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摘 要：在第二次世界大战后，日本政府急于恢复国内经济水平，大力发展重工业等产业，而忽视了环境保护。在经历了民众"反公害运动"之后，日本政府通过一系列的政策调整、多方共建的举措，用十年时间恢复了环境原生态状况，由"公害岛国"变为"公害防治先进国"。本文试图通过梳理日本公害治理的经验，结合我国当前环境态势严峻的现实，以期寻找对我国环境治理可借鉴的有益良策。
关键词：公害治理；产业调整；合作治理
引 言
第二次世界大战后，日本把发展经济作为首要而紧迫的任务，经过十余年不懈努力，日本成为全球经济实力强国之一。但在经济高速增长过程中，却滋生了诸多环境问题，震惊世界的"八大公害事件"中有四起发生在日本。"四大公害"招致疾病大面积发生，民众请愿示威活动一时间甚嚣尘上。日本政府面对巨大压力，通过调整政策、完善法律等多种途径，不断解决环境问题，取得显著成效。
我国经济正处于高速增长期，在经济发展的过程中，我国也不可避免的会出现相似环境污染问题。加之2013年初北方地区持续的雾霾天气、近期频发的水污染事件等，都使得环境污染治理成为民众热切期待的事情，因此，学习日本经验为我国政府治理所用，具有现实性和紧迫性。
一、日本公害治理的历史进程及举措
纵观日本环境公害的治理，经过大刀阔斧的改制，取得了一定成效：琵琶湖的治理，创造了生活污水、产业污染防治的奇迹；东京都大气污染防治，大大改善了环境的恶劣状况，提升了空气质量……日本由此跨入"公害防治先进国"的行列。鉴于此，笔者将其治理历程归结为以下几个阶段：
1.下大决心，完善立法。《公害对策基本法》作为环境管理的基本法，确立了环境管理的基本原则，在环境重度污染的初始治理阶段，起到了一定的指导作用。到1970年末召开的第65次国会，政府加快了完善法律的步伐，一举修改了包括《公害对策基本法》、《大气污染防止法》、《噪音规制法》和《废弃物处理法》等在内的14项法规政策，新制订了《水质污浊防止法》、《海洋污染防止法》、《关于废弃物处理和清扫的法律》、《公害防止事业费事业者负担法》和《公害纠纷处理法》等。法规的完善性不仅体现在宏观的指导意义上，在细节上也追求完美和可操作性。比如，《大气污染防治法》的修订中，删除了其立法目的中"与经济相协调"的条款，允许地方政府制定比国家更严厉的标准，确定总量控制制度，规定无过失损害赔偿责任等。此外，为了强化污染控制措施，规定了严厉的"直罚制度"，只要违反排放标准就直接适用罚则，大大提高了法律实施的实效性。
2.调整产业政策，引领绿色经济。由于20世纪50年代，日本的战略定位为经济上的复苏与赶超。因此，石油化工、钢铁机械等能源消耗大、污染严重但工业产值高的产业繁荣发展。但是，环境公害问题的日益严重，日本政府不得不在70年代初将产业发展的目标定位于环境的友好改良，国家的产业政策也从重化工业转向知识密集型产业，由资源密集型产业向资本技术密集型产业转化。日本政府在1975年的《产业结构的长期展望》中也特别提出"尖端技术开发"的政策，70年代末又进一步加强针对集成电路、电子计算机、飞机工业等产业的扶持。80年代后，"技术立国"战略确立，日本政府的产业政策引导重点倾向于以电子产业为中心的高新技术产业，积极支持集成电路、生物技术、计算机技术等高新技术的开发应用。
3.公众参与，治理主体多元化。在以政府为主导的环境治理过程中，民众诉求、企业配合、媒体助推等同样发挥着重要的作用。首先，日本民众的环保意识非常强烈。一方面民众十分关注自身环境权益，在公害问题出现后首先选择诉诸法律。公害诉讼的胜利，督促日本确立了一些极重要的法律原则，如"预测污染物对居民健康的危害是企业必须高度重视和履行的义务，忽视这些义务等同于过失"、"只要污染危害超限的既成事实成立，即使无过失，也应承担赔偿责任"等。另一方面，民众的环保行为渗入生活之中。比如，日本的"垃圾分类"政策，它不仅有工业垃圾、生活垃圾以及可回收、不可回收等具体的分类方法，垃圾的丢弃、堆置等民众也会按照定时、定点的规则自觉遵循，就连装垃圾的袋子，也都统一的使用可见内件的透明袋，以方便分类回收处理。
