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摘 要：随着“二孩时代”的来临，新生儿数量不断增加，儿童福利需求也日益强烈，为保障儿童生存发展的权利，减轻家庭负担，需要建立一套更加完善的儿童福利制度。本文通过对余杭区适度普惠型儿童福利制度实践现状进行研究，为进一步推进和完善儿童福利体系建设提供建议。
关键词：儿童福利 适度普惠型 余杭区
一、适度普惠型儿童福利制度概述
“適度普惠型”是指一个动态的发展过程，它的目标是建立能够保障困境儿童并且惠及全体儿童的、保障标准与经济社会发展相适应的福利保障制度。
保障对象。它相比于传统的儿童福利制度保障对象从孤儿扩展到了困境儿童。困境儿童是指在出生和成长过程中，因为自身、家庭或者社会的原因，面临难以解决的困难或问题，阻碍其正常生活的儿童群体。
保障内容。在保障内容上，主要体现在基本生活保障、服务保障以及安全保障这三个方面。基本生活保障，包括基本生活、医疗、教育等方面的基本保障；服务保障，包含提供康复护理、娱乐健身等服务保障；安全保障，大多是政府进行干预，保障儿童生命健康安全。
二、余杭区的实施成果
2014年余杭区作为“先行先试”的第二批试点地区，在学习总结的基础上，提出“四个一”举措，大力推动适度普惠型儿童福利制度的实施。
一是成立一个小组。设立由分管副区长任组长，区发改局、财政局、司法局、人力社保局、住房保障办、卫生局等有关部门分管领导为成员的领导小组，定期协商解决难题，加强部门沟通协作。
二是建立一个网络。建立以区儿童福利指导中心为枢纽，以镇（街道）儿童福利督导工作站、城乡社区儿童福利督导员为基础，专业指导和志愿服务相结合，面向全体孤儿和其他类困境儿童的城乡一体的儿童福利督导工作网络。
三是拟定一个办法。在调查、交流和学习的基础上，拟定《关于加快推进适度普惠型儿童福利体系建设的实施意见（征求意见稿）》，确定适度普惠型儿童福利体系建设的指导思想、基本原则、保障对象、保障内容等，并对各部门的具体职责进行说明。
四是搭建一个平台。在原有的“余杭区社会帮扶救助平台”上，增加儿童生活费发放模块，对困境儿童基本生活费实行网络化管理。避免因为儿童基本生活费发放对象多，信息处理量大导致的重复发放等问题。
在这四项举措的支持下，余杭区还将其列入民生实事工程，作为切实改善民生、增加人民福祉的重要举措。
经过3年的不断努力，余杭区根据“分层次、分类型、分标准”的方法，建立了以城镇居民家庭人均消费性支出水平为标准的困境儿童津贴保障体系，确保津贴标准与经济社会发展水平相适应，切实保障了近千名困境儿童的基本生活，提高了他们的生活水平，促使他们健康成长。为保证儿童福利保障政策的执行，余杭区建立了督导员制度，负责监督引导监护人合理安排使用资金，对困境儿童的实际生活状况进行评估等工作，为困境儿童提供各项服务，保证其生存与发展的权益。
三、目前存在的问题
一是保障对象范围小，限定了国家救助保障的力度。余杭区现有的儿童福利制度因为困境儿童保障的需要程度和民政工作的优先顺序，保障对象主体还停留在孤儿、重残儿童、事实无人抚养儿童、残疾人基本生活保障儿童、低保家庭儿童、其他持证困难家庭儿童这六类困境儿童，还有很多困境儿童没有纳入保障范围，例如留守儿童、受虐待儿童。
二是保障内容和形式缺乏多样性。余杭区的保障内容主要集中在基本生活、医疗、教育、住房、就业等基本保障，保障形式多为津贴保障。从政府角度来看，现金救助是最简单直接、易于操作管理的保障方式，但也容易产生钱没有被用于改善儿童生活的问题，存在政府难以监管救助金使用的困难。从儿童需求角度来看，困境儿童面临的不仅仅是贫困问题，还有贫困带来的心理问题、情感的缺失、家庭暴力等。单一的津贴保障难以满足困境儿童的需要，增加服务保障和安全保障是完善儿童福利体系的重要途径。
