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目前安全生产事故频频发生,在事故应急管理中,政府责任主要表现为事故预防责任和事故救援处置责任。建立健全事故应急管理中的问责机制,真正做到依法问责,是有效减少安全生产事故频发的重要措施之一。
回顾21世纪的第一个10年,山西襄汾尾矿溃坝、三鹿奶粉案、央视大火案、王家岭矿难等重特大事故仍然历历在目,安全生产一直是党和政府高度关注的重要工作,我国也颁布了众多安全生产法律法规,但为何人为责任事故还是屡屡发生,反思我国事故应急管理制度,关键在于政府监管不力,责任追究不到位,官员责任意识淡薄。
事故应急管理中的政府责任
事故应急管理是政府责任的表现形式之一。《中华人民共和国突发事件应对法》中第六十三条第一款规定了地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门在事故应急管理中的预防责任:“未按规定采取预防措施,导致发生突发事件,或者未采取必要的防范措施,导致发生次生、衍生事件的”。第四款规定了政府在事故应急管理中的救援处置责任:“未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当,造成后果的”。在事故应急管理中,政府未履行上述预防责任和救援处置责任的,由上级行政机关或者监察机关责令改正并且根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
具体来说,政府在事故应急管理中的预防责任和救援处置责任主要规定在《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)中,因为预防事故就是为了保障安全,保障安全生产。
政府的事故预防责任。地方人民政府要贯彻“安全第一,预防为主”的方针,一方面要依法履行安全生产监督管理职责,根据本行政区域内的安全生产状况,组织负责安全生产监督管理的部门及有关部门按照职责分工,对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查;发现事故隐患,应当及时处理;另一方面也要做好特大事故的应急救援的物资准备和人力保障工作,尽可能减少事故造成的人员伤亡和财产损失。①
政府的事故救援处置责任。事故应急救援是在事故发生后,相关救援部门和专业人员对遇险人员进行抢救的过程。《安全生产法》第七十一条规定了各级人民政府事故救援处置责任:有关地方人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门的负责人接到重大生产安全事故报告后,应当立即赶到事故现场,组织事故抢救。
事故问责机制
虽然事故的发生不是人的意志可以控制的,但很多事故却是由于人为原因而引发的,这种由于行为人违反义务和职责等因素造成的事故就是我们通常所说的责任事故,应当予以问责。事故问责作为事故应急管理中善后处理的重要一环,是对事故相关责任人的责任追究,但其地位和意义却远远超出了事故善后的范围。事故问责要贯彻《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《问责暂行规定》)第三条惩教结合的原则,问责的目的不在于惩罚,而在于吸取教训,教育广大领导干部,树立责任意识和安全生产意识,更好地预防类似事故的再次发生,走出“安全生产年年讲,重大事故频频发”的怪圈。
直接责任及其问责。直接责任是行为人或法人单位对自己的违法违规行为所引起的后果,依法应当直接承担的责任。任何法律关系主体均应对自己的行为负责,并直接承担自己的行为后果;谁的行为造成不法侵害,就由谁直接承担责任,不得由他人“替罪”。
责任事故的直接责任应当由事故单位法定代表人承担。事故单位属于国有企业、国有金融企业的,属于《问责暂行规定》第二十四条:“对县级以上党委、政府直属事业单位以及国有企业、国有金融企业领导人员实行问责,参照本规定执行”的问责范围,可以参照《问责暂行规定》对其领导人实施行政问责。
在安全生产事故发生后,事故单位应当迅速组织营救,积极配合调查,主动承担责任,《问责暂行规定》第九条,被问责党政领导干部积极配合问责调查,并且主动承担责任的,可以从轻问责。