其次，日本企业环境监管向高标准看齐。日本的企业环境管理和环境监督早在20世纪70年代开始实施，并在90年代采取国际通行的环境管理和监督标准（即《ISO14000系列》）。对在生产、使用、消耗全过程中全面考虑环境保护的商品，政府鼓励使用环保标志，以有利于促进消费者的购买和消费。此外，在环保监督方面，全国各地措施也很得力。为控制工业污染，琵琶湖实行严于日本全国的污染物排放标准，与健康有关的指标提高了10倍。琵琶湖流域污水管网覆盖率达80%，超过日本平均水平11个百分点，主要城区污水处理由4个污水处理厂处理。为控制城市上空空气污染，2003年，东京都推出了世界上第一个针对PM2.5等颗粒物的微粒立法。目前东京都对PM2.5颗粒物的排放标准是全亚洲最为严格的，它要求每天不超过35ug/m3，全年平均值不超过15ug/m3。此外，东京都政府大力鼓励和支持屋顶绿化，对屋顶绿化者，实行补助金等一系列优惠政策。
4.本国环境公害治理与国际环境保护相互配合。1992年6月联合国环境与发展大会，就地球变暖问题及大气臭氧层破坏问题，突出了"地球环境"的观点，要求全球联合起来共同应对出现的环境问题。1997年12月，在京都主办了第三次缔约方会议，会上提出了著名的《京都议定书》。日本政府为落实《京都议定书》，在1998年4月批准《京都议定书》后，6月和10月又先后制订了《地球温暖化对策推进大纲》和《关于推进地球温暖化对策的法律》。1999年，日本外务省发表《外交青书》，首次将"对环境等全球问题的对策"与日本外交原有的课题并列。在成立"关于保全地球环境的阁僚会议"等专门机构的基础上，以政府开发援助为中心，不断发展和加强与发展中国家的环境合作。 二、我国环境生态的现状
经过改革开放以来的三十多年不懈努力，我国环境污染防治稳步推进，污染减排取得明显成效，生态保护和建设成效显著，局部地区环境质量有所改善，重点流域主要污染物污染程度有所减轻，水污染防治重点流域内城镇供水安全基本得到保证，环境保护的能力建设得到加强，环保国际合作取得积极进展，这对保障我国经济社会的持续快速发展、遏制环境质量的急剧恶化发挥了重要作用。然而，我国生态环境在局部有所改善的同时，总体恶化的趋势没有得到根本扭转，形势依然严峻。
"2009年，全国地表水污染依然较重，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大水系水质总体为轻度污染，湖泊富营养化问题突出，近岸海域水质总体为轻度污染。"① 2005年水利部的一项调查结果表明，"我国农村饮用水不安全人口约为3.23亿左右，其中9084万人受到水污染的影响。全国25%的地下水体遭到污染，平原共约有54%的地下水不符合生活饮用水水质标准。海洋环境污染日益严重，赤潮频次不断增加，2009年，全海域共发生赤潮68次。有毒有机物污染问题逐步显现"②。
根据《中国环境状况统计公报》③显示，2009年我国二氧化硫排放量为2214.4万吨，居世界前列。全国酸雨分布区域保持稳定，但酸雨污染依然较重。在2009年监测的488个城市（县）中，出现酸雨的城市占52.9%。我国城市空气质量总体良好，但城市细颗粒物（PM2.5）污染严重，珠三角、长三角和京津冀地区的雾霾天气有所增加，暴露于大气污染的地级以上城市人口约为1.85亿人。
我国人民健康水平不断提高的形势下，一些与环境污染相关疾病的死亡率或患病率持续上升。"过去30年，我国恶性肿瘤死亡率持续上升，由83.65/10万人上升至134.80/10万人。"④其中，与生态环境、生活方式有关的肺肝癌、结直肠癌的死亡呈明显上升趋势，肺癌死亡率上升幅度最大，由7.09/10万人上升至30.8/10万人。
