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摘要：交通拥堵是我国大中城市普遍遇到的困扰，虽然许多城市公共交通补贴数额逐年上升，但交通拥堵状况的改善效果却并不显著，北京市就是典型的例子。由于种种原因，北京市公共交通补贴政策的实施未能很好地达到其改善交通拥堵、保护居住环境的目的。本文通过介绍国内外治理交通拥堵效果明显的城市的成功经验，分析北京市公共交通补贴政策存在的问题，提出了科学制定城市公共交通补贴政策的几点建设性建议。
关键词：公共交通补贴；政策；建议
一、引言
（一）研究背景及研究意义
随着城市经济的发展和机动化进程的加速，企业和家庭的小汽车拥有量不断上升，城市的道路交通拥堵、环境污染等问题日益突出。为缓解这些问题，我国政府一直将发展城市公共交通作为优先地位，以发展公共交通为始，达到控制私人交通需求，建设资源节约型、环境友好型社会。
近年来，北京市市政府在公共交通补贴方面投入巨大，2011年全市公共交通补贴总额占全市财政支出的11%。如此巨额的补贴虽然在一定程度上缓解了交通拥堵，但补贴过程中仍存在诸多问题使得补贴效率较低。本文通过分析、借鉴国内外公共交通补贴经验，前面分析北京市公共交通补贴现状，以及现存的问题，最后提出相关的合理解决方案。
（二）国外公共交通补贴政策综述
美国政府对公共交通主要通过两种方式进行补贴：一种是财政拨款，另外一种是用依法专为公交设立的资金提供补贴。该项资金主要来源于联邦政府的拨款和州政府与地方政府。（张敏，欧国立，2001）。在法国，政府通过区域政策和社区政策对票价减免人群和程度做了细致的划分，为弱势群体提供公交补贴（Eric Le Breton，2010）。在德国，政府首先对公交企业减免税收，同时让受益者负担，让经常利用公交路线，要求保留亏损路线或维持减价和优待月票的企业单位负担公交企业的一部分亏损（蔡君时，1995）。在发展中国家中，巴西库里蒂巴市的补贴经验同样值得借鉴。有10家私营的公交公司参与运营，政府对其线路进行统一规划安排，其收入与票款收入不直接挂钩。此外，政府对他们给予财政上的支持，还委托公交管理公司依照法令分配各公交公司的收入。（Hidalgo， D（Hidalgo， Dario）， Graftieaux，，P（Graftieaux，，Pierre），2008）。在挪威，有研究者基于服务质量评价模型设计了运营者可能提供的公共交通服务水平。通过政府部门和企业签订服务质量合同来计算城际铁路客运的补贴额。挪威铁路公司和交通部签订了此类合同（Nils Fearnley，Jon-Terje Bekken， Bard Norheim，，2004）。
（三）国内公共交通补贴政策综述
国内研究中国公共交通补贴政策的文献大部分都指出了目前中国补贴政策没能够达到理想的效果，并存在着许多问题与缺陷。有学者提出中国对公共交通补贴效果并不理想，公共交通企业主要依靠政府补贴，致使运营效率不和经济挂钩。由于政府对公交企业进行补贴，所以经营者并不用心环节服务质量下降的局面。经营者们并没有积极改善降低运行成本，而则是去争取更多的补贴。（张敏，欧国立，2001）除了上述运营者面对的问题，目前现行补贴机制存在的问题还可分为政策性亏损和经营性亏损。由于政策性亏损和经营性亏损没有划清界限，导致政策性亏损经营掩盖经营性亏损，财政补贴减轻了被补贴企业的竞争压力，降低了其改进技术、改善经营管理的动力。（田振清，2010）
此外，国内学者在研究中国大都市公共交通补贴政策时多与国外大都市公共交通补贴政策对比，揭示了目前我国城市对公共交通进行补贴时所面对的情况和困境。国内外公交优先的发展政策主要可以分为对公共交通的扶持（主要通过各类补贴实现）和对其他出行方式（主要是私人拥有的机动车）的限制两大方面。其中，对其他出行方式的限制有可具体化为征收税费及公交路权优先。至于给公共交通的补贴则主要从对生产者的总额补贴、对生产者的要素补贴、对消费者的总额补贴、对消费者的要素补贴这四个方面进行。对生产者的要素补贴虽然在一定程度上能够有效增加公共交通的吸引力，但补贴设计具体标准的设定，容易导致政府与企业由于认识偏差而出现矛盾。此外，由于政府主要直接用货币给居民进行补贴，居民经常会将补贴款项与其他收入一起使用，所以对于提升公共交通对消费者的吸引力没有明显作用。（陈志兴，2011）另外，对于深圳市目前采取的措施，有学者认为在施行时仍然存在些许问题。深圳市财政局和交通局颁布的“深圳市公交财政补贴及成本规制方案”主要是以回报率规制补贴为主，其他单项补贴为辅的补贴模式。除了公交覆盖率提高、低票价得到严格执行、公交服务质量提高外，方案施行仍出现一些问题，补贴的滞后会严重影响企业的现金流，公交补贴没能及时到位的情况无法达到促进公交行业健康发展的目标。（徐海波，2011）
