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摘 要：改革开放以来，我国城乡义务教育师资均衡配置政策经历了三个阶段：以补充乡村教师数量为目的的政策探索阶段，以提升教师质量为重点的政策完善阶段，以统筹配置城乡优质师资为目标的政策深化阶段。在这一过程中，城乡义务教育师资均衡配置政策遵循着相应的演进逻辑——以义务教育的均衡发展为推动力的政策形成机制，以兼顾效率和公平为导向的政策价值取向，以政策工具的综合选择和使用为手段的政策实施过程保障，以经济学为主导的政策话语规则。未来我国城乡义务教育师资均衡配置政策发展，应坚持以加强农村教师队伍建设为核心的非均衡化政策形成机制，追求丰富多元的政策价值取向，政策工具合理选择使用的政策实施过程保障，强化引导多元主体参与的政策话语规则。
关键词：义务教育;师资均衡配置政策;政策价值;政策工具;政策话语
中图分类号：G451.2
文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2021）05-0056-09
DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2021.05.009
实现城乡义务教育师资均衡配置是促进教育公平、提高教育质量的关键抓手。改革开放以来，国家高度重视城乡义务教育师资均衡配置，出台了一系列相关政策。虽然政策在实施过程中对均衡城乡师资起到了积极作用，但依然存在许多问题，如农村地区对于教师吸引力不足，教师流动意愿不高，农村教师缺乏系统性培训等。这就需要我们继续加强城乡义务教育师资均衡配置政策研究，厘清政策文本的历史演进，展望政策的未来走向，理性选择政策内容，完善城乡义务教育师资均衡配置政策。
一、我国城乡义务教育师资均衡配置政策的演进历程
历史分期的目的即通过研究历史的“质变”与“量变”，把握历史的“变点”，进而了解各时代的特性[1]。纵观国家出台的城乡义务教育师资均衡配置政策，在对政策文本进行系统、精准的梳理和分析基础上，依据城乡义务教育师资均衡配置政策变迁中重要突破的关键性政策、重要会议等精确历史分期的关键节点，并结合学界对于城乡义务教育师资均衡配置发展的阶段划分，本研究认为，我国城乡义务教育师资均衡配置政策变迁主要经历了以下三个阶段。
1.以补充乡村教师数量为目的的政策探索阶段（1978—2002年）
十一届三中全会后，我国各项教育事业步入正轨，义务教育普及化开始提上日程。实现义务教育普及化的关键在教师，然而，由于城乡二元制结构的存在，致使教育资源不断向城市倾斜，城乡师资配置差距逐渐显现。随着20世纪90年代我国经济由高度集中的计划经济转向社会主义市场经济后，城乡师资配置差距进一步扩大，严重影响着国家普及义务教育的进程。1985年出台的《关于教育体制改革的决定》指出，要采取必要措施来提高中小学教师的社会地位和生活待遇，此举旨在稳定现有师资数量的前提下吸引更多优秀人才从事教育事业，扩大义务教育师资队伍。此后，国家相继出台了《中国教育改革和发展纲要》（1993年）、《“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》（1996年）、《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999年）、《关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》（2000年）、《关于制定中小学教职工编制标准的意见》（2001年）、《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》（2002年）、《关于完善农村义务教育管理体制的通知》（2002年）、《中小学教师队伍建设“十五”计划》（2002年）等法律法规和政策文件。
这一阶段的政策呈现出三个特点：一是国家开始关注并回应城乡师资配置不均问题。1985年出台的《关于教育体制改革的决定》指出，要采取特定措施鼓励教师终身从教，但并未提出具体举措。1993年出台的《中华人民共和国教师法》规定了教师的平均工资应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，对在边远贫困地区工作的教师予以补贴，并要求县乡两级人民政府为农村中小学教师住房提供方便。这表明国家开始关注城乡师资配置不均问题，并通过立法形式来为农村教师提供支持。此后，《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》《关于基础教育改革与发展的决定》等政策文件明确提到了合理配置师资，要求建立教师定期交流制度，鼓励城市教师到农村学校任教。这些政策的出台，表明国家已经将促进城乡义务教育师资均衡配置作为一项政策议题，并对其进行了正面回应，开始有针对性地采取措施促进教育系统内部教师资源的合理配置。二是采取多种措施增加乡村教师数量。这一时期主要通过建立和完善教师流动机制，鼓励城市教师去农村支教。1996年出台的《“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》指出，要积极开展教师定期交流，建立有效的教師流动机制，并且采取切实可行的措施来鼓励城市教师到农村任教。这是国家首次在文件中提出实行教师定期交流，有效补充了农村边远地区中小学教师。2000年，中央发布了《关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》，这是东部地区和大中城市学校对口支援西部与贫困地区学校的专项政策，有利于缩小区域间和城乡间的义务教育发展差距，促进不同学校间义务教育师资均衡配置。三是政策措施中强制性明显。1999年出台的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》规定：“城镇中小学教师原则上要有一年以上在薄弱学校或农村学校任教经历，才可聘为高级教师职务。”2001年出台的《关于基础教育改革与发展的决定》提到，县级政府加强对教师工资的管理，并将农村中小学教师工资的管理权上收到县，设立“工资资金专户”。2002年出台的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》要求：“农村中小学任教人员必须具备相应的教师资格，对不具备教师资格的人员要及时调整出教师队伍。”这些措施都带有明显的强制性色彩，国家希望通过命令、权威手段加快城乡义务教育师资均衡配置，确保政策有效落实。
2.以提升教师质量为重点的政策完善阶段（2003—2011年）
国家通过出台一系列政策补充乡村教师数量来缩小城乡之间师资差距，取得了一定成效。2002年，我国义务教育阶段专任教师数量达到920.91万人，其中城镇教师394.94万人，乡村教师525.97万人[2]。但由于乡村教育经费短缺，教师待遇福利差，吸引不到高学历人才，同时受制于工作负担重，在职教师也无法得到充分的培训，致使乡村教师与城市教师相比在学历和教育教学水平方面偏低。截至2002年，农村和县镇小学的专科以上学历教师分别占25.07%和40.03%，初中学校的本科以上学历教师分别占11.36%和17.58%[3]。这表明，城乡义务教育师资均衡配置单纯从数量上补充并不能弥补质量上存在的差距。2004年，国家出台了《农村学校教育硕士师资培养计划》，即“硕师计划”，旨在解决农村师资队伍薄弱问题，是对农村教师补充培养机制的一大创新。这表明，国家已经意识到提高农村教师自身素质的重要性，城乡师资配置开始慢慢由数量均衡向质量均衡转变。这一阶段，中央出台的政策主要有《关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003年）、《2003—2007年教育振兴行动计划》（2004年）、《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》（2005年）、《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》（2006年）、《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案》（2006年）、《义务教育法》（2006年）、《教育部直属大学师范生免费实施办法（试行）》（2007年）、《关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》（2009年）、《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》（2010年）、《关于实施“中小学教师国家级培训计划”的通知》（2010年）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（2010年）等。 