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【摘要】北洋政府建立后,为了加强对警察教育的管理,制定并颁布了一系列有关警察教育的法规、条例、命令,具体规定了院校机构、课程设置与招生制度等方面内容。这些警察教育法规尽管存在缺憾与不足,但对完善近代警察教育法仍具有一定的借鉴意义,标志着中国近代警察教育法的初成。
【关键词】警察教育 教育立法 北洋政府时期
【中图分类号】G64 【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)02(a)-0093-02
北洋政府统治时期,建立了一套从初等警察教育到高等警察教育的比较完整的警察教育体系,是南京临时政府警政的延续和发展。为了加强对警察教育的管理,维护其反动统治,北洋政府以清末与南京临时政府警察教育立法为基础,进行了一系列警察教育立法探索,是中国警察教育法制近代化进程中的重要阶段。
1 警政机构的完善:北洋政府警察教育立法之保障
北洋政府建立后,通过加强中央和京师警政机构、整顿地方警政机构与构建专业警政机构等措施,建立起了一套比较完整的警察网络,为北洋政府时期警察教育立法及实施提供了有力的保障。
1.1 加强中央和京师警政机构
北洋政府沿袭南京临时政府设立的官制,以内务部作为总览全国警政的最高机构,其主要职责是制定警政发展的规划和各种规章制度,把握全国警政的发展方向。内务部警政司虽为全国最高警务机关,但无直接向各级警政机关发号施令权,不负责指挥全国警察的实际活动。北洋政府还在对清末京师警政机构进行改组的基础上建立了京师警察厅,直属内务部,与警政司无从属关系,经内务部核准可独立发布适用于京师的规章。厅内置总监一人,指挥管理京城内的警察、消防,并总理厅务,监督所属职员,步军统领衙门裁撤后,兼管四郊警察行政。
1.2 整顿地方警政机构
为了改变南京临时政府时期地方警政的混乱局面,1913年1月,北洋政府通令撤销各省巡警道和警务公所,于省会及重要商埠设警察厅,次要商埠道尹所在地设警察局,县级警察机关一律改为警察事务所。为了“统一警政”,1914年8月,北洋政府颁布《地方警察厅官制》与《县警察所官制》,明确要求依据省、道、县三级行政建制建立相应的警察机关,并规定了各级警察机关与政府之间的关系。此后,各地省会道县警察机关相继开设。1918年北洋政府又颁布了《各省区警务处组织章程》。至此,北洋政府时期的地方警察机构设置趋于定型,确立了较为完整的警察组织体系。[1]
1.3 构建专业警政机构
警察根据不同的职能分为若干种类,是近代警政的一个重要特点。北洋政府时期,随着近代警政的确立,警察行政日趋规范化,警种分类也日趋成熟。为了“集中警权”,北洋政府组建了司法警察、消防警察、水上警察、铁路警察、矿业警察以及武装警察等六大类专业警政机构。这些专业警政机构的建立,使得北洋政府的警察网络更加完整、警政机构更趋完备、警察职能更为扩展。
2 警政法规的制颁:北洋政府警察教育立法之前提
北洋政府为了改变清末以及南京临时政府时期警察法规混乱的局面,统一全国警政,制定并颁布了大量的警政法规。
关于组织人事方面的法规。中央制颁的法规主要包括:《内务部官制》(1912年)、《京师警察厅官制》(1914年)、《地方警察厅官制》(1913年)、《水上警察厅官制》(1915年)、《县警察所官制》(1913年)、《京师警察厅分区规则》(1914年)、《地方警察厅组织令》(1913年)以及《招募巡警条例》、《巡官长警赏罚章程》等等;地方颁布的警察组织人事法规则更多。这些法规比较详细地规定了各级警察机关的组织制度、权责范围、相互关系以及警务人员的录用、奖惩、抚恤等事项。[2]
