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摘 要 老挝自1975年建国以来，其政府机构改革一共经历了四个阶段。在这四次改革中，政府机构革新的重点在于精简部门、理顺中央与地方的关系、明确机构职能，虽然改革成果显著，但仍存在不少问题。在下一阶段的改革部署中，老挝当局更应重视发扬民主，切合实际从长远角度谋划前瞻性的改革思路。
关键词 老挝 政府机构 改革
作者简介：黄伦宽，重庆市沙坪坝区委党校副教授，研究方向：法学与行政管理。
中图分类号：D7334 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.057
一、老挝政府机构改革历程
1975年，在亚欧大陆的东南面崛起了一个新的社会主义国家——老挝人民民主共和国。建国后，老挝在“和平、独立、民主、统一和繁荣”的国家目标下，先后历经了四个阶段的政府机构改革。
（一）巩固新生政权阶段（1975年-1982年）
建国初，老挝新生政权面临着来自由西方势力支持的国内右派和中立派对国家稳定的威胁；面临着人民群众对新经济政策的抵触情绪；面临着战后重建经验和人才的匮乏等诸多矛盾和问题，给这个新生的社会主义国家带来重重考验。为了守住来之不易的战果以及进行战后重建与现代化，老挝新政权进行了改革，废除了原有的绝对君主制，但为了牢固统治基础，新政权仍沿用了旧政权的一些机构，设立了中央——省——市——县四级行政系统，中央政府设直属部门16个，除国务院办公厅和国家银行外，还包括12个部级单位和两个委员会，同时设立各级党政机关的参谋协助机构和各级群众性组织。地方各级政府机构与中央政府部门设置高度契合，形成上下一体、层层对应、职能结构相对单一的全国性行政体制，便于政令统一，行动一致。在老挝人民革命党的领导下，老挝经受了各方的考验，巩固了新生政权。
（二）调整与探索阶段（1982年-1990年）
在巩固国家新生政权之后，老挝人民革命党集中一切力量发展经济。在上世纪八十年代中后期，老挝开始执行“革新开放的”的政策。为了适应经济发展，政府机构也做出了调整。老挝人民革命党在1982年召开第三次全国代表大会上提出了新的政权建设思想，并在此思想指导下，按照“精简行政机构，明确各部、局的责任和权限，重新分配多余职工”的方针，开始进行大规模的政府机构改革，同年的11月，老挝人民革命党第四次全国代表大会召开，进一步明确了老挝后一时期政府机构改革的整体计划，包括科学调整政府机构层级，精简和融合中央政府各部委内设机构，精简政府工作人员等，对党政机构国家机关的25个部委、办减少了10个，撤消了部分司、局和工作部门。20世纪80年代的老挝中央和地方政府机构改革，为老挝革新开放事业的发展创造了良好的政治环境。但是，由于政府机构的改革前瞻性不够，难以适应经济的高速发展，所以中途又不得不频繁调整，以至于政府机构改革一度出现过较混乱的局面。
（三）突破枷锁与深化改革阶段（1991年-1996年）
1991年苏联解体、东欧剧变，受外界国际大环境的干扰，老挝国内、党内出现了要求推行多党制和实现政治多元化的呼声，一度出现了大规模的示威游行。流亡国外的旧王室成员企图复辟，一些极端右翼分子也乘机发动武装暴乱。老挝党和政府面对新政权成立以来最为严重的政治挑战。为了积极应对各种考验，老挝人民革命党采取了一系列积极措施。首先，中央政治局成立中央机构改革委员会，专门负责改革方案的制定和实施；其次，指导老挝最高人民议会于1991年8月通过了《老挝人民民主共和国宪法》，将“和平、独立、统一、民主和繁荣”确立为国家目标，并将国务院作为国家行政管理机关，同时建立了省、市、县、村的地方行政管理制度；最后根据新宪法确立了国务院组成部门和国务院领导职务及其产生办法，规定国务院下设16个部（委），包含107个局和局级单位，国务院设总理、副总理、部长及委员会主任等领导职务，由最高人民议会任命。此后的1993年和1995年，老挝又在新宪法的基础上，颁布了《老挝公务员条例》和《老挝人民民主共和国政府法》，对公务员制度及政府职能和政府运行机制作了明确规定，强调地方各级权力机关的执行机关是地方各级人民政府，在当地党委的领导下，贯彻执行党中央及国务院的指令。