《安全生产法》规定了各级人民政府及其安全生产监督管理部门负有安全检查、监督管理职责。《问责暂行规定》第五条第三项规定政府职能部门管理、监督不力,在其职责范围内发生特别重大事故的,应当实施行政问责。比如在“三鹿事件”中,国家质量监督检验检疫总局监管缺失,局长李长江引咎辞职。
法律责任也是典型的直接责任,比如刑事责任、行政处分等等。根据《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》(2006)第二条的规定,检察院参与事故调查,其主要职责是查清特大责任事故背后的失职渎职行为,对构成犯罪的涉案人员,将依法追究刑事责任。比如,三鹿奶粉案中,法院对4名原三鹿集团高级管理人员生产、销售伪劣产品案,做出一审判决:原董事长、总经理田文华被判处无期徒刑,剥夺政治权利终身;王玉良、杭志奇、吴聚生分别被判处有期徒刑15年、8年、5年。央视大火案中,北京市第二中级法院一审判决中央电视台副总工程师、央视新址办主任徐威危险物品肇事罪,处有期徒刑七年。全案21名被告人,分别被处七年到三年不等的有期徒刑。
间接责任及其问责。间接责任是指法律关系主体依法对与其有特定联系的他人之行为应当承担的责任。在行政问责法律关系中,党政领导干部对其下属公职人员的失职行为,由于连带关系而向民众和社会承担的领导责任,属于间接责任的范畴。此外,领导干部手中的公共权力来自于人民的委托,基于权力委托关系,领导干部没有运用好人民赋予的公共权力,没有实现为人民服务的崇高道德要求,理应对权力的委托者承担责任,因此,道德责任也属于间接责任的范畴。
行政问责不同于党纪政纪处分和刑事责任追究,其主要解决的是政府公务人员政治责任和道德责任追究问题,也就是说行政问责是将政治责任、道德责任的追究制度化、法制化,使其具有较强的可操作性和规范性。
政治责任是指政治官员履行制定、推动和执行公共政策的职责,必须符合公共利益,符合民意,在没有履行好这些职责时应当承担谴责和制裁。②领导责任是典型的政治责任,是指有关领导人员承担的与领导工作职责相关的责任。领导干部对组织的行为负有总的政治责任,领导干部既要对自己的行为负责,也要对其下属机构及一般公务人员的违法或失职行为负责。行政组织的行为不管具体由谁所为,领导干部都要对其承担一定的政治责任。
《问责暂行规定》第五条规定问责情形中,第二款领导干部所辖地区、部门、单位发生事故,第三款管理、监督不力,发生事故;可以说事故的发生与领导干部并没有法律上的直接原因,但必须承担领导责任。三鹿奶粉案中,石家庄市委书记吴显国对三鹿奶粉事件负有领导责任,予以免职;山西襄汾尾矿溃坝,省长孟学农引咎辞职都体现了政治责任的一种担当。
行政问责体系中的道德责任是指“政府及其公务员依法行使公共权力,从事公共事务管理时必须承担道德意义上的责任”③这就要求政府机关工作人员要清廉、正直、真诚、不谋私利,要以尊敬、关怀、谦恭、回应的态度,为社会大众服务;道德责任属于一种内在约束机制,虽然政府及其公务人员不违法,但如果行为违背其应尽的道德义务,或者与其公职身份不符,与社会善良风俗有悖,就应当承担不利后果。比如否定性评价、道德谴责、赔礼道歉、失信补偿、引咎辞职等等。④
《问责暂行规定》第七条中的责令公开道歉是道德责任的典型问责方式之一。道歉是为了以诚恳的姿态取得公众的谅解,给作为公共权力主人的人民一个交代,真诚地检讨自己的错误,是对民意民声的呼应,也是人民政府坚持“以人为本”的具体表现。例如:2004年2月15日,吉林中百商厦发生特大火灾事故,吉林省省长洪虎两次在公开场合自责和向公众道歉,又通过《吉林日报》等当地媒体表示“深感内疚和自责,对不起全省人民和死伤的群众。”⑤
总之,行政问责在事故应急管理中的重要意义不仅在于它处罚失职官员的善后处理功能,更重要的是,行政问责可以发挥其教育功能,惩教结合,教育广大官员提高责任意识,有效预防类似事故的发生。(作者分别为中央党校政法部宪法与行政法教研室主任、教授、博导;中央党校法学专业研究生)
注释
{1}卞耀武主编:《中华人民共和国安全生产法释义》,北京:法律出版社,2002年,第149页。
②张贤明:《论政治责任——民主理论的一个视角》,吉林:吉林大学出版社,2000年,第15页。
③郑振宇:“行政道德责任:建立责任政府的关键”,《理论与改革》,2002年第6期。