二、国内外公共交通补贴政策成功案例
（一）美国纽约
纽约主要公共交通工具包括地铁、通勤铁路、公共汽电车、轮渡等。纽约市公共交通日均客运量达700万人次，占出行总量的75%。在立法保障方面，美国联邦于1964年通过《城市公共交通法》、1970年通过《城市公共交通扶持法》、1998年通过《2l世纪交通平衡法》，分别从行政手段上用法律促进公共交通发展。在投资补贴方面，1996年至2016年，美国联邦政府计划改善公共交通基础设施，包括新建线路、购买车辆等共计补贴185.53亿美元。在运营补贴方面，美国大部分城市公共交通运营的资金来源主要是是票价收入，州政府补贴、地方政府补贴，少部分款项来自于联邦政府补贴，其他款项则通过减免营业税、消费税或发行债券等其他收人补齐。在鼓励公共交通出行方面，美国国会在1992年通过《联邦雇员清洁空气奖励法》，规定联邦政府的雇员每日上下班如搭乘公共交通工具。联邦政府就为每一名雇员每月提供65美元的交通券，可用来乘坐公共汽车和地铁。同时，《联邦税法》也作了相应修改，允许企业主也为其雇员提供每月最多65美元的类似补贴，并允许企业将这一支出作为可抵扣税款的营业费用。并且从1993年开始，纽约州通过《汽油消费税法案》，规定加收燃料税，收缴税款用于补贴城市公共交通发展。 （二）英国伦敦
英国对公交的扶持计划主要分为城市公交扶持计划和乡村公交扶持计划。每年政府大约拨款2000万英镑给乡村地区开辟新的公交线路和开拓新型公交服务，拨款1500万英镑给城市开拓新的公交服务。此外，在伦敦以外的地方，某些指定公交线路的运营不以盈利为目的，这些线路通过招标方式让运营商负责管理，运营商从地方政府获得经营费用。
伦敦市大约有700条线路，每日载客量为600万，公交车每年的载客人数超过15亿人次。政府每年用于公交网络改造的补贴多达5亿英镑，公交客运管理政策也经过多次调整，力图提高服务质量和经营效益。事实上，英国公共交通从60年代经历过一段下滑期，后来英国政府采取改革措施，要求公共汽车实行私有化，将经营管理权下方给企业，按商业化原则经营，挽救了糟糕的局面。
（三）中国香港
中国香港地区的公交服务与其他国家的公交服务有很大不同，全部由私营或公营机构经营，政府并不向其提供补贴等直接资助，更不会直接介入。事实上，世界上任何一个国家或者地区的公共交通运营都是亏损的，但香港地区是例外，不但没有亏损，还在建设发达的公共交通系统基础上实现了巨大的盈利。这个例外得益于香港政府所采取的地铁与房地产联合开发的策略。
地铁公司按照未建设地铁时的市场评估地价向政府缴纳地租，通过公开招标的方式，确定房地产的合作开发商，建造费用和风险由房地产商承担，期间，地铁公司可以分享一半的开发利润。地铁商场由地铁公司统一出租，地铁物业由地铁公司自行负责管理。各大公司通过土地的商业运营来弥补地铁运营的亏损实属受力。此外，在公共电汽车方面，政府一方面保持了一个比较正常的车票价格，使公交企业的收入足以覆盖成本，另一方面对公交行业实施了严格监管，建立了灵活有效的进入退出机制，保持公交行业的平均成本始终在较低水平。
三、北京市公共交通补贴政策
北京市公共交通补贴政策主要分为“公共交通优先”、“区域差别化公共交通”以及“以政府为主导的公共交通产业市场化经营”三方面。
（一）公共交通优先政策
在设施用地方面，优先安排公共交通设施建设用地，确保公交场站设施与土地开发项目同步建设。近年来公交车客运站点增多，更好地为市民乘坐公共交通工具提供了方便，并且将公交车站台划分级别，方便不同公共交通工具之间的转换、市民出行与日常管理。
在投资安排方面，公共客运交通在交通建设投资中所占份额由18%提高到50%以上。公共交通基础设施建设以政府投入为主，积极吸引社会投资。“十一五”期间，市级交通投资达到2500亿，交通基础设施承载能力显著增强，促进了首都经济增长和产业结构的优化。