（四）新世纪和新革新阶段（1996年至今）
这一阶段的老挝政府机构改革由精简机构向转变政府职能、理顺中央与地方之间的关系、改革公务员制度发生转变。1996年，老挝人民革命党召开了第六次全国人民代表大会，会议就精简机构和“党政兼职”做出了决定，撤消中央各部委机关党委，实行各级党委负责人与行政负责人“一肩挑”的党政兼职制，以大幅度提高行政效率。在之后的老挝人民革命党六届六中全会中，老挝人民革命党进一步疏理和明确了中央和地方各级政府机构职能和工作任务，加大了政府公职人员尤其是垂直领导部门工作人员的精简力度。而在老挝人民革命党召开的第七次全国人民代表大会上更是取消了政府内部监督机构，开始重视干部培养和制定干部考核标准。这次党政兼职制改革和取消部分政府监督机构，虽然有利于精简机構和人员，提高行政效率，但改革导致的权力过于集中，缺乏有效监督及政府腐败问题已经在一定程度上显现。基于此，2011年，老挝人民革命党的“九大”和老挝七届全国人大对政府职能和机构设置做出了相应调整，不但根据政府职能需要增设了相关部委，而且加大了司法机关对政府的监督力度，同时设立行政监察部门和专门的国家预防腐败机构，以有效约束行政权力，提高政府的廉洁。
二、老挝政府机构改革成效
四个阶段的改革使得这个新生的社会主义政权得以保留和发展，也为老挝以后的现代化奠定坚实的基础。
第一阶段的改革中，老挝在其人民革命党的带领下抵御了国外西方势力与国内反革命势力的联合夹击，保住了革命的成果，并对建国后中央与地方政府的机构进行初步的设置与安排，同时，对中央与地方之间的关系也做了描述。 从第二阶段开始，尤其是八十年代中后期，老挝开始制定并执行“革新开放”的政策。巩固政权，维护社会秩序，为经济发展保驾护航是这阶段改革的重点。在政府机构方面，精简机构是改革趋势，此外，老挝人民革命党也清晰了各部门机构的权责。
进入20世纪最后一个十年，苏联解体，东欧解体给整个社会主义国家阵营带来了前所未有的危机。此时，老挝国内出现了反革命的不安声音。面对内忧外患局势，老挝进行了第三阶段的行政体制改革，当局迅速成立中央机构改革委员会，旨在坚守社会主义阵营、维护国家统一和社会安定、促进国内经济发展。政府机构的改革中部门的精简仍是重点，但并不是简单的合并与增减，老挝人民革命党根据国际局势及国内发展现状科学地划分机构与部门并确定职权范围。在精简人员和机构的基础上，老挝当局通过了《老挝公务员条例》，对公务员制度进行了明确的规定，逐步完善公务员制度。
进入21世纪，老挝革新开放的步伐也日益加快，进入了行政体制改革的第四阶段。此阶段的机构改革中，政府的管理日趋透明；决策方式也更具科学与民主；行政审批事项和程序进一步精简；政务信息化加速推进；以人为本、服务人民的执政理念不断增强，公民权利得到高度重视和依法保护；政府绩效改革提上议事日程并不断优化；政府创新向深度和广度发展，行政体制改革的活力不断增强。在中央与地方的关系方面，地方政府的自主权不断得到扩大，在各项事宜上，中央与地方相互商讨，共同决策。改革的另一项重大成果就是公务员队伍不断壮大，公务员的知识水平和文化素质不断越高，公务员队伍建设在年轻化、知识化、专业化方面取得了较大成效。
三、老挝政府机构改革中出现的问题
老挝政府机构改革虽然取得一定成效，但其中暴露出来的问题也是绝对不容忽视的。
（一）被动改革