这一阶段的政策呈现出三个特点：一是政策出台数量多，政策结构趋于完善。在这一阶段，每年都有相关政策出台，逐步构建起教师聘任、考核、培训、管理和待遇等城乡义务教育师资均衡配置政策框架体系。2003年，国家出台的《关于进一步加强农村教育工作的决定》对农村义务教育阶段师资的编制核定、聘任管理、培训教育等方面提出了明确要求。2004年的《2003—2007年教育振兴行动计划》要求，进一步落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，县级人民政府对教师管理负主要责任。2006年修订的《义务教育法》规定，要完善农村教师工资经费保障机制，对特殊地区教师发放津、补贴。二是不断创新和完善农村教师补充机制。2003年颁布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》规定，要在中小学教师津、补贴以及中、高级教师职务岗位比例等方面向农村、偏远和贫困地区有所倾斜。2006年的《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》是我国出台的第一个针对如何均衡配置城乡师资的专门性政策，其中围绕大中城市教师到农村学校支教提出了多项具体措施。同一年，国家决定实施“特岗计划”。这一政策的实施是国家创新教师补充机制的又一次重大突破，有力地缓解了农村地区教师紧缺问题。2007年出台的《教育部直属大学师范生免费实施办法（试行）》，决定在北京师范大学等6所部属师范大学中实施师范生免费教育政策，规定了“到城镇学校工作的免费师范生，应先到农村义务教育学校任教服务两年”，这也是对乡村教师补充机制的创新之举。三是注重乡村教师质量提升。城乡师资的均衡不仅是数量上的均衡，尤其要缩小质量上的差距。2003年的《关于进一步加强农村教育工作的决定》，一方面继续鼓励教师到乡村中小学任教;另一方面强调要加强农村教师的教育培训工作，并将此项工作单独列出，提出了相應要求。2004年，为了继续改善农村师资薄弱问题，提升农村教师综合素质和学历水平，国家出台了“硕师计划”，承担为农村学校培养和输送高质量教师的重任。2005年出台的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》要求，各地要增加教师培训经费，加大对农村学校教师的培训力度。自2006年起，国家先后实施了“特岗计划”、免费师范生政策以及“中小学教师国家级培训计划”，对于提升中小学教师特别是农村教师队伍整体素质发挥了重要作用。
3.以统筹配置城乡优质师资为目标的政策深化阶段（2012年至今）
城乡师资配置由数量均衡转向质量均衡后，对提高乡村教师的整体素质发挥了巨大作用。据统计，2012年，全国农村小学大专及以上学历教师比例达到81.7%，城乡差距缩小1.7个百分点;全国农村初中本科及以上学历教师比例达到66.5%，城乡差距缩小1.5个百分点[4]。然而，城乡师资差距依旧明显，乡村优质教师缺乏，师资力量仍比较薄弱，教师负担过重。截至2013年，农村学校班师比仍明显高于城市和县镇，农村教师平均每个人负责的班级数是县镇学校的1.38倍，是城市学校的1.31倍[5]。中央将继续加大城乡师资统筹力度，加强优质师资的均衡配置，促进政策深化发展。2012年，《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出“均衡合理配置教师资源”，并要求在教师补充机制、编制标准、收入待遇和能力培训等方面向农村倾斜。这意味着国家开始全面统筹优质师资均衡发展和配置，更好地实现教育公平。同年，党的十八大报告将促进义务教育均衡发展、合理配置城乡教育资源提升到了更高的战略地位。这一时期，国家相继出台了《关于加强教师队伍建设的意见》（2012年）、《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（2012年）、《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》（2012年）、《关于加强乡村教师生活补助经费管理有关工作的通知》（2013年）、《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（2014年）、《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（2014年）、《乡村教师支持计划（2015—2020年）》（2015年）、《关于改革实施中小学幼儿园教师国家级培训计划的通知》（2015年）、《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（2016年）、《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（2018年）、《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》（2018年）、《关于实施全国中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0的意见》（2019年）、《关于开展中西部乡村中小学首席教师岗位计划试点工作的通知》（2019年）、《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（2019年）、《关于做好民族地区、贫困地区教师国家通用语言文字应用能力培训工作的通知》（2020年）、《关于进一步做好乡村教师生活补助政策实施工作的通知》（2020年》、《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》（2020年）等政策文件。
这一阶段的政策呈现出三个特点：一是更加重视农村教师队伍建设。国家加大了对农村地区教师队伍建设的重视程度，出台的政策更加全面。2012年出台的《关于加强教师队伍建设的意见》明确指出，要重点抓好农村义务教育阶段师资队伍建设，落实好国家出台的多项倾斜政策，不断加强农村学校对优秀教师的吸引力。同年，为进一步落实相关政策，加快建设农村师资队伍，国家又出台了《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》，更加系统详细地提出了九项具体措施，从农村教师队伍的补充、编制、培养培训、轮岗交流、待遇保障和表彰奖励以及政府职责等方面全方位进行政策推进，是促进义务教育城乡均衡发展和实现教育公平的重要举措。之后，出台的《乡村教师支持计划（2015—2020年）》《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》等政策文件，均对农村教师队伍建设作出了具体明确要求。二是政策规定更加具体化。2013年出台的《关于落实2013年中央1号文件要求对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》，对于落实乡村教师生活补助方法给出了明确做法，并对各级政府部门提出了具体工作职责要求。同年，国家又出台了相关配套政策《关于加强乡村教师生活补助经费管理有关工作的通知》，要求采取实名制管理，按照“以岗定补”原则，保证全过程接受监督，并对相关配套措施进行完善。该政策的出台，有利于对乡村教师生活补助经费的相关工作进行规范管理。三是管理体制迎来重大改革。长期以来，教师交流轮岗一直是促进城乡师资均衡配置的一项重要举措，然而，受困于教师人事制度的限制，不同学校间对于教师编制、职务、考核、待遇等方面不尽相同，这就极大降低了教师交流轮岗的积极性与主动性。2014年出台的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》明确规定，要对县域内义务教育所有师资加强统筹管理，并采取“县管校聘”的体制改革方式，即由县级政府统一管理全体公办义务教育学校教师和校长，学校与教师签订聘用合同，只负责教师使用和日常管理工作。通过改革管理体制，将教师由“学校人”转变为“系统人”，教师管理由“编制管理”转变为“岗位管理”，打破了教师、校长交流轮岗的管理体制障碍，加速了教师、校长交流轮岗制度化、常态化目标的实现。此后国家出台的多项政策都明确提到，要全面深入推进“县管校聘”管理改革，实现城乡义务教育优质师资统筹配置。 二、我国城乡义务教育师资均衡配置政策的演进逻辑