此外，我国在温室气体、臭氧层破坏、二氧化硫、汞等污染物排放总量方面都居世界前列，在十多条跨界河流上处于上游，在气候变化、臭氧层消耗、酸雨、跨界河流污染等全球和区域环境问题上，我国既是受害者又是责任人，国际社会对中国承担更多国际环境义务的要求日益高涨。因此，合理规划产业布局，调整产业结构、适时变革体制机制，是摆在当下迫切需要解决的问题。
三、日本公害治理对我国的重要启示
首先，从日本的治理历程来看，其经验做法主要在于能够短时间内控制了污染的蔓延和扩散，并及时的改善了环境的状况。通过完善立法、调整产业结构等政府宏观调控的举措，形成整个国家污染治理的主基调，为环境改善提供良好的政策环境。另外，针对排污企业，设定严格的标准，从源头进行控制和规范。
其次，从日本环境治理的主体来看，多方共治是日本治理成功的关键因素。"从整体上看，日本在事前花费大量的时间对政策措施进行充分论证，一旦决定后，政府指导、企业执行、市民监督，形成三位一体的环境保护体系。"⑤首先，民众作为一个关键主体，在公害治理之初，即发挥了积极的监督作用，在整个治理过程中，他们也成立各种民间专家团体、咨询机构等，更多发挥其智囊团作用，积极参与治理。第二，从政府角度来看，地方政府在公害的治理过程中，发挥了较强的主观作用，提升了行政效能，极大的减轻了政府的治理负担和管理压力。此外，日本也积极推广管理职能的社会化，其中，企业的环境管理员制度，通过定期的能力考试和资格认证，促进企业的环境管理走向社会化、规范化、自治化。第三，积极借鉴国际经验，参与国际事务，保持治理的先进性和科学性，更好服务环境治理事业，也是日本公害治理的优良举措。
其三，从日本环境治理的发展性来看，产业战略的及时调整以及政策的延续和持久性，是环保新问题新情况有力处置和妥善解决的保障。日本"技术立国"战略实施以来，能源依赖型的生产格局有所改善，居民消费结构随之变化，但同时高科技产品产生的氟里昂气体又造成了臭氧层的破坏，另外，家用汽车普及带来的大气污染和汽车噪声污染也成为新的环境公害。新污染的产生，也敦促日本政府随之转变政策纲领。1999年《环境白皮书》中提出"环境立国"战略，并将21世纪称为"环境世纪"。此外，按照白皮书中提出"最适量生产，最适量消费，最小量废弃"的经济模式，要求企业适应这一模式开发环保产品。循环经济就是日本政府一直倡导和不断推行的一种经济模式，其中对企业特别实施"税收返还"制度，用以鼓励循环项目的推广。
结 语
日本环境公害的治理，包括大气污染的防治，得益于国会立法，政府重视，公众参与，企业配合，逐渐形成了天蓝地绿水清的投资环境、生产环境和生活环境，也得益于日本市民环保团体。日本环境公害治理历程表明，通过倾向性的产业政策虽然可以实现经济的飞速发展，但这种发展不是全面的、协调的可持续性的，正确的选择应当是在经济的发展中不断关注环境气候的变化并持续改善环境状况。我国也应适时调整产业规划，辅之以政策法规支持，接纳公众参与和社会监督，才可实现经济、政治、文化、社会、生态的全面发展，共同建设美丽中国。
注释：
①李力，孙钰.探索环保新路、深化污染防治[J].环境保护.2009（5）：5-6.
②倪文进，马超德等.中国农村饮水安全工程管理实践与探索[R].北京：中国水利水电出版社.2010.
③2009中国环境状况公报[EB/OL].中国环境保护.2009.http：//jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2010zkgb/
④郝捷，陈万青.2012中国肿瘤登记年报[M].军事医学科学出版社.2012.
⑤徐长庚.中日生态环境保护的比较及带给我们的启示[J].资源与人居环境.2009（14）：57.
