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摘 要：完善检察监督是深化司法体制改革的结果，也是回归宪法定位，深耕主责主业的时代要求。对侦查机关适用强制措施的监督一直是检察监督的弱点，尤其是对拘留未报捕案件监督缺位。为落实改革要求，应以对取保候审的案件质量分析为突破口，加强对强制措施适用的监督，变被动为主动，补齐监督短板，推动检察监督创新发展。
关键词：取保候审 逮捕 撞诉 检察监督
实践中对刑事拘留未报捕案件的监督主要体现在对强制措施和未移送案件的监督。对于拘留未移送案件的监督，在理论和实践中形成了案件报备审查的成熟做法，并取得了实质成效。[1]但对于拘留后强制措施的监督则缺乏深入的探索和研究。本文主要以拘留后以取保候审形式移送起诉的案件为视角，探究对拘留未报捕案件监督的完善。
一、拘留后取保候审强制措施适用分析
拘留后取保候审的案件，存在有些案件应当报捕而不报捕，却以取保候审形式移送起诉的问题。实践中，对取保候审强制措施的监督不仅存在监督漏洞，也缺乏有力的监督手段。
（一）违规取保候审案件
违规取保候审指公安机关无视取保候审的法定前置条件，以取保候审的形式径行移送审查起诉，主要包括两种情形：一是涉嫌构成累犯案件；二是犯罪嫌疑人不认罪案件。根据《公安机关办理刑事案件程序规则》第78条的规定，对累犯不得取保候审。但实践中仍存在公安机关对涉嫌累犯的犯罪嫌疑人以取保候审形式移送的问题。该问题的出现，主要是因为对侦查阶段累犯的认识存在分歧。《公安机关办理刑事案件程序规则》和《刑事诉讼法》一致规定，累犯不得适用取保候审，不得适用缓刑，是对整个诉讼程序的规定，行为人只有符合取保候审的规定才能在审判阶段适用缓刑，如此才能保证诉讼过程的一致性。因此只要是在侦查阶段辦理的案件罪名法定刑属有期徒刑的，均应当以累犯论处，否则在侦查阶段就没有累犯的适用空间。对于累犯的违规取保除了认识因素以外，还存在公安机关认为案件证据不足，自身无法判断是否有罪而以取保候审形式移送的问题。比如笔者在近期承办的一起盗窃案件，嫌疑人前科累累，且刚释放后再次盗窃，但因此次盗窃仅有一枚指纹证据，无法充分认定嫌疑人的盗窃行为，因此公安机关以取保候审的形式移送起诉。以上两种累犯取保的案件，不论从法律规定还是证据标准来看，都不应当以取保候审的形式移送起诉，而应该依据法律规定履行报捕手续，或者撤销案件继续侦查。
犯罪嫌疑人不认罪的案件是公安机关拘留后未报捕并以取保候审形式移送的第二类违规案件。实践中对“社会危险性”的理解，除了罪行大小之外，还包括主观是否悔罪，是否有赔偿意愿等，这符合《刑法》第72条宣告缓刑对“有悔罪表现”和“无再犯危险”的要求。因此犯罪嫌疑人主观上拒不认罪悔罪的案件，既不能采取取保候审措施，也不能宣告缓刑，而应该依法履行报捕手续，采取逮捕强制措施，判处实刑。但对不认罪案件，要注意区分嫌疑人拒不供认犯罪事实和对罪名性质认识错误两种情形。对嫌疑人如实供认犯罪事实，仅对行为性质有异议的案件，不应认定为有社会危险性，可以采取取保候审强制措施。
（二）证据不足取保候审案件
对于情节轻微，无逮捕必要，公安机关变更取保候审后移送起诉的，不存在程序监督问题。但对于事实不清、证据不足变更取保候审的案件则存在监督必要。对于该问题主要存在两方面的监督事项：一是人民检察院作出不批准逮捕的案件，公安机关直接变更取保候审移送起诉；二是对应当报捕，但为避免不批捕，直接以取保候审形式直诉。
