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摘 要：为规范现代农业园区项目资金的管理，推动传统农业向现代农业转型升级。2011年，余姚市农林局与余姚市财政局制订实施了《余姚市现代农业园区项目资金市级报账管理办法（试行）》，对部分项目进行报账制管理试点。本文结合实际，分析了近年来余姚市财政支农资金试行市级报账开展情况，实施成效及存在问题，并提出了完善建议。
关键词： 余姚；支农资金；报账制
一、报账制的定义
财政支农资金报账制是指对报账资金实行专户储存、专人管理，资金采取直接拨付到工程施工单位或材料、设备供应商的办法，对现代农业园区项目实行统一会计核算、统一报账管理的一种资金管理制度。在余姚市，报账平台建设和专项财务核算由市财政局和市农林局共同承担实施，项目建设单位作为报账单位，向相关主管部门进行报账，办理项目工竣工结算，并设立被查台账。
二、执行报账制取得的成效
自2012年起，余姚市对现代农业畜牧提升项目和现代农业园区项目率先进行报账制管理，经过5年的发展，报账制在实际操作中对专项资金的监管运用发挥了积极的作用。
（一）理顺部门职责，实现了项目管理和资金管理的有机结合
过去的项目管理模式主要以项目实施者申报为主，业务管理部门监督、验收为主，因项目补助资金需在项目全部实施完成，经主管部门验收合格后才予以拨付，致使部分项目建设单位因资金周转困难导致项目实施受阻延误。又因资金下拨过程中存在到位迟缓，部门、乡镇截留现象等诸多弊端存在，使得部分项目实施单位无法及时获得补助资金，对生产造成了一定的影响。报账制克服了资金运行环节中环节过多，到位迟缓的弊端，建立了规范的资金管理新体系，明确了项目管理部门和资金管理部门的职责权限，使得项目实施与资金管理既统一又分离，形成了财政部门管资金，业务部门管项目，二者各司其职，相互配合的管理机制，加快了项目的顺利实施。
（二）加强实时监控，提高资金使用效益
对项目主体工程与科技项目实行分离报账，对报账項目严格按照项目概算批复分类报账，农林、财政两部门对项目资料进行严格审查，规范各类开支范围和标准，杜绝一切不合理开支，真正做到项目资金专款专用，大大提高资金的使用效率。
（三）规范会计核算，确保资金使用公开、透明
过去的项目实施过程中，项目财务均交由项目实施单位自行建账，致使部分建设单位对财务资料的完整、合规性缺乏重视。一方面，不少项目出现原始单据不合规，出现无预算、无合同甚至虚假现象，导致会计核算无法真实反映项目资金使用状况。另一方面，部分单位未对项目进行单独建账，而是合并在集团账务中，致使归属于项目部分的资产，无法在项目建设单位的账务中单独反映，资金的专款专用情况遭到了质疑。对项目建设实行报账制则可以有效地规避上述不利情况，通过相关政府财务部门对报账项目进行单独建账，独立核算项目资金，做到项目建设单位与核算单位相分离，在一定程度上制约了项目建设单位利用虚假单据套取项目资金的现象，同时也规范了会计核算，确保了项目资金使用的公开、透明。
三、推行报账制面临的问题
（一）原始单据的真实性难以界定
报账制的实施，要求项目实施单位提供正规的票据，但是，正规并不一定就代表着真实。项目实施过程中，作为财政部门或是核算机构，都无法对各项支出进行全过程的参与与核实，若是部分项目实施单位将“白条”换成了税务大厅开具的正规发票，通过报账制的程序加工，使其在形式上合法，增加了违规套取支农资金行为的隐蔽性，这势必给资金管理部门审核票据的真实性增加了难度，增加了项目实施单位挪用占用项目资金的风险。
（二）部分报账项目专业性较强，对会计核算带来一定难度
由于财务核算人员，比较熟悉财务专业知识，对报账程序的规范，报账资料的齐全合法合规等方面把关较严，但受工程及农林类专业技能知识的限制，对于部分报账项目所需的建设材料、设备等无法合理判断其市场价值，造成部分项目建设单位利用漏洞开具不合理的票据，套取项目补助资金。
（三）预算不合理，项目概算变更频繁
