论文部分内容阅读
特约记者 陈晓琳 特约嘉宾 张国清 何显明 毛寿龙
“阳光政府”的理念体现了政府透明和沟通的执政理念。虽然政务信息公开在当前已经成为一种趋势，但是，由部门规章、内部规定、特权意识等组成的“玻璃门”，却挡住了政府信息公开的步伐。
新闻背景：
2004年5月, 董铭老太向上海徐汇区房屋土地资源管理局申请查阅该房屋产权相关原始材料,被拒绝。因此，董铭以政府信息不公开为由，将徐汇区房屋土地管理局告上了法庭。2004年8月16日，徐汇区法院大法庭公开审理此案件，100多人到庭旁听。一审判决董铭败诉。随后，董铭向上海市第一中级人民法院上诉。2005年8月1日，70岁的董铭老太太及其代理律师何国平接到法院判决书，即“政府信息公开第一案”的终审判决:驳回上诉，维持原判。
2002年底，经郑州市城市规划局规划批准，郑州市停车管理服务有限公司（“咪表公司”）在郑州市区沿街道路上设置了3000多个咪表停车位。由于这些咪表停车位大量占用了慢车道、人行道甚至盲道，给郑州市的交通和广大市民出行造成了很大不便。郑州市市民任国胜多次前往郑州市城市规划局，反映咪表停车位规划的不合理，要求予以纠正。郑州市城市规划局没有接受任的建议。任国胜要求查看该局为咪表公司颁发的停车位规划许可证文号及相关材料，也被拒绝。在多方碰壁的情况下，2006年1月10日，任国胜向郑州市中原区人民法院提起诉讼，把郑州市城市规划局和城建档案馆推上了被告席。
政务公开，仅仅是“口号”？
□2005年3月，中央出台了关于政务公开的指导性、规范性文件——《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》。近年来，各地方政府纷纷提出 “阳光政府”的理念，然而当市民真的去有关部门查询某些政府信息时，却频频遭遇红灯，您认为“阳光政府”遭遇“玻璃门”的原因有哪些？
■张国清：“阳光政府”的具体操作程序以及相应的行政评估体制的制度层面的建设不到位是导致阳光政府大多停留在口头上的重要原因。有关“阳光政府”的一些具体规章制度本身制订得不够具体，不具有可操作性，具体的行政部门在行政过程中，并没有一个具体对口的监督单位，把其行政的“阳光程度”作为一个评估指标。既然阳光只是一个好听的口号，而不是一个具体可操作的对具体行政部门的执行单位和执行者都构成正面效应的制度，行政单位必然表现出一种消极回避或积极躲避的态度。
另外，政府官员的依法行政、阳光操作、服务民众的意识也有待提高。一些地方政府官员不习惯于人民群众直接来过问自己的工作，奉行“多一事不如少一事”的原则，因为过问、监督、评价肯定会给自己的工作带来麻烦。任何社会交易都是有成本的，地方政府官员不希望在吃力不讨好的地方真正由普通民众来过问自己的职责之内的工作。无论其评价好坏，他们都采取一种不合作的态度。这涉及到的不是群众的知情权的问题，而是行政人员的权力观念和行政习惯问题。行政人员认为做这些工作是自己的职责范围之内的事情。他们不愿意随意把自己的工作过程，一些关键的工作环节随意地暴露给普通民众。
■何显明：近年来中国在接轨国际的过程中，政府管理理念有了一系列创新，许多地方政府也按照新理念进行了一些改进政府管理模式的创新，但这些创新基本上是技术层面的，没有从根本上触及中国现行的行政体制，这就很容易造成两个相互关联的现象：一是由于行政体制及其背后的政治体制没有从根本上被触及，行政运作的基本逻辑（如对上负责的行政责任机制等）没有改变，推行“阳光政府”之类的创新，实际上并没有相应的动力机制的支撑，即使主政者想有一些创新，但一般的公务员也还会将这些创新视为自找麻烦；二是政府管理创新的枝节化、碎片化，改革缺乏连贯性，缺乏相互支撑。
“阳光政府”：寻求公开与保密的平衡
□在郑州“咪表”事件中，被告郑州市城市规划局和城建档案馆向法院提出本案涉及的档案资料，属于秘密级档案，其查阅、利用和开放都需要经过相关单位的同意和批准。面对这样的回答，普通老百姓难免疑惑，哪来那么多“国家机密”、“政府秘密”？到底哪些理应公开，哪些则万万不能公开？应该以怎么样的态度来对待？请您谈谈您的看法。