在路权分配方面，在城市道路资源分配上，公共客运拥有优先权。北京市将沿四环周边规划建设公交综合驻车设施，同时专门开辟公交专用道为公交车提供客运优先权。
由表1所示，从2005年到2010年，北京市在公交专用道数目提升了一倍多，说明政府对于公交车路权优先给予了充分的重视。同时，交通部门专门立法管理公交车道，对于机动车驾驶人占用公交车道，法规规定处警告或二十元以上二百元一下罚款。
在财税方面，北京市公共交通补贴数额持续上升，近两年北京市公共交通补贴甚至占全市财政支出的10%左右。北京公交改革细则规定：自2007年元旦起，公交普通IC卡乘公交4折，学生卡2折。北京地铁票价也从2007年起由原先的均价3.36元统一降为2元。优惠的票价鼓励了市民乘坐公交地铁出行，对缓解交通拥堵起到一定的效果。
（二）区域差别化公共交通政策
区域差别化公共交通政策是指从城市不同区域的公共交通需求和可能提供的公共交通资源实际状况出发，中心城与新城采用不同的模式，因地制宜地供给和管理公共交通设施。对已划定的历史文化保护街区和内环路以内地区，道路空间尺度基本维持现状。在实行原貌保护的前提下，进行必要的整理。重点发展以地铁和地面公交为主的公共客运体系，对小汽车交通实行相对从紧的管理政策，从而减少交通堵塞，达到补贴目的。对于中心城、新城、郊区应优先发展以轨道交通和快速大容量公交、郊区公交线路为骨干的公共交通系统，根据道路资源和环境容量允许限度，对小汽车交通实行适度调控政策。
（三）以政府为主导的公共交通产业市场化经营政策
对公益性的交通基础设施项目和有收益的经营性项目实行分类管理，建立统筹协调的交通服务价格体系，满足不同服务水平档次的交通需求。对企业为实现公益性目标承担的指令性任务给予相应补贴。向国内外开放公共交通基础设施建设与服务经营市场，引进竞争机制，推进特许经营制度。取得特许经营权的企业，自主经营，自担风险。同时，政府制定和完善市场经营法规，对经营市场严格监管，不断完善企业资质和信用考核制度，对企业合法经营权益给予充分保障。
四、北京市公共交通补贴政策存在的问题
尽管北京市对于公共交通补贴投入很大，交通拥堵现象虽然有所缓解但仍然十分严重。表2表示北京市2011年平均全日拥堵时长状况。
由表2可知，北京市平均全日拥堵持续时间仍然保持在一个比较高的水平。虽然北京市公共交通补贴政策对于缓解交通拥堵起到了一定的作用，但这些政策仍然面临许多问题。总体说来，有补贴对象模糊、补贴方式单一、补贴金额难以计算、政策性补贴考核指标缺乏以及补贴效果不尽人意五方面问题。
（一）补贴对象模糊
对与公交政政策性亏损的补贴，对公益性和经营性服务加以分别十分重要。在未能明确地划分政策性亏损与经营性亏损的情况下，城市公共交通资源的优化进程和补贴效率势必会受到影响。图1说明了按成本运作方式划分客运服务类型。
但实际上，公益性客运服务与经营性客运服务很难区分，或者进行区分的成本相当高，造成补贴对象模糊，直接导致了政府的补贴无法达到较高的效率。钱没有花在刀刃上，使得政府的补贴投入越大，浪费越多，并且对于城市公共交通资源的整合和优化发展起到了限制作用。 （二）补贴方式单一
目前北京市公共交通的补贴方式主要是对各个公交企业进行直接的财政补贴。由于政府没有制定具体细致的补贴计划，常常会出现政府投入大量金额但现状却鲜有改观的局面，因此这种补贴方式对资金的浪费程度通常也是极大的。事实上，根据不同城市的不同情况，应该对症下药，有选择性地进行补贴。补贴方式的灵活化不仅可以减轻财政压力，还会让补贴更加有效。
（三）补贴金额难以计算
补贴金额涉及到每车公里运营收入与合理成本的计算。北京市主要采取人工和无人售票并行的方式，所以在收入方面，核查营业收入时除了要查看电子票证还要抽查运营车辆售验票情况。因此在没有完全实现电子票证的情况下，营业收入情况难以透明化。
在成本方面，车辆、燃料、人力等资源在同一路线中有许多交叉重叠的地方，很难单独计算审核。并且由于信息不透明，有些企业为了得到较高的补贴会隐瞒自身成本较低的事实。由于收入与成本的计算都有很大难度，所以补贴的额度变得难以确定。
补贴金额的难以计算使得补贴数额难以事先计划，所以北京市公共交通补贴数额逐年以巨大数额增加。没有计划性的补贴使得补贴效果事倍功半，补贴利用效率降低。
（四）政策性补贴考核指标缺乏