项目根据批复的建设内容及预算方案进行报账，由于项目申报时所需建造工程及资金均由项目建设单位委托有相应资质的单位编制，且部分主体工程建设、设备采购存在一定的专业性，使得主管审核部门并不能对部分实施工程和设备做出较为精确合理的可行性估计，对建设单位提出质疑后，建设单位一般都承诺自身有能力去完成施工且报价无虚，因此，工程建设或设备购置被审核保留，但在项目实施中发现，由于部分工程等对于项目建设单位存在一定的难度，或是由于技术问题，或是由于资金确实无力承担，致使不少建设单位提出申请，频繁变更项目建设内容或预算。
（四）部分票据未能通过审核
报账制对项目施行的报账票据要求高且目前尚处于初级实施阶段。而农业报账项目的建设单位企业主多为农民，缺乏一定的票据规范意识，不少企业主习惯了以简单的收款收据作为交易凭据，对于工程招标、竣工决算、工程审计、财务审计、正规发票等这些工程建设资料认识不足，不少单位在实施工程中以为工程均已建设完毕，可以获取相应的资金补助，却因为上述票据的缺乏，使得工程付款签证单不能被审核通过，无法进行报账获得相应的补助。
四、改进建议
（一）加大宣传，加深项目建设单位对报账制的认识
报账制的本质是通过规范财政资金使用，以此达到充分发挥资金使用效益，达到扶持农业企业可持续发展，带动周边农村经济发展的目的。而虚假票据本质上是为了套取项目资金而进行的违法违规操作，是企业主单纯为了牟取私利而进行的违法行为，与报账制的目的明显背道而驰。资金管理部门对票据的核实，虽然在一定程度上，对虚假票据的出现起到了一定的遏制作用，但这终究只是治标的方法，要从根本上杜绝此类思想，就必须转变企业主为了套取资金而建设的错误思想。 为此，必须加大对报账制的宣传力度，使企业主在思想上充分意识到采取报账制所要达到的真正目的是为了促进企业生产力提高，从而带动周边农村经济发展，建立起为了发展农业，提升农业而获取资金支持的正确观念，合法合规地进行项目建设，这样才能从根源上杜绝虚假票据的行为，降低违法套取项目资金的风险，充分发挥财政支农资金的扶持效益。
（二）提高会计核算人员素质
工程项目的专业性过强，造成工程材料报价等难以合理估计，是财务核算人员进行会计核算所面临的难点，当务之急就是要提高其专业素质。围绕着这一难题，一方面，可以鼓励财务人员利用空余时间，积极学习有关项目基建、设备投资等方面的相关知识，通过组织培训等方式，使财务人员对有关基建预决算等专业知识有一个初步的认识，同时亦可以通过网络等手段对相关工程材料的报价有一个大概的了解；另一方面，对于财务人员确实自己通过自学无法消化的难点，可以鼓励他们采取询问专家的方式，对难点进行解析，使得财务核算能够更加规范，避免项目建设单位针对财务人员业务知识盲点，违规套取资金。
（三）规范程序，合理制定项目概算
项目概算的合理与否，直接影响到工程施工的顺利进行。不合理的预算会使部分项目建设因为资源不足或技术限制等原因停工，资金使用效益大打折扣。为此，必须建立一套规范的项目概算制定程序，对可行性进行严谨周密的核定，制定合理的项目概算。
首先，由项目建设单位、业务管理部门及报账资金主管部门组成概算制定小组，各司其职，分工合作，对项目实施点进行实地勘察，确定各方面条件是否适合实施该条件。其次，聘请相关专家或者具有一定资质的机构，对所有项目实施的技术条件进行合理估计，以此判断实施单位是否具备技术建设实力进行项目建设，并对项目建设所需工程材料的單价做出估价。最后，报账资金主管部门根据专家报价，对项目建设所需资金做出合理估计，并以此与企业财力做出比较，判断企业是否具有资金实力。
通过上述程序，可以做出相对合理的项目概算，报上级审批，避免因项目概算频繁变更，给项目实施带来不便，合理的项目概算不仅在一定程度上加速了工程建设，更提高了资金的使用效益，达到了双赢的目的。
参考文献：
[1]万志刚，雷小鹏.强化财政支农资金监管的对策思考[J].农村财政与财务，2012，（11）：24-25.