■张国清：这涉及到两个问题：一是民众知情权的范围问题。民众的权利究竟有多大，其实是模糊的。尤其是作为个别的公民的权利，在对政府行政的质询方面，是没有具体规定政府一定得这么做的。否则，政府行政成本将大大增加，而行政效率可能会大大减低。我们现在考虑“阳光政府”的时候，往往忽视了一点，那就是一些中国公民对政府的倾向和态度，因为的确有一些公民不是好的公民，他们是抱着一种对政府说三道四的态度来对待政府的一切的。这样的人多了，并且成为政府经常要对待的一个群体，政府工作就很难开展。
二是建设“阳光政府”度的把握问题。“阳光政府”在哪些方面应当搞，在哪些方面不应当搞，以什么途径搞，其实都是不清晰的。我们不能因为政府拒绝了一些公民的要求，就简单地说这样的政府就不是“阳光政府”了。这里需要强调的是，政府需要向社会公开、公布的东西，就需要公开，公布。但的确有些东西是不宜公开和公布。我反对政府应当是完全透明的说法。政府的一些决定在个别的公民看来肯定是不合理的，因为公民往往是从自己的个人利益和个人视角出发的。公共政策和公共决策的制订过程，不是照顾一个个具体的公民利益的过程，而是对于公共利益的关注和拟定的过程。因此，在决策中个别公民的利益受到损害是难以避免的。
■何显明：中国传统的管制型政府的一个重要特征，是行政运作的封闭化、神秘化，把大量政务信息按照机密等级的方式封闭起来。目前我国还没有全国性的政务信息公开法，对于什么样的信息必须公开，什么样的信息应予以保密等并没有规范化的做法，这样，“涉及机密”往往就成为拒绝公开的一个最方便的借口。
在我国，现行法律对知情权没有明确的规定，知情权还只是一种学理性的权利而不是法定权利。知情权的内容不仅仅局限于知道和了解国家的法律、法规以及执政党的大政方针，还应当包括政府掌握的一切关系到公民权利和利益、公民个人想了解或者应当让公民个人了解的其他信息。
■毛寿龙：对一个政府来说，保密的事项应该尽量减少。政务信息分为三类：一是法律、法规以及涉及到公众利益的信息，政府应该主动公开；二是需要经过一个保密期的信息，按照解密制度解密后，将信息存放到档案管理部门，供有需要的公民查阅；三是涉及到部分公民利益的信息，比如住房、贷款等个人信息，公民经申请并获得同意后方能查询。
通过这些途径促进政务公开，可以让公民了解政府在做什么、做了些什么，方便公民监督政府行为。这样，可以尽量减少部门利益色彩，促使部门利益公开化，有利于政府职能由管理型逐渐向服务型转变。公民了解政务，了解法律政策，也能增强他们的参政能力。如此一来，遇到政府行政行为不到位或越位，公民可以进行有效监督，必要时通过行政诉讼来维护自身合法权益，有利于推进法治政府的创建。
创新政府管理体制，打破“玻璃门”
□政务公开，本应是拆掉干部与群众的“隔心墙”，架起了政府与人民的“连心桥”。您认为郑州咪表事件是否会降低人们对“阳光政府”的期望？或者说，“阳光政府”的执政理念、政府与公民之间服务与合作的理念，对当前中国而言是否期望过高？如何才能把“阳光政府”理念真正地落到实处并更充分地发挥作用？
■何显明：“阳光政府”不仅仅是一个执政理念问题，广泛涉及到法治行政、民主行政等体制性问题，在相应的政治与行政制度没有建立起来之前，“阳光政府”的成效必然是有限的。所谓公众期望过高实际上正说明政府管理体制的创新已远远滞后于公众的要求。
“阳光政府”真正目的在于建设一个对公众负责的政府,一个公众能够对其行为加以控制的政府。要使“阳光政府”的理念落到实处，就必须把这一理念转化为现行的制度安排。近期可以实现的，是政务信息公开立法，对哪些政务信息，以何种方式公开作出强制性的规定；长期的任务，是要通过政治体制、行政体制的改革，建立起政府对公众负责的责任约束机制，使得政府的违规行为能够得到有效的制止。
■毛寿龙：政务公开，是准确定位政府职能，打造“有限”、法治、服务型政府的基础。国家保密事项是有限度的、分种类的，而且保密也应该有一个期限，公民应该能通过法定规范的程序、方法来了解到政府信息。
打造公开透明的政府，需要一个过程，必须加强配套机制建设；需要解决一些领导人的观念问题，调动广大政府人员和公民的参与积极性，通过立法畅通公民了解政务信息的渠道，并对政务公开中弄虚作假的行为进行责任追究。在此基础上，实现政府与民众的良性互动。
（张国清：浙江大学哲学系教授，博士生导师，主要从事法学、政治哲学、伦理学研究。何显明：浙江省委党校研究员，政治学研究所所长，主要从事政治学理论、政府管理、公共政策问题研究。毛寿龙：中国人民大学行政管理学系主任，教授，博士生导师，主要从事制度分析与公共政策、公共管理与治道变革、自主治理等问题研究。）