在四个阶段的改革过程中，政府总是为了应对社会中出现的问题而被迫采取措施进行改革。改革缺乏总体规划和前瞻性，没有进行长远的战略性部署。在如今的信息时代，每个国家的政府就如同是全球范围的一家企业，面临着严酷的竞争，面临破产与倒闭的威胁。如果仍旧被动的适应性改革显然会对政权造成危机。
（二）改革范围狭小、形式单一
在历次机构改革中，变革的重点主要体现在三方面：第一，精简部门机构；第二，理顺中央与地方的关系；第三，完善公务员制度。虽然其他方面也有涉及但对其重视度却不足。改革涉及的领域相对狭小。此外，改革是自上而下由中央向基层强制推行的，形式单一。
（三）缺乏民众参与
由于是自下而上的改革，地方政府及老挝人民只能被动接受并执行中央制定的改革政策，少有参与政策的讨论与制定，群众对革新政策也不能清晰的理解，参与度低，参与渠道狭窄，政府在改革中忽视了民主参与的重要性。
四、老挝政府机构未来改革思路
针对老挝政府机构改革存在的问题，当前及今后，老挝应在以下几个方面创新改革思路：
（一）发扬民主，提倡善治
在下一阶段的改革进程中，老挝人民革命党在采取自上而下的改革途径的同时要重视和开发自下而上的改革途径。增强公务透明度，加速信息的上传下达。拓宽民众参政议政的渠道，提升民众参与的积极性与主动性。改革要在党和政府的主导和监督下，联合社会各界组织，共享资源，相互交换信息，在信任的基础上共同治理。
（二）改革要具有前瞻性、战略性和预防性
要改变过去针对社会矛盾而进行被动改革的情形，改革方案的制定必须具备长远的眼光，要有前瞻性、战略性和预防性。改革策划者要掌握好改革的节奏与力度，处理好现代化与传统文化之间、改革成效與既得利益之间的关系。
（三）优化职能，构建服务型政府
政府职能优化在横向上要处理好政府部门之间的关系，纵向上处理好中央与地方的关系。提高行政管理效率，做到行政机构效能化。根据国家发展形势和未来发展趋势合理调整政府机构的组织结构，增强政府部门的回应性，法制性，打造阳光政府。
参考文献：
[1]张传鹤.老挝人民共和国的政治建设和政治体制改革.当代世界与社会主义.2006（4）.
[2]蔡文横.老挝的改革.东南亚研究.1988（3）.
关键词 老挝 政府机构 改革
作者简介：黄伦宽，重庆市沙坪坝区委党校副教授，研究方向：法学与行政管理。
中图分类号：D7334 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.057
一、老挝政府机构改革历程
1975年，在亚欧大陆的东南面崛起了一个新的社会主义国家——老挝人民民主共和国。建国后，老挝在“和平、独立、民主、统一和繁荣”的国家目标下，先后历经了四个阶段的政府机构改革。
（一）巩固新生政权阶段（1975年-1982年）
建国初，老挝新生政权面临着来自由西方势力支持的国内右派和中立派对国家稳定的威胁；面临着人民群众对新经济政策的抵触情绪；面临着战后重建经验和人才的匮乏等诸多矛盾和问题，给这个新生的社会主义国家带来重重考验。为了守住来之不易的战果以及进行战后重建与现代化，老挝新政权进行了改革，废除了原有的绝对君主制，但为了牢固统治基础，新政权仍沿用了旧政权的一些机构，设立了中央——省——市——县四级行政系统，中央政府设直属部门16个，除国务院办公厅和国家银行外，还包括12个部级单位和两个委员会，同时设立各级党政机关的参谋协助机构和各级群众性组织。地方各级政府机构与中央政府部门设置高度契合，形成上下一体、层层对应、职能结构相对单一的全国性行政体制，便于政令统一，行动一致。在老挝人民革命党的领导下，老挝经受了各方的考验，巩固了新生政权。
（二）调整与探索阶段（1982年-1990年）