关于治安方面的法规。这方面的法规主要有:《治安警察条例》、《违警罚法》、《报纸条例》、《警察厅户口调查规则》、《管理收藏枪支规则》、《出版法》等,比较明确地对各类违反公共安全的行为、处罚程序及具体的处罚办法进行了规定。这类法规涉及范围最广,数量繁多,是北洋政府对社会治安进行管理的主要依据。
关于工作规程方面的法规。这类法规有:《勤务督查施行细则》、《京师警察厅办事细则》、《京师警察厅会议规则》等,主要用于规范和调整警察机关和警务人员的日常活动。
从上述分析可以看出,与清末以及南京临时政府时期相比,北洋政府警政法规所涉及的种类更齐全,范围更广,条文也更具体,为北洋政府时期警察教育立法及实施提供了必要的前提。
3 警察教育体系的构建:北洋政府警察教育立法之基础
北洋政府十分重视警察教育,以强化警察的作用,认为“整理内治以警务为先”而“振兴警政以人才为亟”,以“统一教育,集中警权,注重实用,以期整饬地方警政”作为警察教育的基本方针,把警察教育和集中警权紧密地结合起来,力图使警校成为培养维护其反动统治忠实工具的场所,通过警校毕业学生牢牢控制中央和各省区的警权,避免警权旁落,充分发挥警察机构的镇压职能。
北洋政府于1912年10月发出通令,裁撤了各省原有警察学堂,将原高等巡警学堂更名为“警察学校”,直属内务部,恢复了中央警察教育。1914年学校停办。1917年北洋政府内务部又设立“警官高等学校”于北京。该校“以教授警察实地应用各学科、养成警察官吏高等学识为宗旨”,组组较为严密,学术水平也较高,为此期间我国警察教育的最高学府。[3]
北洋政府培训一般巡警的学校为巡警教练所,是短期培训班性质的教育机构。北洋政府巡警教练所(即初等警察教育)经历了两个阶段:1917年11月以前,巡警教练所是对新募巡警的教育和在职巡警培训,且以后者为主;1917年11月以后,北洋政府则把巡警的招募和训练紧密联系起来,这一时期则主要是对新募巡警的教育。
为了培养从事警察教育的师资力量,北洋政府于1914年在中央设立“地方警察传习所”,以调训各省在职警务人员(实际上成为继警察学校之后的最高警察学府)。但仅培训一期,于1916年底停办。1916年11月,中央内务部“为统一全国警政起见”,要求各省在省会设立警察传习所一处,以“养成警察模范人才”。据此,各地警察传习所也相继成立。值得指出的是,各省警察传习所和中央内务部设立的地方警察传习所作为北洋政府在一个时期内采取的暂时措施,不是贯穿于整个北祥政府时期的固定制度。[4]
至此,北洋政府初步构建了包括高等警察教育(高等警官学校)、初等警察教育(巡警教练所)和特种警察教育(警察传习所)三个基本环节在内的警察教育体系。
4 警察教育立法的特点:北洋政府警察教育立法之评价
北洋政府时期的警察教育事业之所以有了较大的发展,成为国民教育的一个重要组成部分,并对这一时期的教育事业产生了较为深远的影响,是与其警察教育法制建设密切相关的。
4.1 警察教育立法的统一化
为了彻底改变了清朝末年“学堂多,则避选必不精,系统纷,则精神必不彻”的混乱局面,北洋政府在警校的设置上,着力加强中央一级的警察教育,从人力、物力、财力上给予有效保障,同时着力对在职警员的培训。与之相适应,北洋政府进一步加强警察教育立法,通过警察教育立法来统一警政、警权及警察教育。
1917年4月,北洋政府召开全国警务会议,总结以往的做法,决定把巡警的招募和训练统一起来,拟出了《招募巡警大纲》和《教练巡警大纲》,并以大纲作参考,制定了《招募巡警章程》和《巡警教练所章程》,于同年11月1日通咨各省区贯彻执行。这些警察教育法规的颁行,统一了各省巡警教练所的设置以及巡警的招募。
章程颁布后,各省巡警教练所纷纷设立。这些巡警教练所为近代中国培养出了一大批警察专门人才。这批人才不仅成为北洋政府警察队伍的基干,而且直接在南京国民政府时期的警察建设中发挥着骨干性的作用。
4.2 警察教育立法的层次性
北洋政府制定的警察教育法规在体现立法统一性的同时,也表现出层次性的特点。