根据管理部门的规定，政策性补贴考核的内容主要针对受补贴的路线是否按计划执行补贴，而对实际补贴效果的考察并不重视。
没有完善的考核制度使得补贴后的监督力度不够，补贴效果自然也打了折扣，也因此导致公共交通企业亏损进一步加剧。粗略估算2011年地面公交出行每人次出行票价亏损约为1.7元，轨道交通出行每人次出行票价亏损约为5元，并呈逐年增长趋势。
（五）补贴效果不尽人意
长期以来，公共交通企业主要依靠政府补贴，运营效率和服务质量都与企业生存不直接挂钩。经营者面对补贴、成本和服务质量时，往往将更多的精力花在向政府争取更多的补贴而不是降低成本。随着新线路的开辟和成本的增加，企业亏损和对其补贴有逐年增长的趋势，但在缓解交通拥堵方面也没有达到预想的目标。例如实施公共交通票价优惠政策，初衷是吸引小汽车出行向公共交通转移，而调查数据显示，自2007年北京市实施公交票价优惠政策以来，公共交通出行比例确实由2006年的30.2%提高到2011年的44%，但细看就发现，小汽车出行比例由31.6%上升到了33%，自行车出行比例由27.7%下降到15.1%，这就意味着公交票价的优惠政策并未能实现小汽车出行向公交转移的期待，而是把自行车转移至了公共交通。
五、针对北京公共交通补贴的几点建议
经过以上对于北京市公共交通补贴缺陷的分析，本文从以下几个方面针对北京市公共交通补贴政策提出几点建议。
（一）政策规划科学合理
1.补贴金额核算精细化
公交补贴额度应该有一套严谨的计算方法，在严格财务审计的基础上，确定政策性亏损补贴基数，并且同步建立政府与市场共同决定的价格体系和目标控制、社会监督体系，使公交政策性亏损补贴及价格更加透明，定期公布公交企业的经营业绩。目前政府每年对公共交通补贴的金额是公开的，但是具体单项发放的补贴额度、金额如何最终确定等并没有对外公布，让人们心中对于其确定及使用的合理性打上问号。
2.补贴方式多元化
政府应拓宽对公交政策性亏损的补贴来源，把公交建设纳入政府公共财政体系。城市公用事业附加费、基础设施建设配套费等政府性基金向城市公交倾斜。财政要重点对枢纽站、公交停车场、首末站等基础设施、配套设施建设和设施维护进行投入。同时要进一步提高政府对公交投入的效益，尤其在财政支出的机制上，应逐渐实现从政府补贴向政府购买的转变，以体现公益性和市场化的有机结合，保证公共产品的供应和促进公交服务水平的提升，实现市场资源在公交行业的优化配置。
此外，除了直接采取拨款方式的“金钱式补贴”，政府还可采用行政手段的“非金钱性补贴”。欧洲、北美地区发达、完善的交通网络都离不开完善的规章制度。将补贴制度及其它相关监督制度纳入法律有利于大大提高补贴效率。
（二）资本多元化发展
引入市场的竞争机制，如实行特许经营制，实行公交线路招标，并对消费者进行要素补贴才是最终解决政策性亏损与经营性亏损的办法。
在众多引入投资的方法中，较有成效的是招投标授权经营。招标授权经营性补贴，是政府以所有者的身份，通过将原来属于国家所有的无形资产包括出租汽车、公共汽车、公交线路等的经营管理权，进行产权界定、资产评估后，在一定期限内有代价地出售给经营者；经营者在此期限内享有经营权、收益权，到期后经营权返还给所有者。这样做不仅可以绕开如何界定合理的政策性亏损这一难题，同时还可以进一步增强企业的管理效能与竞争力，政府可以有比较地选择质量高服务好的企业进行城市客运服务经营。
从发达国家的补贴经验可以看出，西方国家几乎都采取了将公交市场化的措施。开放的市场可以激励各个公司为最大获得盈利而不断提高服务质量、完善公交网络。只有开放市场、引入竞争才能消除公交行业的经营性亏损。因为在市场环境下，才能实现公交补贴数目最小、使用效率最高。
六、结论
通过学习国内外补贴政策及效果，研究北京市目前的公共交通补贴政策，发现目前政府对于公共交通的补贴仍存在许多问题，如补贴方式单一、补贴对象模糊、补贴金额难以计算、考核监督机制不完善等等，制约了北京市公共交通的健康发展，只有通过严格核算补贴金额、增加补贴方式、开放“公共交通市场”、引入竞争机制等措施，才能实现公共交通补贴政策效率最大化，真正解决城市交通拥堵问题。
参考文献：
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*本论文是北京交通大学国家级大学生创新性研究项目《公共交通补贴对缓解交通压力有效性的实证研究》阶段性成果。