在巩固国家新生政权之后，老挝人民革命党集中一切力量发展经济。在上世纪八十年代中后期，老挝开始执行“革新开放的”的政策。为了适应经济发展，政府机构也做出了调整。老挝人民革命党在1982年召开第三次全国代表大会上提出了新的政权建设思想，并在此思想指导下，按照“精简行政机构，明确各部、局的责任和权限，重新分配多余职工”的方针，开始进行大规模的政府机构改革，同年的11月，老挝人民革命党第四次全国代表大会召开，进一步明确了老挝后一时期政府机构改革的整体计划，包括科学调整政府机构层级，精简和融合中央政府各部委内设机构，精简政府工作人员等，对党政机构国家机关的25个部委、办减少了10个，撤消了部分司、局和工作部门。20世纪80年代的老挝中央和地方政府机构改革，为老挝革新开放事业的发展创造了良好的政治环境。但是，由于政府机构的改革前瞻性不够，难以适应经济的高速发展，所以中途又不得不频繁调整，以至于政府机构改革一度出现过较混乱的局面。
（三）突破枷锁与深化改革阶段（1991年-1996年）
1991年苏联解体、东欧剧变，受外界国际大环境的干扰，老挝国内、党内出现了要求推行多党制和实现政治多元化的呼声，一度出现了大规模的示威游行。流亡国外的旧王室成员企图复辟，一些极端右翼分子也乘机发动武装暴乱。老挝党和政府面对新政权成立以来最为严重的政治挑战。为了积极应对各种考验，老挝人民革命党采取了一系列积极措施。首先，中央政治局成立中央机构改革委员会，专门负责改革方案的制定和实施；其次，指导老挝最高人民议会于1991年8月通过了《老挝人民民主共和国宪法》，将“和平、独立、统一、民主和繁荣”确立为国家目标，并将国务院作为国家行政管理机关，同时建立了省、市、县、村的地方行政管理制度；最后根据新宪法确立了国务院组成部门和国务院领导职务及其产生办法，规定国务院下设16个部（委），包含107个局和局级单位，国务院设总理、副总理、部长及委员会主任等领导职务，由最高人民议会任命。此后的1993年和1995年，老挝又在新宪法的基础上，颁布了《老挝公务员条例》和《老挝人民民主共和国政府法》，对公务员制度及政府职能和政府运行机制作了明确规定，强调地方各级权力机关的执行机关是地方各级人民政府，在当地党委的领导下，贯彻执行党中央及国务院的指令。
（四）新世纪和新革新阶段（1996年至今）
这一阶段的老挝政府机构改革由精简机构向转变政府职能、理顺中央与地方之间的关系、改革公务员制度发生转变。1996年，老挝人民革命党召开了第六次全国人民代表大会，会议就精简机构和“党政兼职”做出了决定，撤消中央各部委机关党委，实行各级党委负责人与行政负责人“一肩挑”的党政兼职制，以大幅度提高行政效率。在之后的老挝人民革命党六届六中全会中，老挝人民革命党进一步疏理和明确了中央和地方各级政府机构职能和工作任务，加大了政府公职人员尤其是垂直领导部门工作人员的精简力度。而在老挝人民革命党召开的第七次全国人民代表大会上更是取消了政府内部监督机构，开始重视干部培养和制定干部考核标准。这次党政兼职制改革和取消部分政府监督机构，虽然有利于精简机構和人员，提高行政效率，但改革导致的权力过于集中，缺乏有效监督及政府腐败问题已经在一定程度上显现。基于此，2011年，老挝人民革命党的“九大”和老挝七届全国人大对政府职能和机构设置做出了相应调整，不但根据政府职能需要增设了相关部委，而且加大了司法机关对政府的监督力度，同时设立行政监察部门和专门的国家预防腐败机构，以有效约束行政权力，提高政府的廉洁。
二、老挝政府机构改革成效
四个阶段的改革使得这个新生的社会主义政权得以保留和发展，也为老挝以后的现代化奠定坚实的基础。
第一阶段的改革中，老挝在其人民革命党的带领下抵御了国外西方势力与国内反革命势力的联合夹击，保住了革命的成果，并对建国后中央与地方政府的机构进行初步的设置与安排，同时，对中央与地方之间的关系也做了描述。 从第二阶段开始，尤其是八十年代中后期，老挝开始制定并执行“革新开放”的政策。巩固政权，维护社会秩序，为经济发展保驾护航是这阶段改革的重点。在政府机构方面，精简机构是改革趋势，此外，老挝人民革命党也清晰了各部门机构的权责。