教育政策分析一般分为四种不同取向的分析模式，即发生学取向的分析模式、过程取向的分析模式、目的取向的分析模式和政策话语的分析模式[6]。综合运用这四种分析模式分析发现，我国城乡义务教育师资均衡配置政策呈现以下演进逻辑。
1.以义务教育均衡发展为推动力的政策形成机制
改革开放以来，国家向实现义务教育均衡发展的目标不断迈进，这也成为推动城乡师资配置政策的形成机制。义务教育发展的阶段性变化对城乡师资配置政策的变迁产生了深刻影响。通过与我国义务教育均衡发展的阶段相结合，可以把城乡师资配置政策的动力形成机制划分成三个阶段：第一，初步均衡发展阶段（1978—2000年）。十一届三中全会之后，各项教育事业的发展逐步始入正轨，义务教育也不例外。这一时期，义务教育主要目标是实现普及化。1985年，国家出台《关于教育体制改革的决定》，正式提出普及九年义务教育目标。1993年的《中国教育改革和发展纲要》明确规定，到2000年实现全国基本普及九年义务教育的目标。城乡之间师资数量的不均衡，严重制约着义务教育普及化进程。此时，国家开始关注并回应这一问题，陆续出台了补充乡村教师数量的政策。第二，快速均衡发展阶段（2001—2011年）。截至2000年底，全国85%的人口地区基本实现了普及九年义务教育[7]。“普九”目标基本实现以后，我国义务教育也由普及逐渐转向巩固和提高。2002年国家出台的《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》提到，要积极推进实现义务教育阶段城乡之间学校的均衡发展，并且要求扩大优质学校在整个义务教育阶段的规模，以满足人民群众对高质量教育的需要。2005年出台的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，把推进义务教育均衡发展摆在教育发展的重要位置。2010年出台的《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》，把实现均衡发展作为接下来义务教育发展的重中之重。为实现义务教育快速均衡发展，国家出台了大量促进城乡师资均衡配置的相关政策，重点加强城乡教师的培训力度，尤其更加关注对乡村教师的培养培训。第三，深层次均衡发展阶段（2012年至今）。“十一五”以来，我国教育改革发展成就显著，已全面普及免费九年义务教育。2012年出台的《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出，“要进一步完善基本公共教育服务体系，更加有力地推进教育公平”，这就为义务教育后续深层次发展改革奠定了总基调。同一年出台的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》从教育发展新形势和新任务出发，确立了深入推进义务教育均衡发展的基本目标，并提出了一系列相应措施来保证实现。该政策的出台为义务教育实现更高水平、更高质量的均衡注入了强大动力。党的十八大报告围绕办好人民满意的教育，提出“均衡发展义务教育”的新论断，实现了义务教育均衡发展政策的新跃升[7]。为实现义务教育深层次均衡发展，城乡义务教育师资均衡配置政策进入以统筹配置城乡优质师资为任务的深化阶段，以加强农村教师队伍建设为重点，继续努力缩小城乡义务教育发展差距，实现更加优质公平的义务教育。
2.以兼顾效率和公平为导向的政策价值取向
教育政策是一个国家对其所拥有的公共资源和权利进行的权威性分配，在这个分配过程中体现出教育政策的价值取向。通过对城乡师资均衡政策的阶段性演进分析。可以发现，我国城乡师资均衡政策的价值取向呈现出由效率向公平的过渡，体现了两者之间的对立统一。第一，“效率优先”阶段（1978—2002年）。党的十一届三中全会之后，国家将工作重心向社会主义现代化建设方面转移，这就要求各级各类教育应为国家培养社会主义现代化建设人才。这一时期，国家提出普及义务教育的目标，加快教育发展，强调效率优先，然而，地区、城乡之间师资配置不均严重制约着全国普及义务教育的进程。因此，为均衡城乡间师资配置，国家通过提出一系列提高教师福利待遇的措施来促进城乡教师之间的流动，以此来补充乡村教师。这一阶段政策体现出明显的效率优先的价值取向。第二，“注重效率，兼顾质量”阶段（2003—2011年）。进入21世纪后，一系列补充乡村教师数量政策的出台，促进了教育系统内部师资的流动，有效缓解了乡村教师数量上的不足，然而，城乡师资质量上的差距却没有得到明显改善。此时，国家已经意识到，只靠补充教师数量并不能真正实现城乡之间师资的均衡配置，还应注重乡村教师自身素质的发展和提高，于是，国家开始从关注提升乡村教师质量的角度来进一步促进城乡义务教育师资均衡配置。这一时期，国家开始注重教师内在发展，陆续出台了大量提高教师质量的专门性政策，而且政策的价值取向兼顾效率和质量。第三，“更加强调公平与质量”阶段（2012年至今）。2012年《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出，把促进教育公平作为一项国家基本教育政策，要继续扩大和保障公平受教育机会，实现更加均衡合理的教师资源配置。此阶段，《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》《乡村教师支持计划（2015—2020年）》《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》等政策的相继出台，都旨在进一步加强农村教师队伍建设，促进教师全面发展，统筹配置城乡优质教师资源，努力缩小城乡之间师资质量上的差距，让农村儿童接受到更有质量、更加公平的基础教育，政策的价值取向更加重视公平与质量。
3.以政策工具综合选择和使用为手段的政策实施过程保障
政策实施的过程保障是指通过细则和要求来使政策得以贯彻落实，是对政策执行或实施过程中各种变量及它们之间相互关系的认识和控制[8]。政策工具是国家为实现特定的政策目标所采取的一系列手段和方法的总称。我国出台的一系列城乡师资均衡政策，就是以多种政策工具的综合选择和使用来对其实施过程进行保障的，具体涉及权威工具、激励工具、象征和劝诫工具、能力建设工具、系统变革工具等五种政策工具。第一，权威工具是政府使用频率最高的一种政策工具，主要是通过许可、禁止等在内的命令规则来支配个人和机构的行为。国家出台的有关城乡师资配置政策文本中“必须对现有的教师进行认真培训和考核”“要有一年以上在农村学校任教经历才可聘为高级教师职务”“严禁聘用不具备教师资格的人员担任教师”等规定，均是权威工具的体现。权威工具可以迅速有效落实城乡义务教育师资均衡配置政策，但刚性化的规定要求容易滋生政策执行主体的抵触情绪，不利于达到预期的政策目标。第二，激励工具是通过提供有形的回报来诱使人们做出符合政策目标的行为。在促进城乡义务教育师资均衡配置过程中，激励工具主要表现为国家通过采取一系列提高教师地位和福利待遇的举措来吸引优秀人才到乡村任教，如“对从事边远乡村地区教学工作的教师给予补贴”“为农村中小学教师解决住房问题”“提高乡村中小学中、高级教师职务岗位比例”等。激励工具能够在一定程度上激发出部分优秀教师服务于农村学校教育的积极性，对实现城乡师资的均衡配置发挥了重要作用。第三，象征和劝诫工具。象征和劝诫工具是通过对人们价值观和信念等的引导、启发，促使政策目标对象采取相关行动的工具[9]。在政府出台的大量城乡义务教育师资均衡配置政策中，可以发现“义务教育学校岗位设置工作事关义务教育人力资源合理配置”“做好教师绩效考核工作是加强教师队伍建设的重要基础”“把农村义务教育教师队伍建设作为一项重大而紧迫的战略任务”等话语的表述。国家通过对均衡城乡师资配置相关举措象征性意义的赋予，从而获得社会各界的认可和支持，实现价值观上的一致性。第四，能力建设工具。能力建设工具是指政府提供给个体或机构所必需的信息、培訓和资源等，以保障其顺利开展某些活动。2010年中央财政在“国培计划”方面大幅增加了经费投入力度，安排专项资金5.5亿元来支持此计划，其中5 000万元支持实施“中小学教师示范性培训”，5亿元支持实施“中西部农村骨干教师培训”[10]。国家通过财政拨款不断加强对农村、经济欠发达地区师资的培养培训，弥补城乡师资质量水平差距。第五，系统变革工具。系统变革工具是指当现有的激励和资源配置条件下的组织不能产生所期望的政策效果时，就需要通过变革组织结构来重新对组织内的权威进行分配，以促进政策目标的实现[11]。在对城乡义务教育师资均衡配置中，中央政府将权力下放给地方政府，实行在国务院统一领导下，由地方各级政府负责和管理，并且要以县级政府单位为主的管理体制。在这种“以县为主”的行政管理体制下，由县级人民政府来对本区域中小学教师进行统筹安排，有利于促进城乡、学校之间师资力量的均衡配置。 4.以经济学为主导的政策话语文化规则