“阳光政府”的理念体现了政府透明和沟通的执政理念。虽然政务信息公开在当前已经成为一种趋势，但是，由部门规章、内部规定、特权意识等组成的“玻璃门”，却挡住了政府信息公开的步伐。
新闻背景：
2004年5月, 董铭老太向上海徐汇区房屋土地资源管理局申请查阅该房屋产权相关原始材料,被拒绝。因此，董铭以政府信息不公开为由，将徐汇区房屋土地管理局告上了法庭。2004年8月16日，徐汇区法院大法庭公开审理此案件，100多人到庭旁听。一审判决董铭败诉。随后，董铭向上海市第一中级人民法院上诉。2005年8月1日，70岁的董铭老太太及其代理律师何国平接到法院判决书，即“政府信息公开第一案”的终审判决:驳回上诉，维持原判。
2002年底，经郑州市城市规划局规划批准，郑州市停车管理服务有限公司（“咪表公司”）在郑州市区沿街道路上设置了3000多个咪表停车位。由于这些咪表停车位大量占用了慢车道、人行道甚至盲道，给郑州市的交通和广大市民出行造成了很大不便。郑州市市民任国胜多次前往郑州市城市规划局，反映咪表停车位规划的不合理，要求予以纠正。郑州市城市规划局没有接受任的建议。任国胜要求查看该局为咪表公司颁发的停车位规划许可证文号及相关材料，也被拒绝。在多方碰壁的情况下，2006年1月10日，任国胜向郑州市中原区人民法院提起诉讼，把郑州市城市规划局和城建档案馆推上了被告席。
政务公开，仅仅是“口号”？
□2005年3月，中央出台了关于政务公开的指导性、规范性文件——《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》。近年来，各地方政府纷纷提出 “阳光政府”的理念，然而当市民真的去有关部门查询某些政府信息时，却频频遭遇红灯，您认为“阳光政府”遭遇“玻璃门”的原因有哪些？
■张国清：“阳光政府”的具体操作程序以及相应的行政评估体制的制度层面的建设不到位是导致阳光政府大多停留在口头上的重要原因。有关“阳光政府”的一些具体规章制度本身制订得不够具体，不具有可操作性，具体的行政部门在行政过程中，并没有一个具体对口的监督单位，把其行政的“阳光程度”作为一个评估指标。既然阳光只是一个好听的口号，而不是一个具体可操作的对具体行政部门的执行单位和执行者都构成正面效应的制度，行政单位必然表现出一种消极回避或积极躲避的态度。
另外，政府官员的依法行政、阳光操作、服务民众的意识也有待提高。一些地方政府官员不习惯于人民群众直接来过问自己的工作，奉行“多一事不如少一事”的原则，因为过问、监督、评价肯定会给自己的工作带来麻烦。任何社会交易都是有成本的，地方政府官员不希望在吃力不讨好的地方真正由普通民众来过问自己的职责之内的工作。无论其评价好坏，他们都采取一种不合作的态度。这涉及到的不是群众的知情权的问题，而是行政人员的权力观念和行政习惯问题。行政人员认为做这些工作是自己的职责范围之内的事情。他们不愿意随意把自己的工作过程，一些关键的工作环节随意地暴露给普通民众。
■何显明：近年来中国在接轨国际的过程中，政府管理理念有了一系列创新，许多地方政府也按照新理念进行了一些改进政府管理模式的创新，但这些创新基本上是技术层面的，没有从根本上触及中国现行的行政体制，这就很容易造成两个相互关联的现象：一是由于行政体制及其背后的政治体制没有从根本上被触及，行政运作的基本逻辑（如对上负责的行政责任机制等）没有改变，推行“阳光政府”之类的创新，实际上并没有相应的动力机制的支撑，即使主政者想有一些创新，但一般的公务员也还会将这些创新视为自找麻烦；二是政府管理创新的枝节化、碎片化，改革缺乏连贯性，缺乏相互支撑。
“阳光政府”：寻求公开与保密的平衡
□在郑州“咪表”事件中，被告郑州市城市规划局和城建档案馆向法院提出本案涉及的档案资料，属于秘密级档案，其查阅、利用和开放都需要经过相关单位的同意和批准。面对这样的回答，普通老百姓难免疑惑，哪来那么多“国家机密”、“政府秘密”？到底哪些理应公开，哪些则万万不能公开？应该以怎么样的态度来对待？请您谈谈您的看法。
■张国清：这涉及到两个问题：一是民众知情权的范围问题。民众的权利究竟有多大，其实是模糊的。尤其是作为个别的公民的权利，在对政府行政的质询方面，是没有具体规定政府一定得这么做的。否则，政府行政成本将大大增加，而行政效率可能会大大减低。我们现在考虑“阳光政府”的时候，往往忽视了一点，那就是一些中国公民对政府的倾向和态度，因为的确有一些公民不是好的公民，他们是抱着一种对政府说三道四的态度来对待政府的一切的。这样的人多了，并且成为政府经常要对待的一个群体，政府工作就很难开展。