对于第一个问题笔者认为，针对不批捕的案件，公安机关不能直接变更取保候审移送起诉，如果有继续侦查必要的，应补充证据后再次提捕；如果没有继续侦查必要的，应撤销案件处理。这样不仅符合《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第319条和《公安机关办理刑事案件程序规定》第134条的规定，也保障了犯罪嫌疑人的程序利益。为严格不批准逮捕案件的收案标准，一些地方针对事实不清、证据不足案件不捕后应如何收案也制定了相应规定，如北京市人民检察院《关于进一步规范审查起诉阶段取保候审案件办理的若干意见》规定：“因证据不足，侦查监督部门不批准逮捕的案件，作出不批准逮捕决定后，应向案件管理部门提供案件清单及《不批准逮捕案件补充侦查提纲》。案件管理部门受理公安机关移送审查起诉案件时，应对照侦查监督部门提供的案件清单及《不批准逮捕案件补充侦查提纲》列举的内容核实关键证据是否补充，以决定是否接收案件。必要时案件管理部门可与公诉部门协商，审查是否补充关键性证据。”
对于应当报捕而不报捕，以取保候审形式直诉的问题，除了因对“应当逮捕”的条件存在认识分歧外，公安机关试图减少程序障碍，顺利移送起诉是另一重要因素。实践中，公安机关针对自己拿不准或者经咨询检察机关审查逮捕部可能不捕的案件，就不提请逮捕，而是以取保候审的形式移送起诉，取保候审强制措施被当作规避程序移送案件的一种手段。对于该类问题，因没有批捕的前置审查，无法在收案阶段发现，此类证据瑕疵案件就流向公诉阶段，而在公诉阶段对该类案件的监督明显具有滞后性，无法实现源头监督，监督效果仅体现在个别案件，没有普遍性。
（三）取保候审“超期”移送案件
取保候审“超期”移送案件是指公安机关办理的取保候审刑事案件未及时移送检察机关审查起诉。出现该种问题的原因：一是《刑事诉讼法》仅是规定对逮捕案件的侦查羁押期限，但对取保候审案件何时移送起诉没有具体时限限制，《公安机关办理刑事案件程序规定》也没有具体规定，仅是规定公安机关办理刑事案件，应当向同级人民检察院移送审查起诉；二是侦查人员的执法规范化意识和程序意识不高，致使案件长期积压。取保候审“超期”办理违反了办理取保候审案件的立法精神，有悖于诉讼经济的要求，妨害了司法公正。[2]同时在实践中，还存在取保候审案件因“侦查中断”、“重复取证”而拖延办案期限的现象，违反了《刑事诉讼法》第77条“在取保候审期间，不得中断对案件的侦查”的规定。[3]对以上问题的监督，在实践中同样存在监督空白、监督滞后问题。 二、检察监督法律障碍和取保案件风险分析
（一）法律规定缺乏配套措施
虽然《宪法》和《刑事诉讼法》赋予了检察机关监督地位和具体监督措施，却缺乏对被监督者的义务规定。[4]如《刑事诉讼法》第98条没有规定公安机关不通知或者不纠正的情形下检察机关应如何处理。此外《公安机关办理刑事案件程序规则》和《人民检察院刑事诉讼规则》也没有规定被监督者的义务行为，以及不履行监督事项的处理结果。因此，在实践中经常出现公安机关针对检察院的检察建议和纠正违法通知书选择性回复或者不回复的情形，即单纯的书面建议已经起不到监督效果。
（二）取保候审案件易引发“撞诉”风险
所谓“撞诉”是指公安机关将案件质量不高的案件移送检察机关审查起诉。[5]上文所讨论的三种取保候审案件，均涉及案件质量不高的问题，容易引发“撞诉”风险。因“撞诉”案件不仅延宕诉讼进程，浪费了宝贵的司法资源，还可能带来较大的办案风险。实践中，公安机关移送的“撞诉”案件一般证据材料不齐，检察机关收案之后为查明案件事实，应对庭审实质化，需要进行大量的补侦工作，给案件办理带来较大困难，无形中延长了审查起诉期限。对不符合取保条件的犯罪嫌疑人予以取保，也会存在较大的脱保风险。“撞诉”案件的移送不符合证据裁判规则要求，侦查阶段是案件办理的源头，案件证据标准从侦查阶段就应该符合证据裁判要求，这样才契合诉讼制度改革的精神。