教育政策分析中的政策话语视角，是通过教育政策文本所使用的语言、词汇和逻辑修辞等来对教育政策中所包含的目标指向和价值取向进行分析，旨在揭示出政策所蕴藏的文化规则以及其中存在的权力背景[7]。通过对我国改革开放以来的城乡义务教育师资均衡配置政策文本分析可以发现，其中蕴含的政策话语规则主要是以经济学为主导并向着多元化的趋势发展。第一，以经济学话语规则为主导。经济学话语一方面体现在教育和经济的关系上，如农村教育对于全面建设小康社会具有重要战略意义，而农村教育发展的关键在于师资。此外，城乡一体化发展也有力地促进了两者之间师资均衡配置;另一方面表现在教育投资和教育财政经济上，中央不断增加财政拨款用于教师队伍建设，地方政府多渠道筹措教育经费提高教师待遇。第二，政策话语多样化凸显。随着城乡义务教育师资均衡配置政策的发展，政策文本所传达的政策话语也不再仅仅局限于经济学话语，政治学、社会学、公共管理学、伦理学等学科话语均呈现在内。如国家从贯彻落实科学发展观的高度出发，提出继续合理配置教育资源，突出均衡城乡师资配置的重要性，体现了政治学话语;实行教师定期交流，缓解农村边远地区中小学对教师的需求，确保教育公平和社会稳定，具有鲜明的社会学话语;“以县为主”的义务教育管理体制的确立，地方人民政府负责本区域教师管理，加强对教师的职称编制管理、经费管理、绩效考核等工作，是公共管理学话语;国家不断加强教师队伍建设，注重师德师风培养，坚决清除违反教师职业道德人员，体现了伦理学的话语规则。
三、我国城乡义务教育师资均衡配置政策的未来展望
随着城乡一体化的深入发展以及相关政策的推动，我国城乡师资不均问题得到了明显改善，并且在师资均衡政策的形成动力机制、价值取向、实施过程保障、话语文化规则等方面形成了独特的演进逻辑，同时也显现出一些不足，有必要对其进行不断调整和完善。
1.以加强农村教师队伍建设为核心的非均衡化政策形成机制
面对城乡之间出现的师资不均问题，需要以师资均衡配置为立足点，在政策上作出有效倾斜，以加强农村教师队伍建设为核心，采取有侧重性的非均衡化政策来实现城乡义务教育师资均衡配置，缩小城乡差距，推动师资均衡化发展。第一，加强对农村地区经费倾斜力度。中央和省级政府应加强对教育经费的统筹规划，扩大转移支付资金比例，重点向农村地区倾斜。第二，完善城乡教师流动制度，严格规范农村教师准入标准。一方面，要采取切实有效的优惠措施推动教师之间的流动，如提高乡村教师工资待遇，有条件的地区可以使农村教师待遇高于县镇教师;完善晋升通道，适当减轻乡村教师评职称的难度，增加农村教师高级职称的比例。另一方面，要严格执行农村教师资格认定和聘用考核制度，把控教师进入质量。县级政府可统一规划人事调动，将一部分优质教师资源向农村倾斜，同时加强政策监督落实，防止政策执行出现失真的情况，使教师支教由被动化为主动，激发教师支教热情和积极性，杜绝消极支教和“阳奉阴违”。第三，建立健全农村教师专业发展机制，提升农村教师质量。当前，国培计划、省培计划、县级培训纷纷落地，形成了系统的培训体系[12]。在进一步推进落实培训计划的同时，创新培训形式与组织方法，以农村教师培养培训为主，广泛开展教师职前培训、职后培训和专项培训，建立专门的培训基地。此外，加强对乡本教师培训课程的研究和开发，充分利用网络学习平台，加强农村学校教师的信息化水平，有针对性提供培训项目，加强农村教师整体素质。
2.追求丰富多元的政策价值取向
城乡义务教育师资均衡配置政策的价值取向虽然呈现出阶段性变化，但其根本出发点——效率和公平却始终交织在一起。未来在制定城乡义务教育师资均衡配置政策时，应充分考虑多方面因素，努力追求“以人为本”“公平优质”“协调发展”的丰富价值取向，推动城乡义务教育师资均衡配置政策价值取向多元发展。第一，由“社会本位”转向“社会与个人本位兼顾”。城乡义务教育师资均衡配置政策的出台受制于政治经济体制、生产力发展和社会文化等多方面影响，但政策最终落脚点还是教师，是为了实现师资的均衡配置。因此，制定政策时，在关注社会价值的基础上，应兼顾教师个性和需求，强调城乡教师个性发展，不断完善教师培养培训机制和福利待遇保障。第二，注重“以人为本”，关注教师发展，城乡义务教育师资均衡配置政策不应片面追求政策工具价值的实现，更要促进政策的人本化发展。在城乡义务教育师资均衡配置中做到“以教师为本”，实现教师队伍的人性化管理，尤其要重视农村教师的培养和发展，建设有利于农村教师专业成长的环境，营造农村学校良好的人文氛围，激发农村教师自身发展潜力和动力，提高教师整体素质。第三，进一步协调好“效率”“公平”与“质量”的关系。城乡义务教育师资均衡配置既要注重实现效率，更要追求公平优质的师资均衡配置。政策应继续向农村倾斜，采取各种优惠措施，借用外力快速增加农村教师数量，同时也要加强农村学校的自身造血功能，加大本土教师的培养培训力度，提升农村教师教育教学能力，促进师资均衡由“量”向“质”的转变。
3.政策工具合理选择使用的政策实施过程保障
在政策实施过程中，政府要针对出现的新问题和新情况合理选择适切的政策工具，调整政策工具的搭配类型和使用频率，保障政策顺利有效执行，实现“1+1>2”的效果。第一，合理使用命令工具。政府应继续细化政策条款，完善城乡义务教育师资均衡配置在具体操作层面的标准体系[13]。政策被表达出来的清楚程度将促成该政策的成功[14]149。同时，国家要继续做好对于城乡师资均衡配置工作的全面统筹，并真正做到权力下放，扩大地方政府在均衡配置本区域师资上的自主裁量权，减少政策中的刚性化要求，提高地方執行政策的积极性和自主性，做到具体问题具体分析，增强城乡师资均衡配置的政策活力。第二，加强城乡义务教育师资均衡配置专项资金支持力度。国家应对师资配置经费做好宏观调控，合理分配使用教育经费，重点向农村偏远贫困地区倾斜。一方面大幅提高农村教师津、补贴和工资等福利待遇，吸引人才;另一方面加强农村教师培养培训，提升教师质量水平，真正做到才尽其用，实现均衡发展。第三，国家应重视有关城乡义务教育师资均衡配置的立法工作，完善相关法律法规建设，规范地方政府及其他相关政策执行者的行为，做到政策执行合法化。同时要加强城乡义务教育师资均衡配置政策研究，与专家学者积极进行交流探讨，使政策更加科学化。 4.强化引导多元主体参与的政策话语文化规则
任何一种政策变革都不完全是技术上的，或者仅仅是根据理性作出的。每个不同的利益群体都有其自己正当的“合理性”，用以理解某个教育上的行动计劃并对其作出相应的反应[14]141。因此，应不断强化不同利益群体在城乡义务教育师资均衡配置政策中的话语表达权，充分发挥出他们在参政议政中的重要作用。首先，拓宽信息收集渠道，鼓励民众积极参与政策制定。政府应完善民意表达制度，以法律形式保障民众参与到政策制定中，并且不断创新信息收集方式，使民众敢表达、能表达、会表达。政府对于收集到的意见要进行及时处理，认真考虑民意，采纳有效建议，切实在政策中反映出民众利益诉求。其次，加强民众对政策执行的监督，保障政策有效落实。建立健全城乡义务教育师资均衡配置政策责任追究制，将责任事务落实到具体部门和个人，并对相关政策执行信息进行公示，让民众随时跟进政策执行情况，实现政策执行透明化。最后，扩大政策评估主体，完善政策评价标准。城乡义务教育师资均衡配置政策评估主体在以政府为主导的基础上，将专家学者、城乡教师、学生及家长等非官方利益主体吸纳到政策评估中，通过采取切实激励措施让民众参与到政策评估活动中，逐渐成为评估主体，提高民众对政策实施结果的满意度。同时对政策评价标准进行优化完善，不仅要有关于城乡师资数量和质量方面的硬性指标，更要将民众反馈意见作为评价考核指标之一，综合多方反馈评价政策效果，推进城乡义务教育师资均衡配置政策科学化、民主化。