中央制定并通行全国的警察法规,既有专门为全国警察教育最高学府制定的法规,如《(京师)警察学校教务令》(1913年)、《(京师)警察学校组织令》(1913年)、《(中央)地方警察传习所章程》(1915年)、《地方警察传习所学员毕业奖励规则》(1917年)、《(内务部)警官高等学校章程》(1917年)等;还有为规范地方或部门警察教育而出台的法规,如《各省警察传习所章程》(1916年)、《巡警教练所章程》(1917年)等。
地方制定并在本区域内有效的法规。如《江苏省暂行巡警教练所简章》、《江苏省暂行各县巡警教练所细则》、《京师警察厅巡警教练所章程》、《京师警察厅募警讲习所章程》等。以《江苏省暂行巡警教练所简章》和《江苏省暂行各县警察教练所细则》为例。依据该《简章》和《细则》,“教练所为训练本县各区巡警而设,故定名为某县巡警教练所”,“教练所学生定额百名(参酌地方情形,得由民政长加减),概由本地方募集选定”。由此可见,这些地方性警察教育法规绝大部分系地方当局为贯彻或变通执行中央警察教育法规而出台的有关规章。
北洋政府警察教育中体现的分层次办学的思想,为南京政府时期的警察教育及其立法提供了范例而被沿袭与发展。
4.3 警察教育立法的局限性
同清末、南京临时政府时期的警察教育立法一样,北洋政府的警察教育立法活动,由于受各种主客观条件的限制和制约,仍存在着明显的缺陷和不足,这主要体现在:[5]
首先,警察教育法规体系极不完善。北洋政府时期的警察教育立法,虽较清末有很大进步,但与同时期欧美诸国和日本等国相比,无论在种类构成,还是在内容体例等方面均极不完备。北洋政府继续秉承清末恪守不平等条约的惯例,使得北洋政府的警察教育立法仍具有半殖民地半封建社会立法的色彩。不仅如此,在洪宪帝制后的12年间,警察教育立法几乎再无建树可言,这使得本来滞后的中国近代警察教育立法事业又进一步拉大了与世界先进国家的距离。
其次,警察教育法规缺乏权威,存在着严重的有法不依,执法不严的情况。从上述分析可以看出,虽然制定了相关警察院校组织法规,但其存废仍很随意。如内政部警察学校,中央“地方警察传习所”等。中央尚且如此,地方更不必多言。这些事例都说明北洋政府警察教育立法并未起到指导警察教育发展的法律基础作用,反映出北洋政府贯彻执行法律制度的无能和低效。
第三,北洋政府警察教育立法的步伐仍相当缓慢,警察教育法制建设明显落后于警察事业发展的需要。北洋时期的警察教育法规种类虽达十余项,但领先或同步于警察教育活动的警察教育立法却不多见。除少数法规稍稍领先或同步于警察教育活动,带动了北洋时期的警察院校建设外,大部分警察教育立法并未超出清末立法的范围,这些都严重影响了国家运用警察教育立法指导警察教育活动,规范警察教育秩序的法律功能。袁世凯死后,政局动荡,内战频仍,北洋军阀政府政令不出国门,警察教育立法最后沦为各派军阀势力争权夺利的工具。
最后,北洋政府加强警察教育及其立法的根本目的是为了维护与延续其专制统治,警察教育内容的核心还是封建的忠孝思想。同时,北洋政府官员少有机会研究近代警察教育理论,对西方警察及其教育制度知之甚少,而国人对近代警察制度的认识则知之更少。在这种背景下,北洋政府警察教育立法必然带有两重性:既有向近代警察教育制度靠拢的进步倾向,同时,也始终未能摆脱落后的束缚。
总而言之,北洋政府制定的警察教育法规尽管不完全符合当时的中国国情,具有历史的局限性,但是,北洋政府警察教育法基本上反映了警察学和教育学的一般规律,确定了近代警察教育制度在中国的地位,促进了近代警察院校的发展,从制度上保证了近代中国警察教育稳步推进,从而为中国近代警察教育法的确立起到了促进作用,标志着中国近代警察法的初步形成。
参考文献
[1] 万川.中国警政史[M].北京:中华书局,2006.
[2] 韩延龙,苏亦工.中国近代警察史[M].北京:社会科学文献出版社,2000.
[4] 孟庆超,宫淑艳.近代中国警察教育之探索[J].山东警察学院学报,2005(5).