[2]祖会媛，王华.谈财政支农专项资金报账制的财务处理[J].中国农业会计，2011，（2）：48.
作者简介：丰晓庆，余姚市农林局。
关键词： 余姚；支农资金；报账制
一、报账制的定义
财政支农资金报账制是指对报账资金实行专户储存、专人管理，资金采取直接拨付到工程施工单位或材料、设备供应商的办法，对现代农业园区项目实行统一会计核算、统一报账管理的一种资金管理制度。在余姚市，报账平台建设和专项财务核算由市财政局和市农林局共同承担实施，项目建设单位作为报账单位，向相关主管部门进行报账，办理项目工竣工结算，并设立被查台账。
二、执行报账制取得的成效
自2012年起，余姚市对现代农业畜牧提升项目和现代农业园区项目率先进行报账制管理，经过5年的发展，报账制在实际操作中对专项资金的监管运用发挥了积极的作用。
（一）理顺部门职责，实现了项目管理和资金管理的有机结合
过去的项目管理模式主要以项目实施者申报为主，业务管理部门监督、验收为主，因项目补助资金需在项目全部实施完成，经主管部门验收合格后才予以拨付，致使部分项目建设单位因资金周转困难导致项目实施受阻延误。又因资金下拨过程中存在到位迟缓，部门、乡镇截留现象等诸多弊端存在，使得部分项目实施单位无法及时获得补助资金，对生产造成了一定的影响。报账制克服了资金运行环节中环节过多，到位迟缓的弊端，建立了规范的资金管理新体系，明确了项目管理部门和资金管理部门的职责权限，使得项目实施与资金管理既统一又分离，形成了财政部门管资金，业务部门管项目，二者各司其职，相互配合的管理机制，加快了项目的顺利实施。
（二）加强实时监控，提高资金使用效益
对项目主体工程与科技项目实行分离报账，对报账項目严格按照项目概算批复分类报账，农林、财政两部门对项目资料进行严格审查，规范各类开支范围和标准，杜绝一切不合理开支，真正做到项目资金专款专用，大大提高资金的使用效率。
（三）规范会计核算，确保资金使用公开、透明
过去的项目实施过程中，项目财务均交由项目实施单位自行建账，致使部分建设单位对财务资料的完整、合规性缺乏重视。一方面，不少项目出现原始单据不合规，出现无预算、无合同甚至虚假现象，导致会计核算无法真实反映项目资金使用状况。另一方面，部分单位未对项目进行单独建账，而是合并在集团账务中，致使归属于项目部分的资产，无法在项目建设单位的账务中单独反映，资金的专款专用情况遭到了质疑。对项目建设实行报账制则可以有效地规避上述不利情况，通过相关政府财务部门对报账项目进行单独建账，独立核算项目资金，做到项目建设单位与核算单位相分离，在一定程度上制约了项目建设单位利用虚假单据套取项目资金的现象，同时也规范了会计核算，确保了项目资金使用的公开、透明。
三、推行报账制面临的问题
（一）原始单据的真实性难以界定
报账制的实施，要求项目实施单位提供正规的票据，但是，正规并不一定就代表着真实。项目实施过程中，作为财政部门或是核算机构，都无法对各项支出进行全过程的参与与核实，若是部分项目实施单位将“白条”换成了税务大厅开具的正规发票，通过报账制的程序加工，使其在形式上合法，增加了违规套取支农资金行为的隐蔽性，这势必给资金管理部门审核票据的真实性增加了难度，增加了项目实施单位挪用占用项目资金的风险。
（二）部分报账项目专业性较强，对会计核算带来一定难度
由于财务核算人员，比较熟悉财务专业知识，对报账程序的规范，报账资料的齐全合法合规等方面把关较严，但受工程及农林类专业技能知识的限制，对于部分报账项目所需的建设材料、设备等无法合理判断其市场价值，造成部分项目建设单位利用漏洞开具不合理的票据，套取项目补助资金。
（三）预算不合理，项目概算变更频繁