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（责任编辑：杨 波）
关键词：义务教育;师资均衡配置政策;政策价值;政策工具;政策话语
中图分类号：G451.2
文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2021）05-0056-09
DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2021.05.009
实现城乡义务教育师资均衡配置是促进教育公平、提高教育质量的关键抓手。改革开放以来，国家高度重视城乡义务教育师资均衡配置，出台了一系列相关政策。虽然政策在实施过程中对均衡城乡师资起到了积极作用，但依然存在许多问题，如农村地区对于教师吸引力不足，教师流动意愿不高，农村教师缺乏系统性培训等。这就需要我们继续加强城乡义务教育师资均衡配置政策研究，厘清政策文本的历史演进，展望政策的未来走向，理性选择政策内容，完善城乡义务教育师资均衡配置政策。
一、我国城乡义务教育师资均衡配置政策的演进历程
历史分期的目的即通过研究历史的“质变”与“量变”，把握历史的“变点”，进而了解各时代的特性[1]。纵观国家出台的城乡义务教育师资均衡配置政策，在对政策文本进行系统、精准的梳理和分析基础上，依据城乡义务教育师资均衡配置政策变迁中重要突破的关键性政策、重要会议等精确历史分期的关键节点，并结合学界对于城乡义务教育师资均衡配置发展的阶段划分，本研究认为，我国城乡义务教育师资均衡配置政策变迁主要经历了以下三个阶段。
1.以补充乡村教师数量为目的的政策探索阶段（1978—2002年）
十一届三中全会后，我国各项教育事业步入正轨，义务教育普及化开始提上日程。实现义务教育普及化的关键在教师，然而，由于城乡二元制结构的存在，致使教育资源不断向城市倾斜，城乡师资配置差距逐渐显现。随着20世纪90年代我国经济由高度集中的计划经济转向社会主义市场经济后，城乡师资配置差距进一步扩大，严重影响着国家普及义务教育的进程。1985年出台的《关于教育体制改革的决定》指出，要采取必要措施来提高中小学教师的社会地位和生活待遇，此举旨在稳定现有师资数量的前提下吸引更多优秀人才从事教育事业，扩大义务教育师资队伍。此后，国家相继出台了《中国教育改革和发展纲要》（1993年）、《“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》（1996年）、《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999年）、《关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》（2000年）、《关于制定中小学教职工编制标准的意见》（2001年）、《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》（2002年）、《关于完善农村义务教育管理体制的通知》（2002年）、《中小学教师队伍建设“十五”计划》（2002年）等法律法规和政策文件。
这一阶段的政策呈现出三个特点：一是国家开始关注并回应城乡师资配置不均问题。1985年出台的《关于教育体制改革的决定》指出，要采取特定措施鼓励教师终身从教，但并未提出具体举措。1993年出台的《中华人民共和国教师法》规定了教师的平均工资应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，对在边远贫困地区工作的教师予以补贴，并要求县乡两级人民政府为农村中小学教师住房提供方便。这表明国家开始关注城乡师资配置不均问题，并通过立法形式来为农村教师提供支持。此后，《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》《关于基础教育改革与发展的决定》等政策文件明确提到了合理配置师资，要求建立教师定期交流制度，鼓励城市教师到农村学校任教。这些政策的出台，表明国家已经将促进城乡义务教育师资均衡配置作为一项政策议题，并对其进行了正面回应，开始有针对性地采取措施促进教育系统内部教师资源的合理配置。二是采取多种措施增加乡村教师数量。这一时期主要通过建立和完善教师流动机制，鼓励城市教师去农村支教。1996年出台的《“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》指出，要积极开展教师定期交流，建立有效的教師流动机制，并且采取切实可行的措施来鼓励城市教师到农村任教。这是国家首次在文件中提出实行教师定期交流，有效补充了农村边远地区中小学教师。2000年，中央发布了《关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》，这是东部地区和大中城市学校对口支援西部与贫困地区学校的专项政策，有利于缩小区域间和城乡间的义务教育发展差距，促进不同学校间义务教育师资均衡配置。三是政策措施中强制性明显。1999年出台的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》规定：“城镇中小学教师原则上要有一年以上在薄弱学校或农村学校任教经历，才可聘为高级教师职务。”2001年出台的《关于基础教育改革与发展的决定》提到，县级政府加强对教师工资的管理，并将农村中小学教师工资的管理权上收到县，设立“工资资金专户”。2002年出台的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》要求：“农村中小学任教人员必须具备相应的教师资格，对不具备教师资格的人员要及时调整出教师队伍。”这些措施都带有明显的强制性色彩，国家希望通过命令、权威手段加快城乡义务教育师资均衡配置，确保政策有效落实。
2.以提升教师质量为重点的政策完善阶段（2003—2011年）
国家通过出台一系列政策补充乡村教师数量来缩小城乡之间师资差距，取得了一定成效。2002年，我国义务教育阶段专任教师数量达到920.91万人，其中城镇教师394.94万人，乡村教师525.97万人[2]。但由于乡村教育经费短缺，教师待遇福利差，吸引不到高学历人才，同时受制于工作负担重，在职教师也无法得到充分的培训，致使乡村教师与城市教师相比在学历和教育教学水平方面偏低。截至2002年，农村和县镇小学的专科以上学历教师分别占25.07%和40.03%，初中学校的本科以上学历教师分别占11.36%和17.58%[3]。这表明，城乡义务教育师资均衡配置单纯从数量上补充并不能弥补质量上存在的差距。2004年，国家出台了《农村学校教育硕士师资培养计划》，即“硕师计划”，旨在解决农村师资队伍薄弱问题，是对农村教师补充培养机制的一大创新。这表明，国家已经意识到提高农村教师自身素质的重要性，城乡师资配置开始慢慢由数量均衡向质量均衡转变。这一阶段，中央出台的政策主要有《关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003年）、《2003—2007年教育振兴行动计划》（2004年）、《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》（2005年）、《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》（2006年）、《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案》（2006年）、《义务教育法》（2006年）、《教育部直属大学师范生免费实施办法（试行）》（2007年）、《关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》（2009年）、《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》（2010年）、《关于实施“中小学教师国家级培训计划”的通知》（2010年）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（2010年）等。 