作者简介：吴晔，女，1988年5月生，河南省信阳人，现就读于浙江工商大学公共管理学院，行政管理专业研究生，主要研究方向为公共政策与政府管理创新。
关键词：公害治理；产业调整；合作治理
引 言
第二次世界大战后，日本把发展经济作为首要而紧迫的任务，经过十余年不懈努力，日本成为全球经济实力强国之一。但在经济高速增长过程中，却滋生了诸多环境问题，震惊世界的"八大公害事件"中有四起发生在日本。"四大公害"招致疾病大面积发生，民众请愿示威活动一时间甚嚣尘上。日本政府面对巨大压力，通过调整政策、完善法律等多种途径，不断解决环境问题，取得显著成效。
我国经济正处于高速增长期，在经济发展的过程中，我国也不可避免的会出现相似环境污染问题。加之2013年初北方地区持续的雾霾天气、近期频发的水污染事件等，都使得环境污染治理成为民众热切期待的事情，因此，学习日本经验为我国政府治理所用，具有现实性和紧迫性。
一、日本公害治理的历史进程及举措
纵观日本环境公害的治理，经过大刀阔斧的改制，取得了一定成效：琵琶湖的治理，创造了生活污水、产业污染防治的奇迹；东京都大气污染防治，大大改善了环境的恶劣状况，提升了空气质量……日本由此跨入"公害防治先进国"的行列。鉴于此，笔者将其治理历程归结为以下几个阶段：
1.下大决心，完善立法。《公害对策基本法》作为环境管理的基本法，确立了环境管理的基本原则，在环境重度污染的初始治理阶段，起到了一定的指导作用。到1970年末召开的第65次国会，政府加快了完善法律的步伐，一举修改了包括《公害对策基本法》、《大气污染防止法》、《噪音规制法》和《废弃物处理法》等在内的14项法规政策，新制订了《水质污浊防止法》、《海洋污染防止法》、《关于废弃物处理和清扫的法律》、《公害防止事业费事业者负担法》和《公害纠纷处理法》等。法规的完善性不仅体现在宏观的指导意义上，在细节上也追求完美和可操作性。比如，《大气污染防治法》的修订中，删除了其立法目的中"与经济相协调"的条款，允许地方政府制定比国家更严厉的标准，确定总量控制制度，规定无过失损害赔偿责任等。此外，为了强化污染控制措施，规定了严厉的"直罚制度"，只要违反排放标准就直接适用罚则，大大提高了法律实施的实效性。
2.调整产业政策，引领绿色经济。由于20世纪50年代，日本的战略定位为经济上的复苏与赶超。因此，石油化工、钢铁机械等能源消耗大、污染严重但工业产值高的产业繁荣发展。但是，环境公害问题的日益严重，日本政府不得不在70年代初将产业发展的目标定位于环境的友好改良，国家的产业政策也从重化工业转向知识密集型产业，由资源密集型产业向资本技术密集型产业转化。日本政府在1975年的《产业结构的长期展望》中也特别提出"尖端技术开发"的政策，70年代末又进一步加强针对集成电路、电子计算机、飞机工业等产业的扶持。80年代后，"技术立国"战略确立，日本政府的产业政策引导重点倾向于以电子产业为中心的高新技术产业，积极支持集成电路、生物技术、计算机技术等高新技术的开发应用。
3.公众参与，治理主体多元化。在以政府为主导的环境治理过程中，民众诉求、企业配合、媒体助推等同样发挥着重要的作用。首先，日本民众的环保意识非常强烈。一方面民众十分关注自身环境权益，在公害问题出现后首先选择诉诸法律。公害诉讼的胜利，督促日本确立了一些极重要的法律原则，如"预测污染物对居民健康的危害是企业必须高度重视和履行的义务，忽视这些义务等同于过失"、"只要污染危害超限的既成事实成立，即使无过失，也应承担赔偿责任"等。另一方面，民众的环保行为渗入生活之中。比如，日本的"垃圾分类"政策，它不仅有工业垃圾、生活垃圾以及可回收、不可回收等具体的分类方法，垃圾的丢弃、堆置等民众也会按照定时、定点的规则自觉遵循，就连装垃圾的袋子，也都统一的使用可见内件的透明袋，以方便分类回收处理。