[3] 柳卫民.警察教育若干问题研究[M].武汉:武汉出版社,2007.
[5] 柳卫民.中国警察教育立法研究[M].武汉:武汉出版社,2006.
【关键词】警察教育 教育立法 北洋政府时期
【中图分类号】G64 【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)02(a)-0093-02
北洋政府统治时期,建立了一套从初等警察教育到高等警察教育的比较完整的警察教育体系,是南京临时政府警政的延续和发展。为了加强对警察教育的管理,维护其反动统治,北洋政府以清末与南京临时政府警察教育立法为基础,进行了一系列警察教育立法探索,是中国警察教育法制近代化进程中的重要阶段。
1 警政机构的完善:北洋政府警察教育立法之保障
北洋政府建立后,通过加强中央和京师警政机构、整顿地方警政机构与构建专业警政机构等措施,建立起了一套比较完整的警察网络,为北洋政府时期警察教育立法及实施提供了有力的保障。
1.1 加强中央和京师警政机构
北洋政府沿袭南京临时政府设立的官制,以内务部作为总览全国警政的最高机构,其主要职责是制定警政发展的规划和各种规章制度,把握全国警政的发展方向。内务部警政司虽为全国最高警务机关,但无直接向各级警政机关发号施令权,不负责指挥全国警察的实际活动。北洋政府还在对清末京师警政机构进行改组的基础上建立了京师警察厅,直属内务部,与警政司无从属关系,经内务部核准可独立发布适用于京师的规章。厅内置总监一人,指挥管理京城内的警察、消防,并总理厅务,监督所属职员,步军统领衙门裁撤后,兼管四郊警察行政。
1.2 整顿地方警政机构
为了改变南京临时政府时期地方警政的混乱局面,1913年1月,北洋政府通令撤销各省巡警道和警务公所,于省会及重要商埠设警察厅,次要商埠道尹所在地设警察局,县级警察机关一律改为警察事务所。为了“统一警政”,1914年8月,北洋政府颁布《地方警察厅官制》与《县警察所官制》,明确要求依据省、道、县三级行政建制建立相应的警察机关,并规定了各级警察机关与政府之间的关系。此后,各地省会道县警察机关相继开设。1918年北洋政府又颁布了《各省区警务处组织章程》。至此,北洋政府时期的地方警察机构设置趋于定型,确立了较为完整的警察组织体系。[1]
1.3 构建专业警政机构
警察根据不同的职能分为若干种类,是近代警政的一个重要特点。北洋政府时期,随着近代警政的确立,警察行政日趋规范化,警种分类也日趋成熟。为了“集中警权”,北洋政府组建了司法警察、消防警察、水上警察、铁路警察、矿业警察以及武装警察等六大类专业警政机构。这些专业警政机构的建立,使得北洋政府的警察网络更加完整、警政机构更趋完备、警察职能更为扩展。
2 警政法规的制颁:北洋政府警察教育立法之前提
北洋政府为了改变清末以及南京临时政府时期警察法规混乱的局面,统一全国警政,制定并颁布了大量的警政法规。
关于组织人事方面的法规。中央制颁的法规主要包括:《内务部官制》(1912年)、《京师警察厅官制》(1914年)、《地方警察厅官制》(1913年)、《水上警察厅官制》(1915年)、《县警察所官制》(1913年)、《京师警察厅分区规则》(1914年)、《地方警察厅组织令》(1913年)以及《招募巡警条例》、《巡官长警赏罚章程》等等;地方颁布的警察组织人事法规则更多。这些法规比较详细地规定了各级警察机关的组织制度、权责范围、相互关系以及警务人员的录用、奖惩、抚恤等事项。[2]
关于治安方面的法规。这方面的法规主要有:《治安警察条例》、《违警罚法》、《报纸条例》、《警察厅户口调查规则》、《管理收藏枪支规则》、《出版法》等,比较明确地对各类违反公共安全的行为、处罚程序及具体的处罚办法进行了规定。这类法规涉及范围最广,数量繁多,是北洋政府对社会治安进行管理的主要依据。