三是多部门共同领导，缺少责任主体机构。余杭区的儿童福利工作虽然是由区民政局主管的，但是其具体的保障内容大多由其他部门负责，如困境儿童的就业问题需要区人力社保局负责，医疗康复工作由区卫生局负责。这种多部门共同负责的工作机制，容易产生两个问题。第一，民政部门中没有专门管理儿童福利的行政单位，导致政府责任主体机构和职能不够明确。南京两幼女饿死家中，留给我们的不仅是情感上的同情和愤怒，更是对儿童福利行政体系的反思。回顾整个案件，从第一次发现两个幼女的生存危机开始，历时3个多月的坚强求生，亲戚、邻居、社区、民警都了解到了她们的困境，但是却因没有专门的责任部门对此负责，没能提供相关的专业服务，导致这两个苦苦挣扎的小生命最终还是离开了这个世界。第二，各部门相对独立，部门间沟通协调能力较差，工作效率低。虽然余杭区成立了工作领导小组，在领导层面做到了一定的协调沟通，但在实际工作中，各部门间的沟通协调问题没有得到根本的解决。
四是社会组织参与度较低。在儿童福利的建设与发展过程中，余杭区利用社会力量，为某些困难儿童提供服务保障，在一定程度上缓解了家庭的负担，保障了儿童的权益。例如，乔司社区利用回乡大学生、志愿者等社会力量，在村社文体中心开办的“快乐假期”假日学校。该学校免费为来自全国各地的流动留守儿童以及本地的低保家庭子女、残疾人家庭子女、假期管护困难的家庭子女提供服务，减轻了外来务工人员和本地居民暑期子女管护负担。虽然余杭区在这几年的儿童福利工作中打破了传统的政府独自承担儿童福利工作的现象，但从整体的角度来看，仍存在社会组织总体参与度比较低，服务总量也比较少的问题。
五是法律法规较为分散，缺少完备的法律体系。在余杭区的实践中可以发现，儿童福利的实现主要是依靠行政规章和规范性文件，换而言之，我国缺少一部可以支持儿童维护自身福利权的法律。我国现有法律中比较接近儿童福利法范畴的是《未成年人保护法》，但它也没有对儿童福利权进行法律层面上的确认，而且其中的法律规定大多是原则性的、实际操作性较低。除此以外，其他关于儿童福利的法律法规都比较分散，没有形成比较完备的法律体系，儿童福利法制化程度较低。在现实生活中，存在不少监护人不履行监护义务甚至滥用监护权的现象，没有为儿童争取福利权甚至侵害儿童的福利权，导致儿童的生存和发展面临困境，而政府和社会却难以从司法层进行有效的干预。 四、全面完善适度普惠型儿童福利体系建设
1.扩大儿童福利覆盖范围，提供多样化的服务内容。第一，余杭区现有的困境儿童界定过于狭窄，还有许多的单亲儿童、流动儿童、受虐待儿童等群体没有被纳入救助范围。随着社会转型，需要救助的新型儿童亚群体不断出现，因此儿童福利保障对象的界定要符合社会现状，不断扩大完善。第二，要从儿童自身出发，对不同类型的儿童要开展与其需求相适应的保障服务，更好更全面的保障儿童权益和身心健康发展。例如，对因贫困或缺乏亲情等因素产生心理健康问题的儿童提供相应的心理咨询等服务，为受虐儿童提供临时庇护和心理辅导等服务，保障流动儿童的受教育的权益等。
2.建设专业化人才队伍。服务的提供离不开专业化人才队伍的建设，只有具备专业知识技能的人才，才能为困境儿童提供专业有效的服务。余杭区可以依托现有的督导员体系，进行专业的培训和业务指导，在与困境儿童面对面的接触中，了解儿童需求，掌握知识技能，既能扩大人才队伍的建设，又能传递政府及社会的关爱，保障儿童权益。
3.改革多部门领导的行政体系。国际上许多发达国家都建立了较为完备的儿童福利行政体系，有专门的部门统一管理儿童福利问题。例如，日本中央有雇佣平等、儿童福利局负责统筹、指导、监督等工作，地方有福利事务所、儿童辅导中心等机构负责儿童福利工作的具体实施；美国设有儿童家庭署，其下包括中央和地区的相关政府部门和非政府的社会服务组织，形成多层次的行政服务体系。我国在中央设立儿童福利处，主要负责拟定政策法规，组织和指导各地开展儿童福利工作等内容；地方没有专门的机构，由民政部门主管，职权较为分散。我国应改革传统的多部门共同领导的行政管理体系，集中职权，建立专门为儿童服务的各级行政主管机构，并培养专业的管理人员，不断完善行政管理体系建设。以余杭区为例，可以依托原有工作体系，在民政局下设儿童福利科，作为实施儿童福利的责任单位，统筹负责儿童福利的各项内容，及时为儿童提供各项专业服务，保护儿童福利权益不受侵害。
