康发展的对策
首先，在观念上要实现控规从终极蓝图到过程规划的转变，从工程设计到政策设计的转变，从规划的弹性到适应性的转变，充分体现控规的公共政策属性。要维护控规的严肃性，必须正确理解控规的意义，控规只是一个规划过程，需要近期与远期发展的协调处理，需要强制性与引导性的统筹兼顾。
其次，在编制过程中要加强技术创新与规划的可操作性。
（一）要立足全局，通盘考虑控规全覆盖问题，实行不同范围、不同阶段、不同深度、不同方式的规划控制。比如，用地类别的细化应有适度，同时应分门别类控制，涉及到公共服务设施，要区分非盈利性的刚性和盈利性的弹性。强制性内容要因地制宜，如建筑高度的分区控制、公共服务设施的分类控制等。规划控制的方式也多种多样，有指标量化、图则标定，条文规定、城市设计引导、总平面审批等，其中许多内容涵盖在控规范畴，但有的属于规划主管部门工作范围，它们同样起着控制开发建设行为的作用。
（二）要对现状基础资料深入调查，特别是地籍要素、土地使用边界与使用年限、所有权的主体等, 地块划分应该同产权结合起来。《物权法》的颁布实行对城市规划领域最直接的影响应该就是详规领域。其中作为法定规划的控制性详细规划，对于物权中的“物”和“权”的界定具有最直接的法律意义。因此，控制性详细规划需要更加清晰明确地界和产权边界、相邻关系，以及城市中各个利益主体的责、权、利关系。在编制控规时，地块划分应该同产权结合起来。一般地块划分考虑的是道路分割、用地性质等，而城市开发建设行为往往同土地使用权密切相关，是由土地使用者作为开发主体进行的。产权单一而土地使用性质混合的地块，开发往往容易进行，矛盾较小；土地使用性质相同，而产权不一的地块，可能在开发中面临不同的意向，会出现许多操作上的不便，一旦其中一个产权主体有调整意图，另一个产权主体也必须被迫捆绑在一起进行论证和调整。按产权划分地块能更好满足各自的建设控制、用地规划、审批管理的要求。从法规控制上看产权地块的形态肌理越规整有序则越简便统一。
（三）加强经济性分析，综合考虑地价因素。许多城市都做了土地使用权出让基准地价。按照不同的用地类别和在城市中的区位、交通、环境条件划分若干地段，制定了级差价格，这给我们在控规中考虑地价因素创造了便利条件。在编制过程中，可根据地价分区制定城市的容积率分区。根据地段相连、地价相近、高度相仿的原则，制定不同的容积率分区。当然地价因素只是确定容积率时考虑的一个方面，最终还是要由控规多方面权衡确定。要充分利用地段的地价作为控规进行经济分析的依据。地价是城市开发成本的重要组成部分，加上动迁安置、基礎设施、建安成本、前期工程、开发税费、开发费用等得出开发成本，这是城市开发投入产出分析的重要组成部分，只有做了这种经济分析，才能验证控规制定的指标是否切实可行、经济合理。
（四）充分利用城市设计弥补控规不足。城市土地的利用不是二维的，城市土地与空间密不可分。控规只有结合城市设计的内容才能对城市土地进行立体的全面控制。城市设计，通过针对实际问题采用不同的形式与解决问题的方法，更加灵活而有针对性。编制控规必须贯彻城市设计思想，工作的开展要以形体规划层面的城市设计为基础。在确定土地使用强度指标时，不但使用经验归纳统计和调查分析对比，而且更多地进行形体布局模拟，综合考虑不同业主、不同时间建设、不同建设要求和地价运作的经济规律进行城市设计，为控规的编制提供有力的依据，避免了控规确定指标的盲目性和片面性。
最后，要通过制定相关公共政策来完善控规的实施。控规与公共政策相比更像是技术文件，缺乏公共政策的直观可读和普遍适用性。在规划实施过程中，政府应该制定相关的公共政策如安置政策、奖罚措施等政策来保证项目的顺利开展，以政策上的弹性来弥补空间上的刚性，使利益主体之间的博弈达到一种平衡，从而保证规划不失控。
结语
综上所述，控规工作的政策性、技术性都很强，编制控规应介入每个局部、每个区域分析研究。控规对总规进行大原则指导下的补漏查缺，是对总规的宏观论述进行印证的过程。控规对区域性的概念设计是最重要的，定位与决策仍然是控规的首要任务。控规应加强对政策的研究，加强对当地百姓生活需求的研究，更要加强对市场规律和规划实施可行性的研究。严肃、灵活、科学的控规才能更好的指导城市的建设。
参考文献
[1]林红杨，韩杰.关于控制性详细规划编制过程中存在的一些问题[J].中国科技信息，2005.5.
[2]付予光，孔令龙. 谈控制性详细规划的适应性[J].规划师，2003.8.
[3]王骏，张照.控制性详细规划编制的若干动态与思考[J].城市规划学刊，2008.3.