关于工作规程方面的法规。这类法规有:《勤务督查施行细则》、《京师警察厅办事细则》、《京师警察厅会议规则》等,主要用于规范和调整警察机关和警务人员的日常活动。
从上述分析可以看出,与清末以及南京临时政府时期相比,北洋政府警政法规所涉及的种类更齐全,范围更广,条文也更具体,为北洋政府时期警察教育立法及实施提供了必要的前提。
3 警察教育体系的构建:北洋政府警察教育立法之基础
北洋政府十分重视警察教育,以强化警察的作用,认为“整理内治以警务为先”而“振兴警政以人才为亟”,以“统一教育,集中警权,注重实用,以期整饬地方警政”作为警察教育的基本方针,把警察教育和集中警权紧密地结合起来,力图使警校成为培养维护其反动统治忠实工具的场所,通过警校毕业学生牢牢控制中央和各省区的警权,避免警权旁落,充分发挥警察机构的镇压职能。
北洋政府于1912年10月发出通令,裁撤了各省原有警察学堂,将原高等巡警学堂更名为“警察学校”,直属内务部,恢复了中央警察教育。1914年学校停办。1917年北洋政府内务部又设立“警官高等学校”于北京。该校“以教授警察实地应用各学科、养成警察官吏高等学识为宗旨”,组组较为严密,学术水平也较高,为此期间我国警察教育的最高学府。[3]
北洋政府培训一般巡警的学校为巡警教练所,是短期培训班性质的教育机构。北洋政府巡警教练所(即初等警察教育)经历了两个阶段:1917年11月以前,巡警教练所是对新募巡警的教育和在职巡警培训,且以后者为主;1917年11月以后,北洋政府则把巡警的招募和训练紧密联系起来,这一时期则主要是对新募巡警的教育。
为了培养从事警察教育的师资力量,北洋政府于1914年在中央设立“地方警察传习所”,以调训各省在职警务人员(实际上成为继警察学校之后的最高警察学府)。但仅培训一期,于1916年底停办。1916年11月,中央内务部“为统一全国警政起见”,要求各省在省会设立警察传习所一处,以“养成警察模范人才”。据此,各地警察传习所也相继成立。值得指出的是,各省警察传习所和中央内务部设立的地方警察传习所作为北洋政府在一个时期内采取的暂时措施,不是贯穿于整个北祥政府时期的固定制度。[4]
至此,北洋政府初步构建了包括高等警察教育(高等警官学校)、初等警察教育(巡警教练所)和特种警察教育(警察传习所)三个基本环节在内的警察教育体系。
4 警察教育立法的特点:北洋政府警察教育立法之评价
北洋政府时期的警察教育事业之所以有了较大的发展,成为国民教育的一个重要组成部分,并对这一时期的教育事业产生了较为深远的影响,是与其警察教育法制建设密切相关的。
4.1 警察教育立法的统一化
为了彻底改变了清朝末年“学堂多,则避选必不精,系统纷,则精神必不彻”的混乱局面,北洋政府在警校的设置上,着力加强中央一级的警察教育,从人力、物力、财力上给予有效保障,同时着力对在职警员的培训。与之相适应,北洋政府进一步加强警察教育立法,通过警察教育立法来统一警政、警权及警察教育。
1917年4月,北洋政府召开全国警务会议,总结以往的做法,决定把巡警的招募和训练统一起来,拟出了《招募巡警大纲》和《教练巡警大纲》,并以大纲作参考,制定了《招募巡警章程》和《巡警教练所章程》,于同年11月1日通咨各省区贯彻执行。这些警察教育法规的颁行,统一了各省巡警教练所的设置以及巡警的招募。
章程颁布后,各省巡警教练所纷纷设立。这些巡警教练所为近代中国培养出了一大批警察专门人才。这批人才不仅成为北洋政府警察队伍的基干,而且直接在南京国民政府时期的警察建设中发挥着骨干性的作用。
4.2 警察教育立法的层次性
北洋政府制定的警察教育法规在体现立法统一性的同时,也表现出层次性的特点。
中央制定并通行全国的警察法规,既有专门为全国警察教育最高学府制定的法规,如《(京师)警察学校教务令》(1913年)、《(京师)警察学校组织令》(1913年)、《(中央)地方警察传习所章程》(1915年)、《地方警察传习所学员毕业奖励规则》(1917年)、《(内务部)警官高等学校章程》(1917年)等;还有为规范地方或部门警察教育而出台的法规,如《各省警察传习所章程》(1916年)、《巡警教练所章程》(1917年)等。