④高元庆:“政府首先责任的内涵、特征及价值取向”,《四川行政学院学报》,2004年第3期。
⑤秦昌盛:《政治道歉与我国责任政府建设》,武汉:华中师范大学2007年硕士论文。
回顾21世纪的第一个10年,山西襄汾尾矿溃坝、三鹿奶粉案、央视大火案、王家岭矿难等重特大事故仍然历历在目,安全生产一直是党和政府高度关注的重要工作,我国也颁布了众多安全生产法律法规,但为何人为责任事故还是屡屡发生,反思我国事故应急管理制度,关键在于政府监管不力,责任追究不到位,官员责任意识淡薄。
事故应急管理中的政府责任
事故应急管理是政府责任的表现形式之一。《中华人民共和国突发事件应对法》中第六十三条第一款规定了地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门在事故应急管理中的预防责任:“未按规定采取预防措施,导致发生突发事件,或者未采取必要的防范措施,导致发生次生、衍生事件的”。第四款规定了政府在事故应急管理中的救援处置责任:“未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当,造成后果的”。在事故应急管理中,政府未履行上述预防责任和救援处置责任的,由上级行政机关或者监察机关责令改正并且根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
具体来说,政府在事故应急管理中的预防责任和救援处置责任主要规定在《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)中,因为预防事故就是为了保障安全,保障安全生产。
政府的事故预防责任。地方人民政府要贯彻“安全第一,预防为主”的方针,一方面要依法履行安全生产监督管理职责,根据本行政区域内的安全生产状况,组织负责安全生产监督管理的部门及有关部门按照职责分工,对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查;发现事故隐患,应当及时处理;另一方面也要做好特大事故的应急救援的物资准备和人力保障工作,尽可能减少事故造成的人员伤亡和财产损失。①
政府的事故救援处置责任。事故应急救援是在事故发生后,相关救援部门和专业人员对遇险人员进行抢救的过程。《安全生产法》第七十一条规定了各级人民政府事故救援处置责任:有关地方人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门的负责人接到重大生产安全事故报告后,应当立即赶到事故现场,组织事故抢救。
事故问责机制
虽然事故的发生不是人的意志可以控制的,但很多事故却是由于人为原因而引发的,这种由于行为人违反义务和职责等因素造成的事故就是我们通常所说的责任事故,应当予以问责。事故问责作为事故应急管理中善后处理的重要一环,是对事故相关责任人的责任追究,但其地位和意义却远远超出了事故善后的范围。事故问责要贯彻《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《问责暂行规定》)第三条惩教结合的原则,问责的目的不在于惩罚,而在于吸取教训,教育广大领导干部,树立责任意识和安全生产意识,更好地预防类似事故的再次发生,走出“安全生产年年讲,重大事故频频发”的怪圈。
直接责任及其问责。直接责任是行为人或法人单位对自己的违法违规行为所引起的后果,依法应当直接承担的责任。任何法律关系主体均应对自己的行为负责,并直接承担自己的行为后果;谁的行为造成不法侵害,就由谁直接承担责任,不得由他人“替罪”。
责任事故的直接责任应当由事故单位法定代表人承担。事故单位属于国有企业、国有金融企业的,属于《问责暂行规定》第二十四条:“对县级以上党委、政府直属事业单位以及国有企业、国有金融企业领导人员实行问责,参照本规定执行”的问责范围,可以参照《问责暂行规定》对其领导人实施行政问责。
在安全生产事故发生后,事故单位应当迅速组织营救,积极配合调查,主动承担责任,《问责暂行规定》第九条,被问责党政领导干部积极配合问责调查,并且主动承担责任的,可以从轻问责。
《安全生产法》规定了各级人民政府及其安全生产监督管理部门负有安全检查、监督管理职责。《问责暂行规定》第五条第三项规定政府职能部门管理、监督不力,在其职责范围内发生特别重大事故的,应当实施行政问责。比如在“三鹿事件”中,国家质量监督检验检疫总局监管缺失,局长李长江引咎辞职。