三、完善检察监督机制设计
（一）深化立案监督，以立案监督促侦查监督
检察机关对侦查活动的监督主要是在审查逮捕和审查起诉阶段。除了重大疑難复杂案件可以适用介入侦查外，对一般刑事案件检察机关无法在侦查阶段介入，因此侦查监督具有滞后性和被动性。立案监督较侦查监督在程序上靠前且具有主动性。因此可以通过深化立案监督改变侦查监督被动和滞后的局面，保证检察机关对拘留未报捕案件的知情权。知情权是监督活动开展的前提和保障，知情权的获得有利于检察机关对侦查活动同步监督，及时发现、纠正侦查中的违法行为。
深化立案监督可以从对刑事拘留案件建立备案审查机制着手。具体做法是检察机关可充分利用大数据和信息化技术探索接入公安机关110接处警系统和执法办案平台，掌握公安机关刑事拘留人数和动态，在信息平台设置备案审查功能，对于备案审查案件由检察机关侦查监督部开展立案监督，认为不应当立案的，建议公安机关撤案；对于应当立案的进一步审查是否应当履行报捕手续，应当履行报捕手续的建议公安机关依法履行手续，并将相关情况通报给检察管理监督部。如公安机关没有依法履行报捕手续而是取保直诉的，检察管理监督部可以要求公安机关依法履行手续后再移送；对于审查之后无需履行报捕手续的，监督公安机关案件移送时间，督促在侦查终结后及时移送审查起诉。
（二）坚持诉讼和监督相衔接，健全同步审查机制
司法体制改革和检察改革后，检察机关在职能配置上，实现了诉讼职能和监督职能适当分离，改变了之前一个部门又办案又监督，监督不过来的问题，设置了专司监督职责的侦查监督部门。但实际上检察监督重点是诉讼监督，离开了诉讼活动，监督将缺乏力度和实效。从全面监督和刚性监督的角度，诉讼部门和监督部门应该建立衔接机制，对拘留未报捕案件实行同步审查，由侦查监督部门通过备案审查机制先行对拘留案件进行审查，在公诉阶段发现拘留未报捕案件存在程序问题的，及时反馈给侦查监督部门，由侦查监督部门和公诉部门针对案件存在的证据和程序问题同时向公安机关提出建议。同时公诉部门可以依照法律制定具体案件的收案标准，加强和检察管理监督部的沟通，就收案问题在案件受理、一退、二退程序中建立紧密连接机制。严把收案口，要求公安机关依照法定程序办理或继续加强侦查取证，倒逼公安机关提高案件侦查质量。
（三）统一执法尺度，树立严格证据裁判意识
以审判为中心的诉讼制度改革，其目的在于确保案件经得起法律的检验。侦查机关作为刑事案件的源头，更应该保证案件的源头质量。从本文对几类取保候审案件的分析来看，刑事拘留未报捕的案件均是案件质量不高的案件。如果能从源头上保证案件质量，那么该问题的监督也就迎刃而解。对此，公安机关应当及时转变“以侦查为中心”的传统观念，摆脱经验主义和侥幸心理，在证据收集、提取等过程中严格贯彻证据裁判规则，强化证据意识；在注重实体证据的同时，加强对程序规定的学习和运用，从源头上提升案件质量。此外，检察机关还应该充分发挥引导侦查职能，建立和公安机关畅通的沟通机制，就类案问题商公安机关共同制定证据标准，统一执法尺度，对法律规定有认识分歧的，及时总结讨论，统一法律认识。同时沟通公安机关制定《刑事案件侦查监督配合实施办法》，明确公安机关的整改和回函等义务，强化执法过错责任追究，提升侦查监督的刚性和实效。
注释：
[1]如2010年德州市人民检察院与德州市公安局会签的《关于未提请逮捕刑事拘留案件的监督实施办法（试行）》。
[2]参见曾涛、曾淑清：《取保候审案件“超期”办案分析》，载《中国刑事法杂志》2009年第2期。
[3]参见四川警察学院课题组：《非羁押案件侦查中断现象实证探究——以检察监督为视角》，载《四川警察学院学报》2017年第2期。