项目根据批复的建设内容及预算方案进行报账，由于项目申报时所需建造工程及资金均由项目建设单位委托有相应资质的单位编制，且部分主体工程建设、设备采购存在一定的专业性，使得主管审核部门并不能对部分实施工程和设备做出较为精确合理的可行性估计，对建设单位提出质疑后，建设单位一般都承诺自身有能力去完成施工且报价无虚，因此，工程建设或设备购置被审核保留，但在项目实施中发现，由于部分工程等对于项目建设单位存在一定的难度，或是由于技术问题，或是由于资金确实无力承担，致使不少建设单位提出申请，频繁变更项目建设内容或预算。
（四）部分票据未能通过审核
报账制对项目施行的报账票据要求高且目前尚处于初级实施阶段。而农业报账项目的建设单位企业主多为农民，缺乏一定的票据规范意识，不少企业主习惯了以简单的收款收据作为交易凭据，对于工程招标、竣工决算、工程审计、财务审计、正规发票等这些工程建设资料认识不足，不少单位在实施工程中以为工程均已建设完毕，可以获取相应的资金补助，却因为上述票据的缺乏，使得工程付款签证单不能被审核通过，无法进行报账获得相应的补助。
四、改进建议
（一）加大宣传，加深项目建设单位对报账制的认识
报账制的本质是通过规范财政资金使用，以此达到充分发挥资金使用效益，达到扶持农业企业可持续发展，带动周边农村经济发展的目的。而虚假票据本质上是为了套取项目资金而进行的违法违规操作，是企业主单纯为了牟取私利而进行的违法行为，与报账制的目的明显背道而驰。资金管理部门对票据的核实，虽然在一定程度上，对虚假票据的出现起到了一定的遏制作用，但这终究只是治标的方法，要从根本上杜绝此类思想，就必须转变企业主为了套取资金而建设的错误思想。 为此，必须加大对报账制的宣传力度，使企业主在思想上充分意识到采取报账制所要达到的真正目的是为了促进企业生产力提高，从而带动周边农村经济发展，建立起为了发展农业，提升农业而获取资金支持的正确观念，合法合规地进行项目建设，这样才能从根源上杜绝虚假票据的行为，降低违法套取项目资金的风险，充分发挥财政支农资金的扶持效益。
（二）提高会计核算人员素质
工程项目的专业性过强，造成工程材料报价等难以合理估计，是财务核算人员进行会计核算所面临的难点，当务之急就是要提高其专业素质。围绕着这一难题，一方面，可以鼓励财务人员利用空余时间，积极学习有关项目基建、设备投资等方面的相关知识，通过组织培训等方式，使财务人员对有关基建预决算等专业知识有一个初步的认识，同时亦可以通过网络等手段对相关工程材料的报价有一个大概的了解；另一方面，对于财务人员确实自己通过自学无法消化的难点，可以鼓励他们采取询问专家的方式，对难点进行解析，使得财务核算能够更加规范，避免项目建设单位针对财务人员业务知识盲点，违规套取资金。
（三）规范程序，合理制定项目概算
项目概算的合理与否，直接影响到工程施工的顺利进行。不合理的预算会使部分项目建设因为资源不足或技术限制等原因停工，资金使用效益大打折扣。为此，必须建立一套规范的项目概算制定程序，对可行性进行严谨周密的核定，制定合理的项目概算。
首先，由项目建设单位、业务管理部门及报账资金主管部门组成概算制定小组，各司其职，分工合作，对项目实施点进行实地勘察，确定各方面条件是否适合实施该条件。其次，聘请相关专家或者具有一定资质的机构，对所有项目实施的技术条件进行合理估计，以此判断实施单位是否具备技术建设实力进行项目建设，并对项目建设所需工程材料的單价做出估价。最后，报账资金主管部门根据专家报价，对项目建设所需资金做出合理估计，并以此与企业财力做出比较，判断企业是否具有资金实力。
通过上述程序，可以做出相对合理的项目概算，报上级审批，避免因项目概算频繁变更，给项目实施带来不便，合理的项目概算不仅在一定程度上加速了工程建设，更提高了资金的使用效益，达到了双赢的目的。
参考文献：
[1]万志刚，雷小鹏.强化财政支农资金监管的对策思考[J].农村财政与财务，2012，（11）：24-25.
[2]祖会媛，王华.谈财政支农专项资金报账制的财务处理[J].中国农业会计，2011，（2）：48.
作者简介：丰晓庆，余姚市农林局。