这一阶段的政策呈现出三个特点：一是政策出台数量多，政策结构趋于完善。在这一阶段，每年都有相关政策出台，逐步构建起教师聘任、考核、培训、管理和待遇等城乡义务教育师资均衡配置政策框架体系。2003年，国家出台的《关于进一步加强农村教育工作的决定》对农村义务教育阶段师资的编制核定、聘任管理、培训教育等方面提出了明确要求。2004年的《2003—2007年教育振兴行动计划》要求，进一步落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，县级人民政府对教师管理负主要责任。2006年修订的《义务教育法》规定，要完善农村教师工资经费保障机制，对特殊地区教师发放津、补贴。二是不断创新和完善农村教师补充机制。2003年颁布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》规定，要在中小学教师津、补贴以及中、高级教师职务岗位比例等方面向农村、偏远和贫困地区有所倾斜。2006年的《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》是我国出台的第一个针对如何均衡配置城乡师资的专门性政策，其中围绕大中城市教师到农村学校支教提出了多项具体措施。同一年，国家决定实施“特岗计划”。这一政策的实施是国家创新教师补充机制的又一次重大突破，有力地缓解了农村地区教师紧缺问题。2007年出台的《教育部直属大学师范生免费实施办法（试行）》，决定在北京师范大学等6所部属师范大学中实施师范生免费教育政策，规定了“到城镇学校工作的免费师范生，应先到农村义务教育学校任教服务两年”，这也是对乡村教师补充机制的创新之举。三是注重乡村教师质量提升。城乡师资的均衡不仅是数量上的均衡，尤其要缩小质量上的差距。2003年的《关于进一步加强农村教育工作的决定》，一方面继续鼓励教师到乡村中小学任教;另一方面强调要加强农村教师的教育培训工作，并将此项工作单独列出，提出了相應要求。2004年，为了继续改善农村师资薄弱问题，提升农村教师综合素质和学历水平，国家出台了“硕师计划”，承担为农村学校培养和输送高质量教师的重任。2005年出台的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》要求，各地要增加教师培训经费，加大对农村学校教师的培训力度。自2006年起，国家先后实施了“特岗计划”、免费师范生政策以及“中小学教师国家级培训计划”，对于提升中小学教师特别是农村教师队伍整体素质发挥了重要作用。
3.以统筹配置城乡优质师资为目标的政策深化阶段（2012年至今）
城乡师资配置由数量均衡转向质量均衡后，对提高乡村教师的整体素质发挥了巨大作用。据统计，2012年，全国农村小学大专及以上学历教师比例达到81.7%，城乡差距缩小1.7个百分点;全国农村初中本科及以上学历教师比例达到66.5%，城乡差距缩小1.5个百分点[4]。然而，城乡师资差距依旧明显，乡村优质教师缺乏，师资力量仍比较薄弱，教师负担过重。截至2013年，农村学校班师比仍明显高于城市和县镇，农村教师平均每个人负责的班级数是县镇学校的1.38倍，是城市学校的1.31倍[5]。中央将继续加大城乡师资统筹力度，加强优质师资的均衡配置，促进政策深化发展。2012年，《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出“均衡合理配置教师资源”，并要求在教师补充机制、编制标准、收入待遇和能力培训等方面向农村倾斜。这意味着国家开始全面统筹优质师资均衡发展和配置，更好地实现教育公平。同年，党的十八大报告将促进义务教育均衡发展、合理配置城乡教育资源提升到了更高的战略地位。这一时期，国家相继出台了《关于加强教师队伍建设的意见》（2012年）、《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（2012年）、《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》（2012年）、《关于加强乡村教师生活补助经费管理有关工作的通知》（2013年）、《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（2014年）、《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（2014年）、《乡村教师支持计划（2015—2020年）》（2015年）、《关于改革实施中小学幼儿园教师国家级培训计划的通知》（2015年）、《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（2016年）、《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（2018年）、《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》（2018年）、《关于实施全国中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0的意见》（2019年）、《关于开展中西部乡村中小学首席教师岗位计划试点工作的通知》（2019年）、《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（2019年）、《关于做好民族地区、贫困地区教师国家通用语言文字应用能力培训工作的通知》（2020年）、《关于进一步做好乡村教师生活补助政策实施工作的通知》（2020年》、《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》（2020年）等政策文件。
这一阶段的政策呈现出三个特点：一是更加重视农村教师队伍建设。国家加大了对农村地区教师队伍建设的重视程度，出台的政策更加全面。2012年出台的《关于加强教师队伍建设的意见》明确指出，要重点抓好农村义务教育阶段师资队伍建设，落实好国家出台的多项倾斜政策，不断加强农村学校对优秀教师的吸引力。同年，为进一步落实相关政策，加快建设农村师资队伍，国家又出台了《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》，更加系统详细地提出了九项具体措施，从农村教师队伍的补充、编制、培养培训、轮岗交流、待遇保障和表彰奖励以及政府职责等方面全方位进行政策推进，是促进义务教育城乡均衡发展和实现教育公平的重要举措。之后，出台的《乡村教师支持计划（2015—2020年）》《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》等政策文件，均对农村教师队伍建设作出了具体明确要求。二是政策规定更加具体化。2013年出台的《关于落实2013年中央1号文件要求对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》，对于落实乡村教师生活补助方法给出了明确做法，并对各级政府部门提出了具体工作职责要求。同年，国家又出台了相关配套政策《关于加强乡村教师生活补助经费管理有关工作的通知》，要求采取实名制管理，按照“以岗定补”原则，保证全过程接受监督，并对相关配套措施进行完善。该政策的出台，有利于对乡村教师生活补助经费的相关工作进行规范管理。三是管理体制迎来重大改革。长期以来，教师交流轮岗一直是促进城乡师资均衡配置的一项重要举措，然而，受困于教师人事制度的限制，不同学校间对于教师编制、职务、考核、待遇等方面不尽相同，这就极大降低了教师交流轮岗的积极性与主动性。2014年出台的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》明确规定，要对县域内义务教育所有师资加强统筹管理，并采取“县管校聘”的体制改革方式，即由县级政府统一管理全体公办义务教育学校教师和校长，学校与教师签订聘用合同，只负责教师使用和日常管理工作。通过改革管理体制，将教师由“学校人”转变为“系统人”，教师管理由“编制管理”转变为“岗位管理”，打破了教师、校长交流轮岗的管理体制障碍，加速了教师、校长交流轮岗制度化、常态化目标的实现。此后国家出台的多项政策都明确提到，要全面深入推进“县管校聘”管理改革，实现城乡义务教育优质师资统筹配置。 二、我国城乡义务教育师资均衡配置政策的演进逻辑