地方制定并在本区域内有效的法规。如《江苏省暂行巡警教练所简章》、《江苏省暂行各县巡警教练所细则》、《京师警察厅巡警教练所章程》、《京师警察厅募警讲习所章程》等。以《江苏省暂行巡警教练所简章》和《江苏省暂行各县警察教练所细则》为例。依据该《简章》和《细则》,“教练所为训练本县各区巡警而设,故定名为某县巡警教练所”,“教练所学生定额百名(参酌地方情形,得由民政长加减),概由本地方募集选定”。由此可见,这些地方性警察教育法规绝大部分系地方当局为贯彻或变通执行中央警察教育法规而出台的有关规章。
北洋政府警察教育中体现的分层次办学的思想,为南京政府时期的警察教育及其立法提供了范例而被沿袭与发展。
4.3 警察教育立法的局限性
同清末、南京临时政府时期的警察教育立法一样,北洋政府的警察教育立法活动,由于受各种主客观条件的限制和制约,仍存在着明显的缺陷和不足,这主要体现在:[5]
首先,警察教育法规体系极不完善。北洋政府时期的警察教育立法,虽较清末有很大进步,但与同时期欧美诸国和日本等国相比,无论在种类构成,还是在内容体例等方面均极不完备。北洋政府继续秉承清末恪守不平等条约的惯例,使得北洋政府的警察教育立法仍具有半殖民地半封建社会立法的色彩。不仅如此,在洪宪帝制后的12年间,警察教育立法几乎再无建树可言,这使得本来滞后的中国近代警察教育立法事业又进一步拉大了与世界先进国家的距离。
其次,警察教育法规缺乏权威,存在着严重的有法不依,执法不严的情况。从上述分析可以看出,虽然制定了相关警察院校组织法规,但其存废仍很随意。如内政部警察学校,中央“地方警察传习所”等。中央尚且如此,地方更不必多言。这些事例都说明北洋政府警察教育立法并未起到指导警察教育发展的法律基础作用,反映出北洋政府贯彻执行法律制度的无能和低效。
第三,北洋政府警察教育立法的步伐仍相当缓慢,警察教育法制建设明显落后于警察事业发展的需要。北洋时期的警察教育法规种类虽达十余项,但领先或同步于警察教育活动的警察教育立法却不多见。除少数法规稍稍领先或同步于警察教育活动,带动了北洋时期的警察院校建设外,大部分警察教育立法并未超出清末立法的范围,这些都严重影响了国家运用警察教育立法指导警察教育活动,规范警察教育秩序的法律功能。袁世凯死后,政局动荡,内战频仍,北洋军阀政府政令不出国门,警察教育立法最后沦为各派军阀势力争权夺利的工具。
最后,北洋政府加强警察教育及其立法的根本目的是为了维护与延续其专制统治,警察教育内容的核心还是封建的忠孝思想。同时,北洋政府官员少有机会研究近代警察教育理论,对西方警察及其教育制度知之甚少,而国人对近代警察制度的认识则知之更少。在这种背景下,北洋政府警察教育立法必然带有两重性:既有向近代警察教育制度靠拢的进步倾向,同时,也始终未能摆脱落后的束缚。
总而言之,北洋政府制定的警察教育法规尽管不完全符合当时的中国国情,具有历史的局限性,但是,北洋政府警察教育法基本上反映了警察学和教育学的一般规律,确定了近代警察教育制度在中国的地位,促进了近代警察院校的发展,从制度上保证了近代中国警察教育稳步推进,从而为中国近代警察教育法的确立起到了促进作用,标志着中国近代警察法的初步形成。
参考文献
[1] 万川.中国警政史[M].北京:中华书局,2006.
[2] 韩延龙,苏亦工.中国近代警察史[M].北京:社会科学文献出版社,2000.
[4] 孟庆超,宫淑艳.近代中国警察教育之探索[J].山东警察学院学报,2005(5).
[3] 柳卫民.警察教育若干问题研究[M].武汉:武汉出版社,2007.
[5] 柳卫民.中国警察教育立法研究[M].武汉:武汉出版社,2006.