[4]参见李忠诚：《简论刑事拘留与逮捕适用中的检察监督》，载《安徽警察职业学院学报》2005年第6期。
[5]“撞诉”行为不仅存在于取保候审案件，还存在多人多起案件中。
关键词：取保候审 逮捕 撞诉 检察监督
实践中对刑事拘留未报捕案件的监督主要体现在对强制措施和未移送案件的监督。对于拘留未移送案件的监督，在理论和实践中形成了案件报备审查的成熟做法，并取得了实质成效。[1]但对于拘留后强制措施的监督则缺乏深入的探索和研究。本文主要以拘留后以取保候审形式移送起诉的案件为视角，探究对拘留未报捕案件监督的完善。
一、拘留后取保候审强制措施适用分析
拘留后取保候审的案件，存在有些案件应当报捕而不报捕，却以取保候审形式移送起诉的问题。实践中，对取保候审强制措施的监督不仅存在监督漏洞，也缺乏有力的监督手段。
（一）违规取保候审案件
违规取保候审指公安机关无视取保候审的法定前置条件，以取保候审的形式径行移送审查起诉，主要包括两种情形：一是涉嫌构成累犯案件；二是犯罪嫌疑人不认罪案件。根据《公安机关办理刑事案件程序规则》第78条的规定，对累犯不得取保候审。但实践中仍存在公安机关对涉嫌累犯的犯罪嫌疑人以取保候审形式移送的问题。该问题的出现，主要是因为对侦查阶段累犯的认识存在分歧。《公安机关办理刑事案件程序规则》和《刑事诉讼法》一致规定，累犯不得适用取保候审，不得适用缓刑，是对整个诉讼程序的规定，行为人只有符合取保候审的规定才能在审判阶段适用缓刑，如此才能保证诉讼过程的一致性。因此只要是在侦查阶段辦理的案件罪名法定刑属有期徒刑的，均应当以累犯论处，否则在侦查阶段就没有累犯的适用空间。对于累犯的违规取保除了认识因素以外，还存在公安机关认为案件证据不足，自身无法判断是否有罪而以取保候审形式移送的问题。比如笔者在近期承办的一起盗窃案件，嫌疑人前科累累，且刚释放后再次盗窃，但因此次盗窃仅有一枚指纹证据，无法充分认定嫌疑人的盗窃行为，因此公安机关以取保候审的形式移送起诉。以上两种累犯取保的案件，不论从法律规定还是证据标准来看，都不应当以取保候审的形式移送起诉，而应该依据法律规定履行报捕手续，或者撤销案件继续侦查。
犯罪嫌疑人不认罪的案件是公安机关拘留后未报捕并以取保候审形式移送的第二类违规案件。实践中对“社会危险性”的理解，除了罪行大小之外，还包括主观是否悔罪，是否有赔偿意愿等，这符合《刑法》第72条宣告缓刑对“有悔罪表现”和“无再犯危险”的要求。因此犯罪嫌疑人主观上拒不认罪悔罪的案件，既不能采取取保候审措施，也不能宣告缓刑，而应该依法履行报捕手续，采取逮捕强制措施，判处实刑。但对不认罪案件，要注意区分嫌疑人拒不供认犯罪事实和对罪名性质认识错误两种情形。对嫌疑人如实供认犯罪事实，仅对行为性质有异议的案件，不应认定为有社会危险性，可以采取取保候审强制措施。
（二）证据不足取保候审案件
对于情节轻微，无逮捕必要，公安机关变更取保候审后移送起诉的，不存在程序监督问题。但对于事实不清、证据不足变更取保候审的案件则存在监督必要。对于该问题主要存在两方面的监督事项：一是人民检察院作出不批准逮捕的案件，公安机关直接变更取保候审移送起诉；二是对应当报捕，但为避免不批捕，直接以取保候审形式直诉。