法律责任也是典型的直接责任,比如刑事责任、行政处分等等。根据《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》(2006)第二条的规定,检察院参与事故调查,其主要职责是查清特大责任事故背后的失职渎职行为,对构成犯罪的涉案人员,将依法追究刑事责任。比如,三鹿奶粉案中,法院对4名原三鹿集团高级管理人员生产、销售伪劣产品案,做出一审判决:原董事长、总经理田文华被判处无期徒刑,剥夺政治权利终身;王玉良、杭志奇、吴聚生分别被判处有期徒刑15年、8年、5年。央视大火案中,北京市第二中级法院一审判决中央电视台副总工程师、央视新址办主任徐威危险物品肇事罪,处有期徒刑七年。全案21名被告人,分别被处七年到三年不等的有期徒刑。
间接责任及其问责。间接责任是指法律关系主体依法对与其有特定联系的他人之行为应当承担的责任。在行政问责法律关系中,党政领导干部对其下属公职人员的失职行为,由于连带关系而向民众和社会承担的领导责任,属于间接责任的范畴。此外,领导干部手中的公共权力来自于人民的委托,基于权力委托关系,领导干部没有运用好人民赋予的公共权力,没有实现为人民服务的崇高道德要求,理应对权力的委托者承担责任,因此,道德责任也属于间接责任的范畴。
行政问责不同于党纪政纪处分和刑事责任追究,其主要解决的是政府公务人员政治责任和道德责任追究问题,也就是说行政问责是将政治责任、道德责任的追究制度化、法制化,使其具有较强的可操作性和规范性。
政治责任是指政治官员履行制定、推动和执行公共政策的职责,必须符合公共利益,符合民意,在没有履行好这些职责时应当承担谴责和制裁。②领导责任是典型的政治责任,是指有关领导人员承担的与领导工作职责相关的责任。领导干部对组织的行为负有总的政治责任,领导干部既要对自己的行为负责,也要对其下属机构及一般公务人员的违法或失职行为负责。行政组织的行为不管具体由谁所为,领导干部都要对其承担一定的政治责任。
《问责暂行规定》第五条规定问责情形中,第二款领导干部所辖地区、部门、单位发生事故,第三款管理、监督不力,发生事故;可以说事故的发生与领导干部并没有法律上的直接原因,但必须承担领导责任。三鹿奶粉案中,石家庄市委书记吴显国对三鹿奶粉事件负有领导责任,予以免职;山西襄汾尾矿溃坝,省长孟学农引咎辞职都体现了政治责任的一种担当。
行政问责体系中的道德责任是指“政府及其公务员依法行使公共权力,从事公共事务管理时必须承担道德意义上的责任”③这就要求政府机关工作人员要清廉、正直、真诚、不谋私利,要以尊敬、关怀、谦恭、回应的态度,为社会大众服务;道德责任属于一种内在约束机制,虽然政府及其公务人员不违法,但如果行为违背其应尽的道德义务,或者与其公职身份不符,与社会善良风俗有悖,就应当承担不利后果。比如否定性评价、道德谴责、赔礼道歉、失信补偿、引咎辞职等等。④
《问责暂行规定》第七条中的责令公开道歉是道德责任的典型问责方式之一。道歉是为了以诚恳的姿态取得公众的谅解,给作为公共权力主人的人民一个交代,真诚地检讨自己的错误,是对民意民声的呼应,也是人民政府坚持“以人为本”的具体表现。例如:2004年2月15日,吉林中百商厦发生特大火灾事故,吉林省省长洪虎两次在公开场合自责和向公众道歉,又通过《吉林日报》等当地媒体表示“深感内疚和自责,对不起全省人民和死伤的群众。”⑤
总之,行政问责在事故应急管理中的重要意义不仅在于它处罚失职官员的善后处理功能,更重要的是,行政问责可以发挥其教育功能,惩教结合,教育广大官员提高责任意识,有效预防类似事故的发生。(作者分别为中央党校政法部宪法与行政法教研室主任、教授、博导;中央党校法学专业研究生)
注释
{1}卞耀武主编:《中华人民共和国安全生产法释义》,北京:法律出版社,2002年,第149页。
②张贤明:《论政治责任——民主理论的一个视角》,吉林:吉林大学出版社,2000年,第15页。
③郑振宇:“行政道德责任:建立责任政府的关键”,《理论与改革》,2002年第6期。
④高元庆:“政府首先责任的内涵、特征及价值取向”,《四川行政学院学报》,2004年第3期。
⑤秦昌盛:《政治道歉与我国责任政府建设》,武汉:华中师范大学2007年硕士论文。