（作者单位：北京交通大学经济管理学院。项目成员简介：孙颢文，北京交通大学理学院本科生；张伊寒，北京交通大学经济管理学院本科生；邹汶君，北京交通大学经济管理学院本科生；闵婕，北京交通大学经济管理学院本科生；谭克虎，北京交通大学经济管理学院教授，博士生导师）
关键词：公共交通补贴；政策；建议
一、引言
（一）研究背景及研究意义
随着城市经济的发展和机动化进程的加速，企业和家庭的小汽车拥有量不断上升，城市的道路交通拥堵、环境污染等问题日益突出。为缓解这些问题，我国政府一直将发展城市公共交通作为优先地位，以发展公共交通为始，达到控制私人交通需求，建设资源节约型、环境友好型社会。
近年来，北京市市政府在公共交通补贴方面投入巨大，2011年全市公共交通补贴总额占全市财政支出的11%。如此巨额的补贴虽然在一定程度上缓解了交通拥堵，但补贴过程中仍存在诸多问题使得补贴效率较低。本文通过分析、借鉴国内外公共交通补贴经验，前面分析北京市公共交通补贴现状，以及现存的问题，最后提出相关的合理解决方案。
（二）国外公共交通补贴政策综述
美国政府对公共交通主要通过两种方式进行补贴：一种是财政拨款，另外一种是用依法专为公交设立的资金提供补贴。该项资金主要来源于联邦政府的拨款和州政府与地方政府。（张敏，欧国立，2001）。在法国，政府通过区域政策和社区政策对票价减免人群和程度做了细致的划分，为弱势群体提供公交补贴（Eric Le Breton，2010）。在德国，政府首先对公交企业减免税收，同时让受益者负担，让经常利用公交路线，要求保留亏损路线或维持减价和优待月票的企业单位负担公交企业的一部分亏损（蔡君时，1995）。在发展中国家中，巴西库里蒂巴市的补贴经验同样值得借鉴。有10家私营的公交公司参与运营，政府对其线路进行统一规划安排，其收入与票款收入不直接挂钩。此外，政府对他们给予财政上的支持，还委托公交管理公司依照法令分配各公交公司的收入。（Hidalgo， D（Hidalgo， Dario）， Graftieaux，，P（Graftieaux，，Pierre），2008）。在挪威，有研究者基于服务质量评价模型设计了运营者可能提供的公共交通服务水平。通过政府部门和企业签订服务质量合同来计算城际铁路客运的补贴额。挪威铁路公司和交通部签订了此类合同（Nils Fearnley，Jon-Terje Bekken， Bard Norheim，，2004）。
（三）国内公共交通补贴政策综述
国内研究中国公共交通补贴政策的文献大部分都指出了目前中国补贴政策没能够达到理想的效果，并存在着许多问题与缺陷。有学者提出中国对公共交通补贴效果并不理想，公共交通企业主要依靠政府补贴，致使运营效率不和经济挂钩。由于政府对公交企业进行补贴，所以经营者并不用心环节服务质量下降的局面。经营者们并没有积极改善降低运行成本，而则是去争取更多的补贴。（张敏，欧国立，2001）除了上述运营者面对的问题，目前现行补贴机制存在的问题还可分为政策性亏损和经营性亏损。由于政策性亏损和经营性亏损没有划清界限，导致政策性亏损经营掩盖经营性亏损，财政补贴减轻了被补贴企业的竞争压力，降低了其改进技术、改善经营管理的动力。（田振清，2010）
此外，国内学者在研究中国大都市公共交通补贴政策时多与国外大都市公共交通补贴政策对比，揭示了目前我国城市对公共交通进行补贴时所面对的情况和困境。国内外公交优先的发展政策主要可以分为对公共交通的扶持（主要通过各类补贴实现）和对其他出行方式（主要是私人拥有的机动车）的限制两大方面。其中，对其他出行方式的限制有可具体化为征收税费及公交路权优先。至于给公共交通的补贴则主要从对生产者的总额补贴、对生产者的要素补贴、对消费者的总额补贴、对消费者的要素补贴这四个方面进行。对生产者的要素补贴虽然在一定程度上能够有效增加公共交通的吸引力，但补贴设计具体标准的设定，容易导致政府与企业由于认识偏差而出现矛盾。此外，由于政府主要直接用货币给居民进行补贴，居民经常会将补贴款项与其他收入一起使用，所以对于提升公共交通对消费者的吸引力没有明显作用。（陈志兴，2011）另外，对于深圳市目前采取的措施，有学者认为在施行时仍然存在些许问题。深圳市财政局和交通局颁布的“深圳市公交财政补贴及成本规制方案”主要是以回报率规制补贴为主，其他单项补贴为辅的补贴模式。除了公交覆盖率提高、低票价得到严格执行、公交服务质量提高外，方案施行仍出现一些问题，补贴的滞后会严重影响企业的现金流，公交补贴没能及时到位的情况无法达到促进公交行业健康发展的目标。（徐海波，2011）
