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摘 要 我国的农村宅基地使用权制度，为广大农民改善居住条件，维护其“住有所居”的基本权利提供了保障。但是，随着社会经济背景发生的巨大变化，农村宅基地使用权制度的一些缺陷和不适应性开始显现出来。本文先概述我国宅基地使用权的立法现状，然后剖析其在实践中存在的问题，最后提出完善的建议。
关键词 宅基地使用权 物权法 完善
随着农村经济改革的深化和城市化进程的不断加快，我国现行法律制度对宅基地使用权的保護和利用效率方面的不足逐渐暴露出来。如何在既合法又合理的利用宅基地，实现公平公正和集约化，已经成为宅基地使用权制度建设中的主要问题。
一、我国宅基地使用权制度的立法现状
农村宅基地使用权，是我国特有的一种用益物权，是指农村集体经济组织成员依法取得的在农村集体组织所有的土地上建筑房屋并居住使用的权利。目前，我国并没有专门调整农村宅基地使用权的法律，有关农村宅基地使用权的法律规定规范分散在宪法、民法、土地管理法等部门法中，实践操作中更多的是依据相关的法规、规章。农村宅基地使用权法律制度包括以下基本内容：
（一）权利主体特定
农村宅基地使用权是一种特殊的使用权。其特殊性主要体现在申请取得宅基地使用权的主体，只能是集体组织内部的成员以户为单位取得，其他人员则不能取得农村宅基地使用权（至少目前是不受法律保护）。当然，也存在例外，回家乡定居的港澳同胞、华侨，以及回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离休干部，需要使用集体所有的土地建住宅时，享有村民的待遇。
（二）依法定程序取得
农村村民必须履行法定的申请手续，以户为单位，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准后才能取得宅基地使用权，并应符合乡（镇）土地利用总体规划。涉及占用农耕用地的，还必须履行更加严格的审批手续。
（三）对宅基地上建筑物及附着物的所有权
拥有宅基地使用权的公民，有权在宅基地上建造房屋及附着物，有权在宅基地范围内建设其他生活或生产需要的建筑和设施，并对所建房屋和附着物享有所有权。宅基地使用权人有权在宅基地内种植林木、花草、蔬菜，在宅基地空闲处修建其他建筑物、设施。该种植的林木、花草、蔬菜，修建的其他建筑物设施归使用权人所有。
（四）使用期限没有限制
现行法律法规对宅基地使用权的期限没有作明确规定。由于在宅基地上建构的房屋及其附属设施属于私人所有的财产，可以依法继承，加之我国房地产法领域“房地一致”的基本原则，因此从理论上说，只要村民宅基地上的建筑物存在，则宅基地使用权就能由村民长期享有。
（五）不得单独抵押
我国《担保法》中明确规定，村民依法取得宅基地使用权，不能对宅基地单独设定抵押。与此同时同时，《物权法》对与宅基地使用权的抵押也采禁止态度。
（六）受法律保护
依法取得的宅基地使用权，受到法律的保护，对于宅基地上的建房，与宅基地使用权同时受法律的长期保障，除非有法定事由，任何单位和个人都不得随意剥夺和侵犯。
二、 我国宅基地使用权制度在实践中的问题
宅基地使用权制度最早是为计划经济服务的，毫无效益可言，已经逐渐与农村经济的快速发展不相适应，因此在实践中引发的问题越来越多，主要有以下几个方面：
（一）宅基地使用权物权化受过多行政化的干扰
宅基地使用权制度充斥着公权介入的色彩，且宅基地的很多规制都是通过《土地管理法》来限定的，众所周知，与物权法不同，土地管理法具有强烈的公权色彩，它本质上是一部公法。在实际处理宅基地问题的过程中，从申请到审批甚至到取得、灭失，无处不充斥着浓厚的行政色彩，而行政的过多干预使得宅基地制度的规范人为因素逐渐增多，削弱了法律对其的规制。因此，要发挥宅基地使用权制度的功能，就必须限制其行政性。
（二）宅基地使用权无偿性及其不利后果
宅基地使用权可以通过无偿申请而取得，该制度的建立是为保障农民的基本生活，无偿性甚有必要。然而，正是由于无偿性，也造成了一些不利后果。无偿性使得该权利的取得成本相对较低，农民取得土地后可能没有爱惜并且利用，以致于土地的闲置现象十分严重。并且在实际操作的过程中宅基地管理制度方面的漏洞又过多，导致农村的许多地方，尤其是在经济较为发达的农村和城郊地区，许多条件良好的耕地被占用，如耕地旁边的交通要道等，这样导致耕地明显减少，造成土地资源的严重浪费，严重影响了农业生产。
（三）现行宅基地使用权管理制度较混乱