教育政策分析一般分为四种不同取向的分析模式，即发生学取向的分析模式、过程取向的分析模式、目的取向的分析模式和政策话语的分析模式[6]。综合运用这四种分析模式分析发现，我国城乡义务教育师资均衡配置政策呈现以下演进逻辑。
1.以义务教育均衡发展为推动力的政策形成机制
改革开放以来，国家向实现义务教育均衡发展的目标不断迈进，这也成为推动城乡师资配置政策的形成机制。义务教育发展的阶段性变化对城乡师资配置政策的变迁产生了深刻影响。通过与我国义务教育均衡发展的阶段相结合，可以把城乡师资配置政策的动力形成机制划分成三个阶段：第一，初步均衡发展阶段（1978—2000年）。十一届三中全会之后，各项教育事业的发展逐步始入正轨，义务教育也不例外。这一时期，义务教育主要目标是实现普及化。1985年，国家出台《关于教育体制改革的决定》，正式提出普及九年义务教育目标。1993年的《中国教育改革和发展纲要》明确规定，到2000年实现全国基本普及九年义务教育的目标。城乡之间师资数量的不均衡，严重制约着义务教育普及化进程。此时，国家开始关注并回应这一问题，陆续出台了补充乡村教师数量的政策。第二，快速均衡发展阶段（2001—2011年）。截至2000年底，全国85%的人口地区基本实现了普及九年义务教育[7]。“普九”目标基本实现以后，我国义务教育也由普及逐渐转向巩固和提高。2002年国家出台的《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》提到，要积极推进实现义务教育阶段城乡之间学校的均衡发展，并且要求扩大优质学校在整个义务教育阶段的规模，以满足人民群众对高质量教育的需要。2005年出台的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，把推进义务教育均衡发展摆在教育发展的重要位置。2010年出台的《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》，把实现均衡发展作为接下来义务教育发展的重中之重。为实现义务教育快速均衡发展，国家出台了大量促进城乡师资均衡配置的相关政策，重点加强城乡教师的培训力度，尤其更加关注对乡村教师的培养培训。第三，深层次均衡发展阶段（2012年至今）。“十一五”以来，我国教育改革发展成就显著，已全面普及免费九年义务教育。2012年出台的《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出，“要进一步完善基本公共教育服务体系，更加有力地推进教育公平”，这就为义务教育后续深层次发展改革奠定了总基调。同一年出台的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》从教育发展新形势和新任务出发，确立了深入推进义务教育均衡发展的基本目标，并提出了一系列相应措施来保证实现。该政策的出台为义务教育实现更高水平、更高质量的均衡注入了强大动力。党的十八大报告围绕办好人民满意的教育，提出“均衡发展义务教育”的新论断，实现了义务教育均衡发展政策的新跃升[7]。为实现义务教育深层次均衡发展，城乡义务教育师资均衡配置政策进入以统筹配置城乡优质师资为任务的深化阶段，以加强农村教师队伍建设为重点，继续努力缩小城乡义务教育发展差距，实现更加优质公平的义务教育。
2.以兼顾效率和公平为导向的政策价值取向
教育政策是一个国家对其所拥有的公共资源和权利进行的权威性分配，在这个分配过程中体现出教育政策的价值取向。通过对城乡师资均衡政策的阶段性演进分析。可以发现，我国城乡师资均衡政策的价值取向呈现出由效率向公平的过渡，体现了两者之间的对立统一。第一，“效率优先”阶段（1978—2002年）。党的十一届三中全会之后，国家将工作重心向社会主义现代化建设方面转移，这就要求各级各类教育应为国家培养社会主义现代化建设人才。这一时期，国家提出普及义务教育的目标，加快教育发展，强调效率优先，然而，地区、城乡之间师资配置不均严重制约着全国普及义务教育的进程。因此，为均衡城乡间师资配置，国家通过提出一系列提高教师福利待遇的措施来促进城乡教师之间的流动，以此来补充乡村教师。这一阶段政策体现出明显的效率优先的价值取向。第二，“注重效率，兼顾质量”阶段（2003—2011年）。进入21世纪后，一系列补充乡村教师数量政策的出台，促进了教育系统内部师资的流动，有效缓解了乡村教师数量上的不足，然而，城乡师资质量上的差距却没有得到明显改善。此时，国家已经意识到，只靠补充教师数量并不能真正实现城乡之间师资的均衡配置，还应注重乡村教师自身素质的发展和提高，于是，国家开始从关注提升乡村教师质量的角度来进一步促进城乡义务教育师资均衡配置。这一时期，国家开始注重教师内在发展，陆续出台了大量提高教师质量的专门性政策，而且政策的价值取向兼顾效率和质量。第三，“更加强调公平与质量”阶段（2012年至今）。2012年《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出，把促进教育公平作为一项国家基本教育政策，要继续扩大和保障公平受教育机会，实现更加均衡合理的教师资源配置。此阶段，《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》《乡村教师支持计划（2015—2020年）》《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》等政策的相继出台，都旨在进一步加强农村教师队伍建设，促进教师全面发展，统筹配置城乡优质教师资源，努力缩小城乡之间师资质量上的差距，让农村儿童接受到更有质量、更加公平的基础教育，政策的价值取向更加重视公平与质量。
3.以政策工具综合选择和使用为手段的政策实施过程保障
政策实施的过程保障是指通过细则和要求来使政策得以贯彻落实，是对政策执行或实施过程中各种变量及它们之间相互关系的认识和控制[8]。政策工具是国家为实现特定的政策目标所采取的一系列手段和方法的总称。我国出台的一系列城乡师资均衡政策，就是以多种政策工具的综合选择和使用来对其实施过程进行保障的，具体涉及权威工具、激励工具、象征和劝诫工具、能力建设工具、系统变革工具等五种政策工具。第一，权威工具是政府使用频率最高的一种政策工具，主要是通过许可、禁止等在内的命令规则来支配个人和机构的行为。国家出台的有关城乡师资配置政策文本中“必须对现有的教师进行认真培训和考核”“要有一年以上在农村学校任教经历才可聘为高级教师职务”“严禁聘用不具备教师资格的人员担任教师”等规定，均是权威工具的体现。权威工具可以迅速有效落实城乡义务教育师资均衡配置政策，但刚性化的规定要求容易滋生政策执行主体的抵触情绪，不利于达到预期的政策目标。第二，激励工具是通过提供有形的回报来诱使人们做出符合政策目标的行为。在促进城乡义务教育师资均衡配置过程中，激励工具主要表现为国家通过采取一系列提高教师地位和福利待遇的举措来吸引优秀人才到乡村任教，如“对从事边远乡村地区教学工作的教师给予补贴”“为农村中小学教师解决住房问题”“提高乡村中小学中、高级教师职务岗位比例”等。激励工具能够在一定程度上激发出部分优秀教师服务于农村学校教育的积极性，对实现城乡师资的均衡配置发挥了重要作用。第三，象征和劝诫工具。象征和劝诫工具是通过对人们价值观和信念等的引导、启发，促使政策目标对象采取相关行动的工具[9]。在政府出台的大量城乡义务教育师资均衡配置政策中，可以发现“义务教育学校岗位设置工作事关义务教育人力资源合理配置”“做好教师绩效考核工作是加强教师队伍建设的重要基础”“把农村义务教育教师队伍建设作为一项重大而紧迫的战略任务”等话语的表述。国家通过对均衡城乡师资配置相关举措象征性意义的赋予，从而获得社会各界的认可和支持，实现价值观上的一致性。第四，能力建设工具。能力建设工具是指政府提供给个体或机构所必需的信息、培訓和资源等，以保障其顺利开展某些活动。2010年中央财政在“国培计划”方面大幅增加了经费投入力度，安排专项资金5.5亿元来支持此计划，其中5 000万元支持实施“中小学教师示范性培训”，5亿元支持实施“中西部农村骨干教师培训”[10]。国家通过财政拨款不断加强对农村、经济欠发达地区师资的培养培训，弥补城乡师资质量水平差距。第五，系统变革工具。系统变革工具是指当现有的激励和资源配置条件下的组织不能产生所期望的政策效果时，就需要通过变革组织结构来重新对组织内的权威进行分配，以促进政策目标的实现[11]。在对城乡义务教育师资均衡配置中，中央政府将权力下放给地方政府，实行在国务院统一领导下，由地方各级政府负责和管理，并且要以县级政府单位为主的管理体制。在这种“以县为主”的行政管理体制下，由县级人民政府来对本区域中小学教师进行统筹安排，有利于促进城乡、学校之间师资力量的均衡配置。 4.以经济学为主导的政策话语文化规则