对于第一个问题笔者认为，针对不批捕的案件，公安机关不能直接变更取保候审移送起诉，如果有继续侦查必要的，应补充证据后再次提捕；如果没有继续侦查必要的，应撤销案件处理。这样不仅符合《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第319条和《公安机关办理刑事案件程序规定》第134条的规定，也保障了犯罪嫌疑人的程序利益。为严格不批准逮捕案件的收案标准，一些地方针对事实不清、证据不足案件不捕后应如何收案也制定了相应规定，如北京市人民检察院《关于进一步规范审查起诉阶段取保候审案件办理的若干意见》规定：“因证据不足，侦查监督部门不批准逮捕的案件，作出不批准逮捕决定后，应向案件管理部门提供案件清单及《不批准逮捕案件补充侦查提纲》。案件管理部门受理公安机关移送审查起诉案件时，应对照侦查监督部门提供的案件清单及《不批准逮捕案件补充侦查提纲》列举的内容核实关键证据是否补充，以决定是否接收案件。必要时案件管理部门可与公诉部门协商，审查是否补充关键性证据。”
对于应当报捕而不报捕，以取保候审形式直诉的问题，除了因对“应当逮捕”的条件存在认识分歧外，公安机关试图减少程序障碍，顺利移送起诉是另一重要因素。实践中，公安机关针对自己拿不准或者经咨询检察机关审查逮捕部可能不捕的案件，就不提请逮捕，而是以取保候审的形式移送起诉，取保候审强制措施被当作规避程序移送案件的一种手段。对于该类问题，因没有批捕的前置审查，无法在收案阶段发现，此类证据瑕疵案件就流向公诉阶段，而在公诉阶段对该类案件的监督明显具有滞后性，无法实现源头监督，监督效果仅体现在个别案件，没有普遍性。
（三）取保候审“超期”移送案件
取保候审“超期”移送案件是指公安机关办理的取保候审刑事案件未及时移送检察机关审查起诉。出现该种问题的原因：一是《刑事诉讼法》仅是规定对逮捕案件的侦查羁押期限，但对取保候审案件何时移送起诉没有具体时限限制，《公安机关办理刑事案件程序规定》也没有具体规定，仅是规定公安机关办理刑事案件，应当向同级人民检察院移送审查起诉；二是侦查人员的执法规范化意识和程序意识不高，致使案件长期积压。取保候审“超期”办理违反了办理取保候审案件的立法精神，有悖于诉讼经济的要求，妨害了司法公正。[2]同时在实践中，还存在取保候审案件因“侦查中断”、“重复取证”而拖延办案期限的现象，违反了《刑事诉讼法》第77条“在取保候审期间，不得中断对案件的侦查”的规定。[3]对以上问题的监督，在实践中同样存在监督空白、监督滞后问题。 二、检察监督法律障碍和取保案件风险分析
（一）法律规定缺乏配套措施
虽然《宪法》和《刑事诉讼法》赋予了检察机关监督地位和具体监督措施，却缺乏对被监督者的义务规定。[4]如《刑事诉讼法》第98条没有规定公安机关不通知或者不纠正的情形下检察机关应如何处理。此外《公安机关办理刑事案件程序规则》和《人民检察院刑事诉讼规则》也没有规定被监督者的义务行为，以及不履行监督事项的处理结果。因此，在实践中经常出现公安机关针对检察院的检察建议和纠正违法通知书选择性回复或者不回复的情形，即单纯的书面建议已经起不到监督效果。
（二）取保候审案件易引发“撞诉”风险
所谓“撞诉”是指公安机关将案件质量不高的案件移送检察机关审查起诉。[5]上文所讨论的三种取保候审案件，均涉及案件质量不高的问题，容易引发“撞诉”风险。因“撞诉”案件不仅延宕诉讼进程，浪费了宝贵的司法资源，还可能带来较大的办案风险。实践中，公安机关移送的“撞诉”案件一般证据材料不齐，检察机关收案之后为查明案件事实，应对庭审实质化，需要进行大量的补侦工作，给案件办理带来较大困难，无形中延长了审查起诉期限。对不符合取保条件的犯罪嫌疑人予以取保，也会存在较大的脱保风险。“撞诉”案件的移送不符合证据裁判规则要求，侦查阶段是案件办理的源头，案件证据标准从侦查阶段就应该符合证据裁判要求，这样才契合诉讼制度改革的精神。
三、完善检察监督机制设计
（一）深化立案监督，以立案监督促侦查监督