二、国内外公共交通补贴政策成功案例
（一）美国纽约
纽约主要公共交通工具包括地铁、通勤铁路、公共汽电车、轮渡等。纽约市公共交通日均客运量达700万人次，占出行总量的75%。在立法保障方面，美国联邦于1964年通过《城市公共交通法》、1970年通过《城市公共交通扶持法》、1998年通过《2l世纪交通平衡法》，分别从行政手段上用法律促进公共交通发展。在投资补贴方面，1996年至2016年，美国联邦政府计划改善公共交通基础设施，包括新建线路、购买车辆等共计补贴185.53亿美元。在运营补贴方面，美国大部分城市公共交通运营的资金来源主要是是票价收入，州政府补贴、地方政府补贴，少部分款项来自于联邦政府补贴，其他款项则通过减免营业税、消费税或发行债券等其他收人补齐。在鼓励公共交通出行方面，美国国会在1992年通过《联邦雇员清洁空气奖励法》，规定联邦政府的雇员每日上下班如搭乘公共交通工具。联邦政府就为每一名雇员每月提供65美元的交通券，可用来乘坐公共汽车和地铁。同时，《联邦税法》也作了相应修改，允许企业主也为其雇员提供每月最多65美元的类似补贴，并允许企业将这一支出作为可抵扣税款的营业费用。并且从1993年开始，纽约州通过《汽油消费税法案》，规定加收燃料税，收缴税款用于补贴城市公共交通发展。 （二）英国伦敦
英国对公交的扶持计划主要分为城市公交扶持计划和乡村公交扶持计划。每年政府大约拨款2000万英镑给乡村地区开辟新的公交线路和开拓新型公交服务，拨款1500万英镑给城市开拓新的公交服务。此外，在伦敦以外的地方，某些指定公交线路的运营不以盈利为目的，这些线路通过招标方式让运营商负责管理，运营商从地方政府获得经营费用。
伦敦市大约有700条线路，每日载客量为600万，公交车每年的载客人数超过15亿人次。政府每年用于公交网络改造的补贴多达5亿英镑，公交客运管理政策也经过多次调整，力图提高服务质量和经营效益。事实上，英国公共交通从60年代经历过一段下滑期，后来英国政府采取改革措施，要求公共汽车实行私有化，将经营管理权下方给企业，按商业化原则经营，挽救了糟糕的局面。
（三）中国香港
中国香港地区的公交服务与其他国家的公交服务有很大不同，全部由私营或公营机构经营，政府并不向其提供补贴等直接资助，更不会直接介入。事实上，世界上任何一个国家或者地区的公共交通运营都是亏损的，但香港地区是例外，不但没有亏损，还在建设发达的公共交通系统基础上实现了巨大的盈利。这个例外得益于香港政府所采取的地铁与房地产联合开发的策略。
地铁公司按照未建设地铁时的市场评估地价向政府缴纳地租，通过公开招标的方式，确定房地产的合作开发商，建造费用和风险由房地产商承担，期间，地铁公司可以分享一半的开发利润。地铁商场由地铁公司统一出租，地铁物业由地铁公司自行负责管理。各大公司通过土地的商业运营来弥补地铁运营的亏损实属受力。此外，在公共电汽车方面，政府一方面保持了一个比较正常的车票价格，使公交企业的收入足以覆盖成本，另一方面对公交行业实施了严格监管，建立了灵活有效的进入退出机制，保持公交行业的平均成本始终在较低水平。
三、北京市公共交通补贴政策
北京市公共交通补贴政策主要分为“公共交通优先”、“区域差别化公共交通”以及“以政府为主导的公共交通产业市场化经营”三方面。
（一）公共交通优先政策
在设施用地方面，优先安排公共交通设施建设用地，确保公交场站设施与土地开发项目同步建设。近年来公交车客运站点增多，更好地为市民乘坐公共交通工具提供了方便，并且将公交车站台划分级别，方便不同公共交通工具之间的转换、市民出行与日常管理。
在投资安排方面，公共客运交通在交通建设投资中所占份额由18%提高到50%以上。公共交通基础设施建设以政府投入为主，积极吸引社会投资。“十一五”期间，市级交通投资达到2500亿，交通基础设施承载能力显著增强，促进了首都经济增长和产业结构的优化。
在路权分配方面，在城市道路资源分配上，公共客运拥有优先权。北京市将沿四环周边规划建设公交综合驻车设施，同时专门开辟公交专用道为公交车提供客运优先权。