进入20世纪最后一个十年，苏联解体，东欧解体给整个社会主义国家阵营带来了前所未有的危机。此时，老挝国内出现了反革命的不安声音。面对内忧外患局势，老挝进行了第三阶段的行政体制改革，当局迅速成立中央机构改革委员会，旨在坚守社会主义阵营、维护国家统一和社会安定、促进国内经济发展。政府机构的改革中部门的精简仍是重点，但并不是简单的合并与增减，老挝人民革命党根据国际局势及国内发展现状科学地划分机构与部门并确定职权范围。在精简人员和机构的基础上，老挝当局通过了《老挝公务员条例》，对公务员制度进行了明确的规定，逐步完善公务员制度。
进入21世纪，老挝革新开放的步伐也日益加快，进入了行政体制改革的第四阶段。此阶段的机构改革中，政府的管理日趋透明；决策方式也更具科学与民主；行政审批事项和程序进一步精简；政务信息化加速推进；以人为本、服务人民的执政理念不断增强，公民权利得到高度重视和依法保护；政府绩效改革提上议事日程并不断优化；政府创新向深度和广度发展，行政体制改革的活力不断增强。在中央与地方的关系方面，地方政府的自主权不断得到扩大，在各项事宜上，中央与地方相互商讨，共同决策。改革的另一项重大成果就是公务员队伍不断壮大，公务员的知识水平和文化素质不断越高，公务员队伍建设在年轻化、知识化、专业化方面取得了较大成效。
三、老挝政府机构改革中出现的问题
老挝政府机构改革虽然取得一定成效，但其中暴露出来的问题也是绝对不容忽视的。
（一）被动改革
在四个阶段的改革过程中，政府总是为了应对社会中出现的问题而被迫采取措施进行改革。改革缺乏总体规划和前瞻性，没有进行长远的战略性部署。在如今的信息时代，每个国家的政府就如同是全球范围的一家企业，面临着严酷的竞争，面临破产与倒闭的威胁。如果仍旧被动的适应性改革显然会对政权造成危机。
（二）改革范围狭小、形式单一
在历次机构改革中，变革的重点主要体现在三方面：第一，精简部门机构；第二，理顺中央与地方的关系；第三，完善公务员制度。虽然其他方面也有涉及但对其重视度却不足。改革涉及的领域相对狭小。此外，改革是自上而下由中央向基层强制推行的，形式单一。
（三）缺乏民众参与
由于是自下而上的改革，地方政府及老挝人民只能被动接受并执行中央制定的改革政策，少有参与政策的讨论与制定，群众对革新政策也不能清晰的理解，参与度低，参与渠道狭窄，政府在改革中忽视了民主参与的重要性。
四、老挝政府机构未来改革思路
针对老挝政府机构改革存在的问题，当前及今后，老挝应在以下几个方面创新改革思路：
（一）发扬民主，提倡善治
在下一阶段的改革进程中，老挝人民革命党在采取自上而下的改革途径的同时要重视和开发自下而上的改革途径。增强公务透明度，加速信息的上传下达。拓宽民众参政议政的渠道，提升民众参与的积极性与主动性。改革要在党和政府的主导和监督下，联合社会各界组织，共享资源，相互交换信息，在信任的基础上共同治理。
（二）改革要具有前瞻性、战略性和预防性
要改变过去针对社会矛盾而进行被动改革的情形，改革方案的制定必须具备长远的眼光，要有前瞻性、战略性和预防性。改革策划者要掌握好改革的节奏与力度，处理好现代化与传统文化之间、改革成效與既得利益之间的关系。
（三）优化职能，构建服务型政府
政府职能优化在横向上要处理好政府部门之间的关系，纵向上处理好中央与地方的关系。提高行政管理效率，做到行政机构效能化。根据国家发展形势和未来发展趋势合理调整政府机构的组织结构，增强政府部门的回应性，法制性，打造阳光政府。
参考文献：
[1]张传鹤.老挝人民共和国的政治建设和政治体制改革.当代世界与社会主义.2006（4）.
[2]蔡文横.老挝的改革.东南亚研究.1988（3）.