教育政策分析中的政策话语视角，是通过教育政策文本所使用的语言、词汇和逻辑修辞等来对教育政策中所包含的目标指向和价值取向进行分析，旨在揭示出政策所蕴藏的文化规则以及其中存在的权力背景[7]。通过对我国改革开放以来的城乡义务教育师资均衡配置政策文本分析可以发现，其中蕴含的政策话语规则主要是以经济学为主导并向着多元化的趋势发展。第一，以经济学话语规则为主导。经济学话语一方面体现在教育和经济的关系上，如农村教育对于全面建设小康社会具有重要战略意义，而农村教育发展的关键在于师资。此外，城乡一体化发展也有力地促进了两者之间师资均衡配置;另一方面表现在教育投资和教育财政经济上，中央不断增加财政拨款用于教师队伍建设，地方政府多渠道筹措教育经费提高教师待遇。第二，政策话语多样化凸显。随着城乡义务教育师资均衡配置政策的发展，政策文本所传达的政策话语也不再仅仅局限于经济学话语，政治学、社会学、公共管理学、伦理学等学科话语均呈现在内。如国家从贯彻落实科学发展观的高度出发，提出继续合理配置教育资源，突出均衡城乡师资配置的重要性，体现了政治学话语;实行教师定期交流，缓解农村边远地区中小学对教师的需求，确保教育公平和社会稳定，具有鲜明的社会学话语;“以县为主”的义务教育管理体制的确立，地方人民政府负责本区域教师管理，加强对教师的职称编制管理、经费管理、绩效考核等工作，是公共管理学话语;国家不断加强教师队伍建设，注重师德师风培养，坚决清除违反教师职业道德人员，体现了伦理学的话语规则。
三、我国城乡义务教育师资均衡配置政策的未来展望
随着城乡一体化的深入发展以及相关政策的推动，我国城乡师资不均问题得到了明显改善，并且在师资均衡政策的形成动力机制、价值取向、实施过程保障、话语文化规则等方面形成了独特的演进逻辑，同时也显现出一些不足，有必要对其进行不断调整和完善。
1.以加强农村教师队伍建设为核心的非均衡化政策形成机制
面对城乡之间出现的师资不均问题，需要以师资均衡配置为立足点，在政策上作出有效倾斜，以加强农村教师队伍建设为核心，采取有侧重性的非均衡化政策来实现城乡义务教育师资均衡配置，缩小城乡差距，推动师资均衡化发展。第一，加强对农村地区经费倾斜力度。中央和省级政府应加强对教育经费的统筹规划，扩大转移支付资金比例，重点向农村地区倾斜。第二，完善城乡教师流动制度，严格规范农村教师准入标准。一方面，要采取切实有效的优惠措施推动教师之间的流动，如提高乡村教师工资待遇，有条件的地区可以使农村教师待遇高于县镇教师;完善晋升通道，适当减轻乡村教师评职称的难度，增加农村教师高级职称的比例。另一方面，要严格执行农村教师资格认定和聘用考核制度，把控教师进入质量。县级政府可统一规划人事调动，将一部分优质教师资源向农村倾斜，同时加强政策监督落实，防止政策执行出现失真的情况，使教师支教由被动化为主动，激发教师支教热情和积极性，杜绝消极支教和“阳奉阴违”。第三，建立健全农村教师专业发展机制，提升农村教师质量。当前，国培计划、省培计划、县级培训纷纷落地，形成了系统的培训体系[12]。在进一步推进落实培训计划的同时，创新培训形式与组织方法，以农村教师培养培训为主，广泛开展教师职前培训、职后培训和专项培训，建立专门的培训基地。此外，加强对乡本教师培训课程的研究和开发，充分利用网络学习平台，加强农村学校教师的信息化水平，有针对性提供培训项目，加强农村教师整体素质。
2.追求丰富多元的政策价值取向
城乡义务教育师资均衡配置政策的价值取向虽然呈现出阶段性变化，但其根本出发点——效率和公平却始终交织在一起。未来在制定城乡义务教育师资均衡配置政策时，应充分考虑多方面因素，努力追求“以人为本”“公平优质”“协调发展”的丰富价值取向，推动城乡义务教育师资均衡配置政策价值取向多元发展。第一，由“社会本位”转向“社会与个人本位兼顾”。城乡义务教育师资均衡配置政策的出台受制于政治经济体制、生产力发展和社会文化等多方面影响，但政策最终落脚点还是教师，是为了实现师资的均衡配置。因此，制定政策时，在关注社会价值的基础上，应兼顾教师个性和需求，强调城乡教师个性发展，不断完善教师培养培训机制和福利待遇保障。第二，注重“以人为本”，关注教师发展，城乡义务教育师资均衡配置政策不应片面追求政策工具价值的实现，更要促进政策的人本化发展。在城乡义务教育师资均衡配置中做到“以教师为本”，实现教师队伍的人性化管理，尤其要重视农村教师的培养和发展，建设有利于农村教师专业成长的环境，营造农村学校良好的人文氛围，激发农村教师自身发展潜力和动力，提高教师整体素质。第三，进一步协调好“效率”“公平”与“质量”的关系。城乡义务教育师资均衡配置既要注重实现效率，更要追求公平优质的师资均衡配置。政策应继续向农村倾斜，采取各种优惠措施，借用外力快速增加农村教师数量，同时也要加强农村学校的自身造血功能，加大本土教师的培养培训力度，提升农村教师教育教学能力，促进师资均衡由“量”向“质”的转变。
3.政策工具合理选择使用的政策实施过程保障
在政策实施过程中，政府要针对出现的新问题和新情况合理选择适切的政策工具，调整政策工具的搭配类型和使用频率，保障政策顺利有效执行，实现“1+1>2”的效果。第一，合理使用命令工具。政府应继续细化政策条款，完善城乡义务教育师资均衡配置在具体操作层面的标准体系[13]。政策被表达出来的清楚程度将促成该政策的成功[14]149。同时，国家要继续做好对于城乡师资均衡配置工作的全面统筹，并真正做到权力下放，扩大地方政府在均衡配置本区域师资上的自主裁量权，减少政策中的刚性化要求，提高地方執行政策的积极性和自主性，做到具体问题具体分析，增强城乡师资均衡配置的政策活力。第二，加强城乡义务教育师资均衡配置专项资金支持力度。国家应对师资配置经费做好宏观调控，合理分配使用教育经费，重点向农村偏远贫困地区倾斜。一方面大幅提高农村教师津、补贴和工资等福利待遇，吸引人才;另一方面加强农村教师培养培训，提升教师质量水平，真正做到才尽其用，实现均衡发展。第三，国家应重视有关城乡义务教育师资均衡配置的立法工作，完善相关法律法规建设，规范地方政府及其他相关政策执行者的行为，做到政策执行合法化。同时要加强城乡义务教育师资均衡配置政策研究，与专家学者积极进行交流探讨，使政策更加科学化。 4.强化引导多元主体参与的政策话语文化规则
任何一种政策变革都不完全是技术上的，或者仅仅是根据理性作出的。每个不同的利益群体都有其自己正当的“合理性”，用以理解某个教育上的行动计劃并对其作出相应的反应[14]141。因此，应不断强化不同利益群体在城乡义务教育师资均衡配置政策中的话语表达权，充分发挥出他们在参政议政中的重要作用。首先，拓宽信息收集渠道，鼓励民众积极参与政策制定。政府应完善民意表达制度，以法律形式保障民众参与到政策制定中，并且不断创新信息收集方式，使民众敢表达、能表达、会表达。政府对于收集到的意见要进行及时处理，认真考虑民意，采纳有效建议，切实在政策中反映出民众利益诉求。其次，加强民众对政策执行的监督，保障政策有效落实。建立健全城乡义务教育师资均衡配置政策责任追究制，将责任事务落实到具体部门和个人，并对相关政策执行信息进行公示，让民众随时跟进政策执行情况，实现政策执行透明化。最后，扩大政策评估主体，完善政策评价标准。城乡义务教育师资均衡配置政策评估主体在以政府为主导的基础上，将专家学者、城乡教师、学生及家长等非官方利益主体吸纳到政策评估中，通过采取切实激励措施让民众参与到政策评估活动中，逐渐成为评估主体，提高民众对政策实施结果的满意度。同时对政策评价标准进行优化完善，不仅要有关于城乡师资数量和质量方面的硬性指标，更要将民众反馈意见作为评价考核指标之一，综合多方反馈评价政策效果，推进城乡义务教育师资均衡配置政策科学化、民主化。
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（责任编辑：杨 波）