根据现行规定，宅基地使用权是村集体经济组织和政府共同管理的，但在实际中政府却起了决定的作用。政府抑或集体组织管理存在混乱，使得农村宅基地的规划不合理，村庄分散且规模过小，由此导致许多闲置的宅基地、废弃地和空白地的存在，严重浪费土地资源。此外，宅基地使用权分配上缺乏必要的监督制度，导致部分乡村干部见缝插针，利用土地牟取利益、欺压农民。宅基地管理制度的缺失很大程度上直接导致该种本应利于农民利于农村建设的制度成为行政、权力的牺牲品，更加激化了农村中间的各种矛盾，若不能形成一套严格的、规范的管理制度，宅基地使用权这一制度亦可能形同虚设。
三、完善我国宅基地使用权制度的建议
（一）宅基地使用权取得的条件
宅基地使用权的取得，是农村村民享有权利和土地资源得到充分利用的前提，关系到广大农民的切身利益。宅基地使用权的取得应当符合以下条件：第一，农村村民申请宅基地时，应当以户为单位向村民委员会提出申请，由村民委员会组织村民代表大会讨论表决。表决通过，申请人即可同村民委员会签合同，取得宅基地使用权。第二，为了严格宅基地的管理，强化事后监督。村民委员会应将本村宅基地的设定情况报县级人民政府备案，由县级人民政府确认已经设定的宅基地使用权。第三，为了节约用地，实现农村居民点的合理布局。宅基地选址和村民住宅建设必须符合（乡）镇土地利用的总体规划，以实现经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。 （二）宅基地使用权人的权利和义务
现行法律没有对宅基地使用权人的权利义务作出明确的规定，这不利于保护农民的基本权益和土地效益的实现。
宅基地使用权人的权利应当包括以下几个方面：第一，占有、使用权。占有、使用权是宅基地使用权人利用宅基地满足其生产生活需要的前提和基础，是让农村村民实现“居者有其屋”的社会保障理念的必然要求。只有拥有了占有使用权，宅基地使用权人才能在宅基地上建造房屋，用于生产生活。第二，收益权。宅基地使用权人对宅基地的收益权是指其利用宅基地获得新增利益的权利，这种权利在传统农村宅基地使用权制度体系中是被命令禁止的。但这一规定显然不符合“物尽其用”的现代物权法理念。因而在构建新的宅基地使用权法律体系时，可以允许农村宅基地的出租行为，提高其利用效率，改善农民的生活水平。
宅基地使用权人在享有权利的同时，也应当履行相应的义务。第一，宅基地使用权人不得改变宅基地的用途。宅基地是一项社会保障制度，是为了保障农民的居住权而设立的。因而农民在对宅基地行使权利时，不得改变宅基地的用途。第二，宅基地使用权人应当保护和合理使用其宅基地。土地资源是十分重要的自然资源，宅基地使用权人应当按照农村宅基地的法律属性和自然属性对宅基地进行合理使用，在宅基地遇到损坏的危险时，同时负有保护其不受损害的义务。
（三）宅基地使用权的消灭
现行法律并未对宅基地使用权的消灭作出明确的规定，这可能会导致宅基地使用权利用率的降低，造成土地资源的浪费。笔者认为，立法可以固定，出现如下情形，宅基地使用权消灭：第一，征收。农村宅基地的征收， 是指国家为了公共利益的需要， 将农村村民的宅基地强制性地收归国家所有。农村村民宅基地使用权因征收而消灭时，宅基地人应当获得相应的补偿，且可以重新申请并取得宅基地使用权。第二，农村村民丧失农村集体经济组织成员权。如果农村宅基地使用权人丧失农村集体经济组织成员资格，便不再是宅基地使用权的适格主体，其之前因这种身份而享有的宅基地使用权也应当归于消灭。第三，宅基地使用权人违法改变宅基地用途。农村宅基地只能作为农村集体经济组织成员个人住宅建设用地，如果农村村民改变宅基地的用途，则农村集体经济组织有权收回该宅基地使用权。
参考文献：
[1]梁慧星等.物权法（第五版）[M].北京：法律出版社，2010.
[2]周叶中.宪法（第三版）[M].高等教育出版社，2011.
[3]韩玉斌.农村宅基地使用权立法的价值选择[J].西南民族大学学报（人文社科版），2005.5.
[4]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议[J]法学论坛，2007.1.
[5]韩世远.宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章[J].政治与法律，2005.10.
[6]许建苏.农村宅基地使用权制度探讨[J].河北法学，2006.11.
[7]付坚强等.我国农村宅基地使用权制度論略——现行立法的缺陷及其克服[J].江淮论坛，2008.2.