4.政府主导，社会参与。余杭区要鼓励引导社会组织积极参与儿童福利工作，形成政府主导，社会参与的主体多元化新格局。儿童福利制度建设和完善不能只依靠政府，还要依靠慈善基金、志愿者组织等社会团体，发挥非政府组织不受某些规章制度限制的作用，为儿童提供灵活性强、多样化的服务，充分调动社会资源，大力推动儿童福利事业发展。政府要为社会组织提供相应的政策支持，鼓励社会组织新建各种儿童服务设施，激励社会组织提供儿童福利服务，最大限度的调动社会力量，共同保护儿童的福利权益。
5.完善法律法规。通过创制一部统一的《中华人民共和国儿童福利法》，建立健全儿童福利法律体系，为儿童福利权的实现提供法律保护。《儿童福利法》的内容应涉及保障对象详细的划分、保障范围及其具体内容、主管部门、违法的详细处罚规定等重要事项。由全国人大主持立法，社会公众参与，既可以提高立法质量，还可以通过立法的过程，加强社会的儿童福利意识，增强公众保障儿童福利权益的法律意识。余杭区政府应通过宣传教育等手段，引导公众树立及时保护儿童福利权的观念，形成只要儿童权益受到损害，社会公众、福利机构、政府等力量都能积极主动捍卫儿童权益的良好风气。
参考文献：
[1]傅昌波，黄颖.完善困境儿童國家保障制度的思考[J].社会治理，2017，（1）：63-67.
[2]熊梅.推进中国儿童福利由补缺型向适度普惠型转变——基于五国经验借鉴[J].社会福利（理论版），2016，（6）：9-13.
[3]邱玮.建立适度普惠型儿童福利制度全力推进困境儿童保障工作[J].社会福利，2016，（11）：16-17.
[4]乔东平.困境儿童保障的问题、理念与服务保障[J].中国民政，2015，（19）：23-28.
作者简介：项光毅（1995—）男。浙江中医药大学滨江学院公共事业管理。吴美珍（1972—）女。浙江中医药大学人文与管理学院副教授。研究方向：公共事业管理。
关键词：儿童福利 适度普惠型 余杭区
一、适度普惠型儿童福利制度概述
“適度普惠型”是指一个动态的发展过程，它的目标是建立能够保障困境儿童并且惠及全体儿童的、保障标准与经济社会发展相适应的福利保障制度。
保障对象。它相比于传统的儿童福利制度保障对象从孤儿扩展到了困境儿童。困境儿童是指在出生和成长过程中，因为自身、家庭或者社会的原因，面临难以解决的困难或问题，阻碍其正常生活的儿童群体。
保障内容。在保障内容上，主要体现在基本生活保障、服务保障以及安全保障这三个方面。基本生活保障，包括基本生活、医疗、教育等方面的基本保障；服务保障，包含提供康复护理、娱乐健身等服务保障；安全保障，大多是政府进行干预，保障儿童生命健康安全。
二、余杭区的实施成果
2014年余杭区作为“先行先试”的第二批试点地区，在学习总结的基础上，提出“四个一”举措，大力推动适度普惠型儿童福利制度的实施。
一是成立一个小组。设立由分管副区长任组长，区发改局、财政局、司法局、人力社保局、住房保障办、卫生局等有关部门分管领导为成员的领导小组，定期协商解决难题，加强部门沟通协作。
二是建立一个网络。建立以区儿童福利指导中心为枢纽，以镇（街道）儿童福利督导工作站、城乡社区儿童福利督导员为基础，专业指导和志愿服务相结合，面向全体孤儿和其他类困境儿童的城乡一体的儿童福利督导工作网络。
三是拟定一个办法。在调查、交流和学习的基础上，拟定《关于加快推进适度普惠型儿童福利体系建设的实施意见（征求意见稿）》，确定适度普惠型儿童福利体系建设的指导思想、基本原则、保障对象、保障内容等，并对各部门的具体职责进行说明。
四是搭建一个平台。在原有的“余杭区社会帮扶救助平台”上，增加儿童生活费发放模块，对困境儿童基本生活费实行网络化管理。避免因为儿童基本生活费发放对象多，信息处理量大导致的重复发放等问题。