其次，日本企业环境监管向高标准看齐。日本的企业环境管理和环境监督早在20世纪70年代开始实施，并在90年代采取国际通行的环境管理和监督标准（即《ISO14000系列》）。对在生产、使用、消耗全过程中全面考虑环境保护的商品，政府鼓励使用环保标志，以有利于促进消费者的购买和消费。此外，在环保监督方面，全国各地措施也很得力。为控制工业污染，琵琶湖实行严于日本全国的污染物排放标准，与健康有关的指标提高了10倍。琵琶湖流域污水管网覆盖率达80%，超过日本平均水平11个百分点，主要城区污水处理由4个污水处理厂处理。为控制城市上空空气污染，2003年，东京都推出了世界上第一个针对PM2.5等颗粒物的微粒立法。目前东京都对PM2.5颗粒物的排放标准是全亚洲最为严格的，它要求每天不超过35ug/m3，全年平均值不超过15ug/m3。此外，东京都政府大力鼓励和支持屋顶绿化，对屋顶绿化者，实行补助金等一系列优惠政策。
4.本国环境公害治理与国际环境保护相互配合。1992年6月联合国环境与发展大会，就地球变暖问题及大气臭氧层破坏问题，突出了"地球环境"的观点，要求全球联合起来共同应对出现的环境问题。1997年12月，在京都主办了第三次缔约方会议，会上提出了著名的《京都议定书》。日本政府为落实《京都议定书》，在1998年4月批准《京都议定书》后，6月和10月又先后制订了《地球温暖化对策推进大纲》和《关于推进地球温暖化对策的法律》。1999年，日本外务省发表《外交青书》，首次将"对环境等全球问题的对策"与日本外交原有的课题并列。在成立"关于保全地球环境的阁僚会议"等专门机构的基础上，以政府开发援助为中心，不断发展和加强与发展中国家的环境合作。 二、我国环境生态的现状
经过改革开放以来的三十多年不懈努力，我国环境污染防治稳步推进，污染减排取得明显成效，生态保护和建设成效显著，局部地区环境质量有所改善，重点流域主要污染物污染程度有所减轻，水污染防治重点流域内城镇供水安全基本得到保证，环境保护的能力建设得到加强，环保国际合作取得积极进展，这对保障我国经济社会的持续快速发展、遏制环境质量的急剧恶化发挥了重要作用。然而，我国生态环境在局部有所改善的同时，总体恶化的趋势没有得到根本扭转，形势依然严峻。
"2009年，全国地表水污染依然较重，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大水系水质总体为轻度污染，湖泊富营养化问题突出，近岸海域水质总体为轻度污染。"① 2005年水利部的一项调查结果表明，"我国农村饮用水不安全人口约为3.23亿左右，其中9084万人受到水污染的影响。全国25%的地下水体遭到污染，平原共约有54%的地下水不符合生活饮用水水质标准。海洋环境污染日益严重，赤潮频次不断增加，2009年，全海域共发生赤潮68次。有毒有机物污染问题逐步显现"②。
根据《中国环境状况统计公报》③显示，2009年我国二氧化硫排放量为2214.4万吨，居世界前列。全国酸雨分布区域保持稳定，但酸雨污染依然较重。在2009年监测的488个城市（县）中，出现酸雨的城市占52.9%。我国城市空气质量总体良好，但城市细颗粒物（PM2.5）污染严重，珠三角、长三角和京津冀地区的雾霾天气有所增加，暴露于大气污染的地级以上城市人口约为1.85亿人。
我国人民健康水平不断提高的形势下，一些与环境污染相关疾病的死亡率或患病率持续上升。"过去30年，我国恶性肿瘤死亡率持续上升，由83.65/10万人上升至134.80/10万人。"④其中，与生态环境、生活方式有关的肺肝癌、结直肠癌的死亡呈明显上升趋势，肺癌死亡率上升幅度最大，由7.09/10万人上升至30.8/10万人。