由表1所示，从2005年到2010年，北京市在公交专用道数目提升了一倍多，说明政府对于公交车路权优先给予了充分的重视。同时，交通部门专门立法管理公交车道，对于机动车驾驶人占用公交车道，法规规定处警告或二十元以上二百元一下罚款。
在财税方面，北京市公共交通补贴数额持续上升，近两年北京市公共交通补贴甚至占全市财政支出的10%左右。北京公交改革细则规定：自2007年元旦起，公交普通IC卡乘公交4折，学生卡2折。北京地铁票价也从2007年起由原先的均价3.36元统一降为2元。优惠的票价鼓励了市民乘坐公交地铁出行，对缓解交通拥堵起到一定的效果。
（二）区域差别化公共交通政策
区域差别化公共交通政策是指从城市不同区域的公共交通需求和可能提供的公共交通资源实际状况出发，中心城与新城采用不同的模式，因地制宜地供给和管理公共交通设施。对已划定的历史文化保护街区和内环路以内地区，道路空间尺度基本维持现状。在实行原貌保护的前提下，进行必要的整理。重点发展以地铁和地面公交为主的公共客运体系，对小汽车交通实行相对从紧的管理政策，从而减少交通堵塞，达到补贴目的。对于中心城、新城、郊区应优先发展以轨道交通和快速大容量公交、郊区公交线路为骨干的公共交通系统，根据道路资源和环境容量允许限度，对小汽车交通实行适度调控政策。
（三）以政府为主导的公共交通产业市场化经营政策
对公益性的交通基础设施项目和有收益的经营性项目实行分类管理，建立统筹协调的交通服务价格体系，满足不同服务水平档次的交通需求。对企业为实现公益性目标承担的指令性任务给予相应补贴。向国内外开放公共交通基础设施建设与服务经营市场，引进竞争机制，推进特许经营制度。取得特许经营权的企业，自主经营，自担风险。同时，政府制定和完善市场经营法规，对经营市场严格监管，不断完善企业资质和信用考核制度，对企业合法经营权益给予充分保障。
四、北京市公共交通补贴政策存在的问题
尽管北京市对于公共交通补贴投入很大，交通拥堵现象虽然有所缓解但仍然十分严重。表2表示北京市2011年平均全日拥堵时长状况。
由表2可知，北京市平均全日拥堵持续时间仍然保持在一个比较高的水平。虽然北京市公共交通补贴政策对于缓解交通拥堵起到了一定的作用，但这些政策仍然面临许多问题。总体说来，有补贴对象模糊、补贴方式单一、补贴金额难以计算、政策性补贴考核指标缺乏以及补贴效果不尽人意五方面问题。
（一）补贴对象模糊
对与公交政政策性亏损的补贴，对公益性和经营性服务加以分别十分重要。在未能明确地划分政策性亏损与经营性亏损的情况下，城市公共交通资源的优化进程和补贴效率势必会受到影响。图1说明了按成本运作方式划分客运服务类型。
但实际上，公益性客运服务与经营性客运服务很难区分，或者进行区分的成本相当高，造成补贴对象模糊，直接导致了政府的补贴无法达到较高的效率。钱没有花在刀刃上，使得政府的补贴投入越大，浪费越多，并且对于城市公共交通资源的整合和优化发展起到了限制作用。 （二）补贴方式单一
目前北京市公共交通的补贴方式主要是对各个公交企业进行直接的财政补贴。由于政府没有制定具体细致的补贴计划，常常会出现政府投入大量金额但现状却鲜有改观的局面，因此这种补贴方式对资金的浪费程度通常也是极大的。事实上，根据不同城市的不同情况，应该对症下药，有选择性地进行补贴。补贴方式的灵活化不仅可以减轻财政压力，还会让补贴更加有效。
（三）补贴金额难以计算
补贴金额涉及到每车公里运营收入与合理成本的计算。北京市主要采取人工和无人售票并行的方式，所以在收入方面，核查营业收入时除了要查看电子票证还要抽查运营车辆售验票情况。因此在没有完全实现电子票证的情况下，营业收入情况难以透明化。
在成本方面，车辆、燃料、人力等资源在同一路线中有许多交叉重叠的地方，很难单独计算审核。并且由于信息不透明，有些企业为了得到较高的补贴会隐瞒自身成本较低的事实。由于收入与成本的计算都有很大难度，所以补贴的额度变得难以确定。
补贴金额的难以计算使得补贴数额难以事先计划，所以北京市公共交通补贴数额逐年以巨大数额增加。没有计划性的补贴使得补贴效果事倍功半，补贴利用效率降低。
（四）政策性补贴考核指标缺乏
根据管理部门的规定，政策性补贴考核的内容主要针对受补贴的路线是否按计划执行补贴，而对实际补贴效果的考察并不重视。
没有完善的考核制度使得补贴后的监督力度不够，补贴效果自然也打了折扣，也因此导致公共交通企业亏损进一步加剧。粗略估算2011年地面公交出行每人次出行票价亏损约为1.7元，轨道交通出行每人次出行票价亏损约为5元，并呈逐年增长趋势。