二是建设“阳光政府”度的把握问题。“阳光政府”在哪些方面应当搞，在哪些方面不应当搞，以什么途径搞，其实都是不清晰的。我们不能因为政府拒绝了一些公民的要求，就简单地说这样的政府就不是“阳光政府”了。这里需要强调的是，政府需要向社会公开、公布的东西，就需要公开，公布。但的确有些东西是不宜公开和公布。我反对政府应当是完全透明的说法。政府的一些决定在个别的公民看来肯定是不合理的，因为公民往往是从自己的个人利益和个人视角出发的。公共政策和公共决策的制订过程，不是照顾一个个具体的公民利益的过程，而是对于公共利益的关注和拟定的过程。因此，在决策中个别公民的利益受到损害是难以避免的。
■何显明：中国传统的管制型政府的一个重要特征，是行政运作的封闭化、神秘化，把大量政务信息按照机密等级的方式封闭起来。目前我国还没有全国性的政务信息公开法，对于什么样的信息必须公开，什么样的信息应予以保密等并没有规范化的做法，这样，“涉及机密”往往就成为拒绝公开的一个最方便的借口。
在我国，现行法律对知情权没有明确的规定，知情权还只是一种学理性的权利而不是法定权利。知情权的内容不仅仅局限于知道和了解国家的法律、法规以及执政党的大政方针，还应当包括政府掌握的一切关系到公民权利和利益、公民个人想了解或者应当让公民个人了解的其他信息。
■毛寿龙：对一个政府来说，保密的事项应该尽量减少。政务信息分为三类：一是法律、法规以及涉及到公众利益的信息，政府应该主动公开；二是需要经过一个保密期的信息，按照解密制度解密后，将信息存放到档案管理部门，供有需要的公民查阅；三是涉及到部分公民利益的信息，比如住房、贷款等个人信息，公民经申请并获得同意后方能查询。
通过这些途径促进政务公开，可以让公民了解政府在做什么、做了些什么，方便公民监督政府行为。这样，可以尽量减少部门利益色彩，促使部门利益公开化，有利于政府职能由管理型逐渐向服务型转变。公民了解政务，了解法律政策，也能增强他们的参政能力。如此一来，遇到政府行政行为不到位或越位，公民可以进行有效监督，必要时通过行政诉讼来维护自身合法权益，有利于推进法治政府的创建。
创新政府管理体制，打破“玻璃门”
□政务公开，本应是拆掉干部与群众的“隔心墙”，架起了政府与人民的“连心桥”。您认为郑州咪表事件是否会降低人们对“阳光政府”的期望？或者说，“阳光政府”的执政理念、政府与公民之间服务与合作的理念，对当前中国而言是否期望过高？如何才能把“阳光政府”理念真正地落到实处并更充分地发挥作用？
■何显明：“阳光政府”不仅仅是一个执政理念问题，广泛涉及到法治行政、民主行政等体制性问题，在相应的政治与行政制度没有建立起来之前，“阳光政府”的成效必然是有限的。所谓公众期望过高实际上正说明政府管理体制的创新已远远滞后于公众的要求。
“阳光政府”真正目的在于建设一个对公众负责的政府,一个公众能够对其行为加以控制的政府。要使“阳光政府”的理念落到实处，就必须把这一理念转化为现行的制度安排。近期可以实现的，是政务信息公开立法，对哪些政务信息，以何种方式公开作出强制性的规定；长期的任务，是要通过政治体制、行政体制的改革，建立起政府对公众负责的责任约束机制，使得政府的违规行为能够得到有效的制止。
■毛寿龙：政务公开，是准确定位政府职能，打造“有限”、法治、服务型政府的基础。国家保密事项是有限度的、分种类的，而且保密也应该有一个期限，公民应该能通过法定规范的程序、方法来了解到政府信息。
打造公开透明的政府，需要一个过程，必须加强配套机制建设；需要解决一些领导人的观念问题，调动广大政府人员和公民的参与积极性，通过立法畅通公民了解政务信息的渠道，并对政务公开中弄虚作假的行为进行责任追究。在此基础上，实现政府与民众的良性互动。
（张国清：浙江大学哲学系教授，博士生导师，主要从事法学、政治哲学、伦理学研究。何显明：浙江省委党校研究员，政治学研究所所长，主要从事政治学理论、政府管理、公共政策问题研究。毛寿龙：中国人民大学行政管理学系主任，教授，博士生导师，主要从事制度分析与公共政策、公共管理与治道变革、自主治理等问题研究。）