检察机关对侦查活动的监督主要是在审查逮捕和审查起诉阶段。除了重大疑難复杂案件可以适用介入侦查外，对一般刑事案件检察机关无法在侦查阶段介入，因此侦查监督具有滞后性和被动性。立案监督较侦查监督在程序上靠前且具有主动性。因此可以通过深化立案监督改变侦查监督被动和滞后的局面，保证检察机关对拘留未报捕案件的知情权。知情权是监督活动开展的前提和保障，知情权的获得有利于检察机关对侦查活动同步监督，及时发现、纠正侦查中的违法行为。
深化立案监督可以从对刑事拘留案件建立备案审查机制着手。具体做法是检察机关可充分利用大数据和信息化技术探索接入公安机关110接处警系统和执法办案平台，掌握公安机关刑事拘留人数和动态，在信息平台设置备案审查功能，对于备案审查案件由检察机关侦查监督部开展立案监督，认为不应当立案的，建议公安机关撤案；对于应当立案的进一步审查是否应当履行报捕手续，应当履行报捕手续的建议公安机关依法履行手续，并将相关情况通报给检察管理监督部。如公安机关没有依法履行报捕手续而是取保直诉的，检察管理监督部可以要求公安机关依法履行手续后再移送；对于审查之后无需履行报捕手续的，监督公安机关案件移送时间，督促在侦查终结后及时移送审查起诉。
（二）坚持诉讼和监督相衔接，健全同步审查机制
司法体制改革和检察改革后，检察机关在职能配置上，实现了诉讼职能和监督职能适当分离，改变了之前一个部门又办案又监督，监督不过来的问题，设置了专司监督职责的侦查监督部门。但实际上检察监督重点是诉讼监督，离开了诉讼活动，监督将缺乏力度和实效。从全面监督和刚性监督的角度，诉讼部门和监督部门应该建立衔接机制，对拘留未报捕案件实行同步审查，由侦查监督部门通过备案审查机制先行对拘留案件进行审查，在公诉阶段发现拘留未报捕案件存在程序问题的，及时反馈给侦查监督部门，由侦查监督部门和公诉部门针对案件存在的证据和程序问题同时向公安机关提出建议。同时公诉部门可以依照法律制定具体案件的收案标准，加强和检察管理监督部的沟通，就收案问题在案件受理、一退、二退程序中建立紧密连接机制。严把收案口，要求公安机关依照法定程序办理或继续加强侦查取证，倒逼公安机关提高案件侦查质量。
（三）统一执法尺度，树立严格证据裁判意识
以审判为中心的诉讼制度改革，其目的在于确保案件经得起法律的检验。侦查机关作为刑事案件的源头，更应该保证案件的源头质量。从本文对几类取保候审案件的分析来看，刑事拘留未报捕的案件均是案件质量不高的案件。如果能从源头上保证案件质量，那么该问题的监督也就迎刃而解。对此，公安机关应当及时转变“以侦查为中心”的传统观念，摆脱经验主义和侥幸心理，在证据收集、提取等过程中严格贯彻证据裁判规则，强化证据意识；在注重实体证据的同时，加强对程序规定的学习和运用，从源头上提升案件质量。此外，检察机关还应该充分发挥引导侦查职能，建立和公安机关畅通的沟通机制，就类案问题商公安机关共同制定证据标准，统一执法尺度，对法律规定有认识分歧的，及时总结讨论，统一法律认识。同时沟通公安机关制定《刑事案件侦查监督配合实施办法》，明确公安机关的整改和回函等义务，强化执法过错责任追究，提升侦查监督的刚性和实效。
注释：
[1]如2010年德州市人民检察院与德州市公安局会签的《关于未提请逮捕刑事拘留案件的监督实施办法（试行）》。
[2]参见曾涛、曾淑清：《取保候审案件“超期”办案分析》，载《中国刑事法杂志》2009年第2期。
[3]参见四川警察学院课题组：《非羁押案件侦查中断现象实证探究——以检察监督为视角》，载《四川警察学院学报》2017年第2期。
[4]参见李忠诚：《简论刑事拘留与逮捕适用中的检察监督》，载《安徽警察职业学院学报》2005年第6期。
[5]“撞诉”行为不仅存在于取保候审案件，还存在多人多起案件中。