此外，我国在温室气体、臭氧层破坏、二氧化硫、汞等污染物排放总量方面都居世界前列，在十多条跨界河流上处于上游，在气候变化、臭氧层消耗、酸雨、跨界河流污染等全球和区域环境问题上，我国既是受害者又是责任人，国际社会对中国承担更多国际环境义务的要求日益高涨。因此，合理规划产业布局，调整产业结构、适时变革体制机制，是摆在当下迫切需要解决的问题。
三、日本公害治理对我国的重要启示
首先，从日本的治理历程来看，其经验做法主要在于能够短时间内控制了污染的蔓延和扩散，并及时的改善了环境的状况。通过完善立法、调整产业结构等政府宏观调控的举措，形成整个国家污染治理的主基调，为环境改善提供良好的政策环境。另外，针对排污企业，设定严格的标准，从源头进行控制和规范。
其次，从日本环境治理的主体来看，多方共治是日本治理成功的关键因素。"从整体上看，日本在事前花费大量的时间对政策措施进行充分论证，一旦决定后，政府指导、企业执行、市民监督，形成三位一体的环境保护体系。"⑤首先，民众作为一个关键主体，在公害治理之初，即发挥了积极的监督作用，在整个治理过程中，他们也成立各种民间专家团体、咨询机构等，更多发挥其智囊团作用，积极参与治理。第二，从政府角度来看，地方政府在公害的治理过程中，发挥了较强的主观作用，提升了行政效能，极大的减轻了政府的治理负担和管理压力。此外，日本也积极推广管理职能的社会化，其中，企业的环境管理员制度，通过定期的能力考试和资格认证，促进企业的环境管理走向社会化、规范化、自治化。第三，积极借鉴国际经验，参与国际事务，保持治理的先进性和科学性，更好服务环境治理事业，也是日本公害治理的优良举措。
其三，从日本环境治理的发展性来看，产业战略的及时调整以及政策的延续和持久性，是环保新问题新情况有力处置和妥善解决的保障。日本"技术立国"战略实施以来，能源依赖型的生产格局有所改善，居民消费结构随之变化，但同时高科技产品产生的氟里昂气体又造成了臭氧层的破坏，另外，家用汽车普及带来的大气污染和汽车噪声污染也成为新的环境公害。新污染的产生，也敦促日本政府随之转变政策纲领。1999年《环境白皮书》中提出"环境立国"战略，并将21世纪称为"环境世纪"。此外，按照白皮书中提出"最适量生产，最适量消费，最小量废弃"的经济模式，要求企业适应这一模式开发环保产品。循环经济就是日本政府一直倡导和不断推行的一种经济模式，其中对企业特别实施"税收返还"制度，用以鼓励循环项目的推广。
结 语
日本环境公害的治理，包括大气污染的防治，得益于国会立法，政府重视，公众参与，企业配合，逐渐形成了天蓝地绿水清的投资环境、生产环境和生活环境，也得益于日本市民环保团体。日本环境公害治理历程表明，通过倾向性的产业政策虽然可以实现经济的飞速发展，但这种发展不是全面的、协调的可持续性的，正确的选择应当是在经济的发展中不断关注环境气候的变化并持续改善环境状况。我国也应适时调整产业规划，辅之以政策法规支持，接纳公众参与和社会监督，才可实现经济、政治、文化、社会、生态的全面发展，共同建设美丽中国。
注释：
①李力，孙钰.探索环保新路、深化污染防治[J].环境保护.2009（5）：5-6.
②倪文进，马超德等.中国农村饮水安全工程管理实践与探索[R].北京：中国水利水电出版社.2010.
③2009中国环境状况公报[EB/OL].中国环境保护.2009.http：//jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2010zkgb/
④郝捷，陈万青.2012中国肿瘤登记年报[M].军事医学科学出版社.2012.
⑤徐长庚.中日生态环境保护的比较及带给我们的启示[J].资源与人居环境.2009（14）：57.
作者简介：吴晔，女，1988年5月生，河南省信阳人，现就读于浙江工商大学公共管理学院，行政管理专业研究生，主要研究方向为公共政策与政府管理创新。