[8]刘李峰.农村宅基地使用权制度面临的问题及对策[J].城市发展研究，2008.8.
（作者单位：上海政法学院）
关键词 宅基地使用权 物权法 完善
随着农村经济改革的深化和城市化进程的不断加快，我国现行法律制度对宅基地使用权的保護和利用效率方面的不足逐渐暴露出来。如何在既合法又合理的利用宅基地，实现公平公正和集约化，已经成为宅基地使用权制度建设中的主要问题。
一、我国宅基地使用权制度的立法现状
农村宅基地使用权，是我国特有的一种用益物权，是指农村集体经济组织成员依法取得的在农村集体组织所有的土地上建筑房屋并居住使用的权利。目前，我国并没有专门调整农村宅基地使用权的法律，有关农村宅基地使用权的法律规定规范分散在宪法、民法、土地管理法等部门法中，实践操作中更多的是依据相关的法规、规章。农村宅基地使用权法律制度包括以下基本内容：
（一）权利主体特定
农村宅基地使用权是一种特殊的使用权。其特殊性主要体现在申请取得宅基地使用权的主体，只能是集体组织内部的成员以户为单位取得，其他人员则不能取得农村宅基地使用权（至少目前是不受法律保护）。当然，也存在例外，回家乡定居的港澳同胞、华侨，以及回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离休干部，需要使用集体所有的土地建住宅时，享有村民的待遇。
（二）依法定程序取得
农村村民必须履行法定的申请手续，以户为单位，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准后才能取得宅基地使用权，并应符合乡（镇）土地利用总体规划。涉及占用农耕用地的，还必须履行更加严格的审批手续。
（三）对宅基地上建筑物及附着物的所有权
拥有宅基地使用权的公民，有权在宅基地上建造房屋及附着物，有权在宅基地范围内建设其他生活或生产需要的建筑和设施，并对所建房屋和附着物享有所有权。宅基地使用权人有权在宅基地内种植林木、花草、蔬菜，在宅基地空闲处修建其他建筑物、设施。该种植的林木、花草、蔬菜，修建的其他建筑物设施归使用权人所有。
（四）使用期限没有限制
现行法律法规对宅基地使用权的期限没有作明确规定。由于在宅基地上建构的房屋及其附属设施属于私人所有的财产，可以依法继承，加之我国房地产法领域“房地一致”的基本原则，因此从理论上说，只要村民宅基地上的建筑物存在，则宅基地使用权就能由村民长期享有。
（五）不得单独抵押
我国《担保法》中明确规定，村民依法取得宅基地使用权，不能对宅基地单独设定抵押。与此同时同时，《物权法》对与宅基地使用权的抵押也采禁止态度。
（六）受法律保护
依法取得的宅基地使用权，受到法律的保护，对于宅基地上的建房，与宅基地使用权同时受法律的长期保障，除非有法定事由，任何单位和个人都不得随意剥夺和侵犯。
二、 我国宅基地使用权制度在实践中的问题
宅基地使用权制度最早是为计划经济服务的，毫无效益可言，已经逐渐与农村经济的快速发展不相适应，因此在实践中引发的问题越来越多，主要有以下几个方面：
（一）宅基地使用权物权化受过多行政化的干扰
宅基地使用权制度充斥着公权介入的色彩，且宅基地的很多规制都是通过《土地管理法》来限定的，众所周知，与物权法不同，土地管理法具有强烈的公权色彩，它本质上是一部公法。在实际处理宅基地问题的过程中，从申请到审批甚至到取得、灭失，无处不充斥着浓厚的行政色彩，而行政的过多干预使得宅基地制度的规范人为因素逐渐增多，削弱了法律对其的规制。因此，要发挥宅基地使用权制度的功能，就必须限制其行政性。
（二）宅基地使用权无偿性及其不利后果
宅基地使用权可以通过无偿申请而取得，该制度的建立是为保障农民的基本生活，无偿性甚有必要。然而，正是由于无偿性，也造成了一些不利后果。无偿性使得该权利的取得成本相对较低，农民取得土地后可能没有爱惜并且利用，以致于土地的闲置现象十分严重。并且在实际操作的过程中宅基地管理制度方面的漏洞又过多，导致农村的许多地方，尤其是在经济较为发达的农村和城郊地区，许多条件良好的耕地被占用，如耕地旁边的交通要道等，这样导致耕地明显减少，造成土地资源的严重浪费，严重影响了农业生产。
（三）现行宅基地使用权管理制度较混乱