在这四项举措的支持下，余杭区还将其列入民生实事工程，作为切实改善民生、增加人民福祉的重要举措。
经过3年的不断努力，余杭区根据“分层次、分类型、分标准”的方法，建立了以城镇居民家庭人均消费性支出水平为标准的困境儿童津贴保障体系，确保津贴标准与经济社会发展水平相适应，切实保障了近千名困境儿童的基本生活，提高了他们的生活水平，促使他们健康成长。为保证儿童福利保障政策的执行，余杭区建立了督导员制度，负责监督引导监护人合理安排使用资金，对困境儿童的实际生活状况进行评估等工作，为困境儿童提供各项服务，保证其生存与发展的权益。
三、目前存在的问题
一是保障对象范围小，限定了国家救助保障的力度。余杭区现有的儿童福利制度因为困境儿童保障的需要程度和民政工作的优先顺序，保障对象主体还停留在孤儿、重残儿童、事实无人抚养儿童、残疾人基本生活保障儿童、低保家庭儿童、其他持证困难家庭儿童这六类困境儿童，还有很多困境儿童没有纳入保障范围，例如留守儿童、受虐待儿童。
二是保障内容和形式缺乏多样性。余杭区的保障内容主要集中在基本生活、医疗、教育、住房、就业等基本保障，保障形式多为津贴保障。从政府角度来看，现金救助是最简单直接、易于操作管理的保障方式，但也容易产生钱没有被用于改善儿童生活的问题，存在政府难以监管救助金使用的困难。从儿童需求角度来看，困境儿童面临的不仅仅是贫困问题，还有贫困带来的心理问题、情感的缺失、家庭暴力等。单一的津贴保障难以满足困境儿童的需要，增加服务保障和安全保障是完善儿童福利体系的重要途径。
三是多部门共同领导，缺少责任主体机构。余杭区的儿童福利工作虽然是由区民政局主管的，但是其具体的保障内容大多由其他部门负责，如困境儿童的就业问题需要区人力社保局负责，医疗康复工作由区卫生局负责。这种多部门共同负责的工作机制，容易产生两个问题。第一，民政部门中没有专门管理儿童福利的行政单位，导致政府责任主体机构和职能不够明确。南京两幼女饿死家中，留给我们的不仅是情感上的同情和愤怒，更是对儿童福利行政体系的反思。回顾整个案件，从第一次发现两个幼女的生存危机开始，历时3个多月的坚强求生，亲戚、邻居、社区、民警都了解到了她们的困境，但是却因没有专门的责任部门对此负责，没能提供相关的专业服务，导致这两个苦苦挣扎的小生命最终还是离开了这个世界。第二，各部门相对独立，部门间沟通协调能力较差，工作效率低。虽然余杭区成立了工作领导小组，在领导层面做到了一定的协调沟通，但在实际工作中，各部门间的沟通协调问题没有得到根本的解决。
四是社会组织参与度较低。在儿童福利的建设与发展过程中，余杭区利用社会力量，为某些困难儿童提供服务保障，在一定程度上缓解了家庭的负担，保障了儿童的权益。例如，乔司社区利用回乡大学生、志愿者等社会力量，在村社文体中心开办的“快乐假期”假日学校。该学校免费为来自全国各地的流动留守儿童以及本地的低保家庭子女、残疾人家庭子女、假期管护困难的家庭子女提供服务，减轻了外来务工人员和本地居民暑期子女管护负担。虽然余杭区在这几年的儿童福利工作中打破了传统的政府独自承担儿童福利工作的现象，但从整体的角度来看，仍存在社会组织总体参与度比较低，服务总量也比较少的问题。
五是法律法规较为分散，缺少完备的法律体系。在余杭区的实践中可以发现，儿童福利的实现主要是依靠行政规章和规范性文件，换而言之，我国缺少一部可以支持儿童维护自身福利权的法律。我国现有法律中比较接近儿童福利法范畴的是《未成年人保护法》，但它也没有对儿童福利权进行法律层面上的确认，而且其中的法律规定大多是原则性的、实际操作性较低。除此以外，其他关于儿童福利的法律法规都比较分散，没有形成比较完备的法律体系，儿童福利法制化程度较低。在现实生活中，存在不少监护人不履行监护义务甚至滥用监护权的现象，没有为儿童争取福利权甚至侵害儿童的福利权，导致儿童的生存和发展面临困境，而政府和社会却难以从司法层进行有效的干预。 四、全面完善适度普惠型儿童福利体系建设