（五）补贴效果不尽人意
长期以来，公共交通企业主要依靠政府补贴，运营效率和服务质量都与企业生存不直接挂钩。经营者面对补贴、成本和服务质量时，往往将更多的精力花在向政府争取更多的补贴而不是降低成本。随着新线路的开辟和成本的增加，企业亏损和对其补贴有逐年增长的趋势，但在缓解交通拥堵方面也没有达到预想的目标。例如实施公共交通票价优惠政策，初衷是吸引小汽车出行向公共交通转移，而调查数据显示，自2007年北京市实施公交票价优惠政策以来，公共交通出行比例确实由2006年的30.2%提高到2011年的44%，但细看就发现，小汽车出行比例由31.6%上升到了33%，自行车出行比例由27.7%下降到15.1%，这就意味着公交票价的优惠政策并未能实现小汽车出行向公交转移的期待，而是把自行车转移至了公共交通。
五、针对北京公共交通补贴的几点建议
经过以上对于北京市公共交通补贴缺陷的分析，本文从以下几个方面针对北京市公共交通补贴政策提出几点建议。
（一）政策规划科学合理
1.补贴金额核算精细化
公交补贴额度应该有一套严谨的计算方法，在严格财务审计的基础上，确定政策性亏损补贴基数，并且同步建立政府与市场共同决定的价格体系和目标控制、社会监督体系，使公交政策性亏损补贴及价格更加透明，定期公布公交企业的经营业绩。目前政府每年对公共交通补贴的金额是公开的，但是具体单项发放的补贴额度、金额如何最终确定等并没有对外公布，让人们心中对于其确定及使用的合理性打上问号。
2.补贴方式多元化
政府应拓宽对公交政策性亏损的补贴来源，把公交建设纳入政府公共财政体系。城市公用事业附加费、基础设施建设配套费等政府性基金向城市公交倾斜。财政要重点对枢纽站、公交停车场、首末站等基础设施、配套设施建设和设施维护进行投入。同时要进一步提高政府对公交投入的效益，尤其在财政支出的机制上，应逐渐实现从政府补贴向政府购买的转变，以体现公益性和市场化的有机结合，保证公共产品的供应和促进公交服务水平的提升，实现市场资源在公交行业的优化配置。
此外，除了直接采取拨款方式的“金钱式补贴”，政府还可采用行政手段的“非金钱性补贴”。欧洲、北美地区发达、完善的交通网络都离不开完善的规章制度。将补贴制度及其它相关监督制度纳入法律有利于大大提高补贴效率。
（二）资本多元化发展
引入市场的竞争机制，如实行特许经营制，实行公交线路招标，并对消费者进行要素补贴才是最终解决政策性亏损与经营性亏损的办法。
在众多引入投资的方法中，较有成效的是招投标授权经营。招标授权经营性补贴，是政府以所有者的身份，通过将原来属于国家所有的无形资产包括出租汽车、公共汽车、公交线路等的经营管理权，进行产权界定、资产评估后，在一定期限内有代价地出售给经营者；经营者在此期限内享有经营权、收益权，到期后经营权返还给所有者。这样做不仅可以绕开如何界定合理的政策性亏损这一难题，同时还可以进一步增强企业的管理效能与竞争力，政府可以有比较地选择质量高服务好的企业进行城市客运服务经营。
从发达国家的补贴经验可以看出，西方国家几乎都采取了将公交市场化的措施。开放的市场可以激励各个公司为最大获得盈利而不断提高服务质量、完善公交网络。只有开放市场、引入竞争才能消除公交行业的经营性亏损。因为在市场环境下，才能实现公交补贴数目最小、使用效率最高。
六、结论
通过学习国内外补贴政策及效果，研究北京市目前的公共交通补贴政策，发现目前政府对于公共交通的补贴仍存在许多问题，如补贴方式单一、补贴对象模糊、补贴金额难以计算、考核监督机制不完善等等，制约了北京市公共交通的健康发展，只有通过严格核算补贴金额、增加补贴方式、开放“公共交通市场”、引入竞争机制等措施，才能实现公共交通补贴政策效率最大化，真正解决城市交通拥堵问题。
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*本论文是北京交通大学国家级大学生创新性研究项目《公共交通补贴对缓解交通压力有效性的实证研究》阶段性成果。
（作者单位：北京交通大学经济管理学院。项目成员简介：孙颢文，北京交通大学理学院本科生；张伊寒，北京交通大学经济管理学院本科生；邹汶君，北京交通大学经济管理学院本科生；闵婕，北京交通大学经济管理学院本科生；谭克虎，北京交通大学经济管理学院教授，博士生导师）