根据现行规定，宅基地使用权是村集体经济组织和政府共同管理的，但在实际中政府却起了决定的作用。政府抑或集体组织管理存在混乱，使得农村宅基地的规划不合理，村庄分散且规模过小，由此导致许多闲置的宅基地、废弃地和空白地的存在，严重浪费土地资源。此外，宅基地使用权分配上缺乏必要的监督制度，导致部分乡村干部见缝插针，利用土地牟取利益、欺压农民。宅基地管理制度的缺失很大程度上直接导致该种本应利于农民利于农村建设的制度成为行政、权力的牺牲品，更加激化了农村中间的各种矛盾，若不能形成一套严格的、规范的管理制度，宅基地使用权这一制度亦可能形同虚设。
三、完善我国宅基地使用权制度的建议
（一）宅基地使用权取得的条件
宅基地使用权的取得，是农村村民享有权利和土地资源得到充分利用的前提，关系到广大农民的切身利益。宅基地使用权的取得应当符合以下条件：第一，农村村民申请宅基地时，应当以户为单位向村民委员会提出申请，由村民委员会组织村民代表大会讨论表决。表决通过，申请人即可同村民委员会签合同，取得宅基地使用权。第二，为了严格宅基地的管理，强化事后监督。村民委员会应将本村宅基地的设定情况报县级人民政府备案，由县级人民政府确认已经设定的宅基地使用权。第三，为了节约用地，实现农村居民点的合理布局。宅基地选址和村民住宅建设必须符合（乡）镇土地利用的总体规划，以实现经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。 （二）宅基地使用权人的权利和义务
现行法律没有对宅基地使用权人的权利义务作出明确的规定，这不利于保护农民的基本权益和土地效益的实现。
宅基地使用权人的权利应当包括以下几个方面：第一，占有、使用权。占有、使用权是宅基地使用权人利用宅基地满足其生产生活需要的前提和基础，是让农村村民实现“居者有其屋”的社会保障理念的必然要求。只有拥有了占有使用权，宅基地使用权人才能在宅基地上建造房屋，用于生产生活。第二，收益权。宅基地使用权人对宅基地的收益权是指其利用宅基地获得新增利益的权利，这种权利在传统农村宅基地使用权制度体系中是被命令禁止的。但这一规定显然不符合“物尽其用”的现代物权法理念。因而在构建新的宅基地使用权法律体系时，可以允许农村宅基地的出租行为，提高其利用效率，改善农民的生活水平。
宅基地使用权人在享有权利的同时，也应当履行相应的义务。第一，宅基地使用权人不得改变宅基地的用途。宅基地是一项社会保障制度，是为了保障农民的居住权而设立的。因而农民在对宅基地行使权利时，不得改变宅基地的用途。第二，宅基地使用权人应当保护和合理使用其宅基地。土地资源是十分重要的自然资源，宅基地使用权人应当按照农村宅基地的法律属性和自然属性对宅基地进行合理使用，在宅基地遇到损坏的危险时，同时负有保护其不受损害的义务。
（三）宅基地使用权的消灭
现行法律并未对宅基地使用权的消灭作出明确的规定，这可能会导致宅基地使用权利用率的降低，造成土地资源的浪费。笔者认为，立法可以固定，出现如下情形，宅基地使用权消灭：第一，征收。农村宅基地的征收， 是指国家为了公共利益的需要， 将农村村民的宅基地强制性地收归国家所有。农村村民宅基地使用权因征收而消灭时，宅基地人应当获得相应的补偿，且可以重新申请并取得宅基地使用权。第二，农村村民丧失农村集体经济组织成员权。如果农村宅基地使用权人丧失农村集体经济组织成员资格，便不再是宅基地使用权的适格主体，其之前因这种身份而享有的宅基地使用权也应当归于消灭。第三，宅基地使用权人违法改变宅基地用途。农村宅基地只能作为农村集体经济组织成员个人住宅建设用地，如果农村村民改变宅基地的用途，则农村集体经济组织有权收回该宅基地使用权。
参考文献：
[1]梁慧星等.物权法（第五版）[M].北京：法律出版社，2010.
[2]周叶中.宪法（第三版）[M].高等教育出版社，2011.
[3]韩玉斌.农村宅基地使用权立法的价值选择[J].西南民族大学学报（人文社科版），2005.5.
[4]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议[J]法学论坛，2007.1.
[5]韩世远.宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章[J].政治与法律，2005.10.
[6]许建苏.农村宅基地使用权制度探讨[J].河北法学，2006.11.
[7]付坚强等.我国农村宅基地使用权制度論略——现行立法的缺陷及其克服[J].江淮论坛，2008.2.
[8]刘李峰.农村宅基地使用权制度面临的问题及对策[J].城市发展研究，2008.8.
（作者单位：上海政法学院）