1.扩大儿童福利覆盖范围，提供多样化的服务内容。第一，余杭区现有的困境儿童界定过于狭窄，还有许多的单亲儿童、流动儿童、受虐待儿童等群体没有被纳入救助范围。随着社会转型，需要救助的新型儿童亚群体不断出现，因此儿童福利保障对象的界定要符合社会现状，不断扩大完善。第二，要从儿童自身出发，对不同类型的儿童要开展与其需求相适应的保障服务，更好更全面的保障儿童权益和身心健康发展。例如，对因贫困或缺乏亲情等因素产生心理健康问题的儿童提供相应的心理咨询等服务，为受虐儿童提供临时庇护和心理辅导等服务，保障流动儿童的受教育的权益等。
2.建设专业化人才队伍。服务的提供离不开专业化人才队伍的建设，只有具备专业知识技能的人才，才能为困境儿童提供专业有效的服务。余杭区可以依托现有的督导员体系，进行专业的培训和业务指导，在与困境儿童面对面的接触中，了解儿童需求，掌握知识技能，既能扩大人才队伍的建设，又能传递政府及社会的关爱，保障儿童权益。
3.改革多部门领导的行政体系。国际上许多发达国家都建立了较为完备的儿童福利行政体系，有专门的部门统一管理儿童福利问题。例如，日本中央有雇佣平等、儿童福利局负责统筹、指导、监督等工作，地方有福利事务所、儿童辅导中心等机构负责儿童福利工作的具体实施；美国设有儿童家庭署，其下包括中央和地区的相关政府部门和非政府的社会服务组织，形成多层次的行政服务体系。我国在中央设立儿童福利处，主要负责拟定政策法规，组织和指导各地开展儿童福利工作等内容；地方没有专门的机构，由民政部门主管，职权较为分散。我国应改革传统的多部门共同领导的行政管理体系，集中职权，建立专门为儿童服务的各级行政主管机构，并培养专业的管理人员，不断完善行政管理体系建设。以余杭区为例，可以依托原有工作体系，在民政局下设儿童福利科，作为实施儿童福利的责任单位，统筹负责儿童福利的各项内容，及时为儿童提供各项专业服务，保护儿童福利权益不受侵害。
4.政府主导，社会参与。余杭区要鼓励引导社会组织积极参与儿童福利工作，形成政府主导，社会参与的主体多元化新格局。儿童福利制度建设和完善不能只依靠政府，还要依靠慈善基金、志愿者组织等社会团体，发挥非政府组织不受某些规章制度限制的作用，为儿童提供灵活性强、多样化的服务，充分调动社会资源，大力推动儿童福利事业发展。政府要为社会组织提供相应的政策支持，鼓励社会组织新建各种儿童服务设施，激励社会组织提供儿童福利服务，最大限度的调动社会力量，共同保护儿童的福利权益。
5.完善法律法规。通过创制一部统一的《中华人民共和国儿童福利法》，建立健全儿童福利法律体系，为儿童福利权的实现提供法律保护。《儿童福利法》的内容应涉及保障对象详细的划分、保障范围及其具体内容、主管部门、违法的详细处罚规定等重要事项。由全国人大主持立法，社会公众参与，既可以提高立法质量，还可以通过立法的过程，加强社会的儿童福利意识，增强公众保障儿童福利权益的法律意识。余杭区政府应通过宣传教育等手段，引导公众树立及时保护儿童福利权的观念，形成只要儿童权益受到损害，社会公众、福利机构、政府等力量都能积极主动捍卫儿童权益的良好风气。
参考文献：
[1]傅昌波，黄颖.完善困境儿童國家保障制度的思考[J].社会治理，2017，（1）：63-67.
[2]熊梅.推进中国儿童福利由补缺型向适度普惠型转变——基于五国经验借鉴[J].社会福利（理论版），2016，（6）：9-13.
[3]邱玮.建立适度普惠型儿童福利制度全力推进困境儿童保障工作[J].社会福利，2016，（11）：16-17.
[4]乔东平.困境儿童保障的问题、理念与服务保障[J].中国民政，2015，（19）：23-28.
作者简介：项光毅（1995—）男。浙江中医药大学滨江学院公共事业管理。吴美珍（1972—）女。浙江中医药大学人文与管理学院副教授。研究方向：公共事业管理。