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一、问题的提出
经济社会高速发展的今天，人类创造了极大物质财富的同时，也面临着各种各样的风险和安全的挑战和威胁，很显然人类社会已经进入风险社会。风险社会的一个显著特征就是风险无处不在、无时不在，风险转化成危机演变至突发事件的概率明显增大。因此，突发事件应急管理的基本理念强调要关口前移，由重事后处置救援向重事前预防准备转变。
应急准备是指政府以及其他应急管理主体，在应对突发事件处置中，事先做得计划、组织、协调、建设等一系列基础性备灾减灾御灾的工作。常规的应急准备主要包括应急预案管理、应急救援队伍建设、应急保障体系建设三大部分。基层政府作为我国社会治理的末端与前沿，其应急管理能力的水平和层次，很大程度上影响着社会整体防范和化解重大社会风险的水平。基于此，提升基层政府应急准备能力具有重大现实意义，不仅符合应急管理的基本原理和发展理念，而且对于提升基层政府突发事件应急管理能力、促进基层社会健康平安发展具有促进作用。
二、基层政府应急准备能力存在薄弱环节
（一）应急预案层面
1.应急预案的编制过于粗糙。应急预案编制的过程过于简单粗略，没有完全遵照风险分析—确定职责—分析资源—确定响应程序和行动—完成预案文本这个流程去编制。同时，应急预案内容要素模式化，照抄照搬上级的应急预案，针对性和操作性不强。
2.应急预案的演练重视不够。应急预案能否发挥作用，就需要进行实战验证，即通过应急演练进行评估和修订。基层政府个别应急演练也是流于形式、走个过场，演练的科学化、制度化、规范化程度不高。
3.应急预案的动态管理还需加强。一方面，应急预案的宣传教育不到位，对于应急预案的宣传不重视，宣传方式单一，宣传的范围过窄。抱着有应急预案应付检查、分解责任，实效性不强，写在纸上，挂在墙上，没有真正发挥作用。存在着有的预案从制定到现在从未修改过的现象，即使应急预案中组织架构和人员体系均发生了重大变化，也未能进行及时的修订。
（二）应急救援队伍层面
1.志愿者应急救援队伍能力层次不齐。按照志愿者队伍发展的地域特点，在大城市志愿者队伍人数多、专业化程度高，在偏远农村地区，则真好相反。这就造成了在突发事件应对过程中，志愿者应急救援队伍由于专业知识的培训、演练不足，导致救援过程中自我防护能力差，容易造成再生、次生、衍生灾害。
2.兼职社会应急救援队伍持续稳定发展问题。现在各地成立民间应急救援队伍，尚未达成统一健全的管理体制。管理体制不统一，有的独立运作，有的依靠政府拨款，有的依托企业发展，也未有明确的法律法规和制度规定。专业救援队伍进退出机制不完善，一般要求45周岁以上就不适合参加特殊场景下的应急救援工作，而相关退出的配套机制（医疗、养老）等不健全，这就为吸收新鲜血液带来了困难。由于没有稳定的资金来源途径，仅仅依靠政府购买服务，是很难支撑其长足发展，在实践中探索把应急救援服务推向市场，现阶段基层社会的支撑的条件還不够成熟。同时，政府支持或者配套资金一般实行平均主义，一定程度上限制了他们做大做强。资金短缺问题严重制约着救援技术社会的改进和人员队伍培训，最后会直接影响到救援服务的能力和水平。
（三）应急资源综合保障层面
1.应急物资管理机制不健全。基层应急物资储备能力比较欠缺，应急物资的购买和储备机制不健全，尚未形成稳定的物资投入机制，物资来源渠道主要是依赖上级主管部门拨付。常规储备物资设备的数量、品种、质量、层次、批号、范围等方面与现实应急管理工作需要存在一定差距。另外，特殊大型和新型技术的的应急救援设备储备不够，不能应对重大突发事件救援。物资储备点尚未实现最优化配置，一般主要集中储备在城市，农村地区储备点相对匮乏。救灾物资设备更新机制不够健全，物资和设备是有使用年限的，达到一定年限应该回收或者重新加工利用，在实际运行中，尚未形成成熟的运行机制。
2.避难场所建设标准不统一。基层应急避难场所建设的相关配套设施，比如消防应急通道、公共厕所、供水点等不健全。同时，应急避难场所缺少明显的、统一的标识，个别地方的应急避难场所被长期占用。
3.应急指挥平台建设技术水平有限。应急指挥平台的系统化水平不高。基层政府区域内应急指挥平台出现资源重复建设，有110应急指挥平台、120应急指挥平台、119应急指挥平台、还有政府应急管理指挥平台各子系统（安监、地震、森林火灾、地质灾害、公共卫生等）。此外，应急指挥平台建设标准、数据口径、运作模式各异，这与大部制改革下组建专业化综合化的应急管理运行机制不相适应。
三、提升基层政府应急准备能力对策建议
（一）充分发挥应急预案的基础性作用
1.规范应急预案的制定。严格规范应急预案制定人员资格，不仅要有经验要求，参加过突发事件的处置，而且要有应急管理知识要求。严格规范应急预案制定流程，按照风险分析-职责确定-资源评估-程序和行动确定-完成预案文本的编制步骤。严格规范应急预案的评估。综合采用专家组评估审定、第三方独立机构评估审定和广泛征求意见相结合的方法，对于预案种确定的应急响应程序、响应行动、应急资源等重要内容。
2.强化应急预案的演练。定期组织开展应急演练，综合运用单项演练、组合演练、全面演练等形式，以提高应急救援水平与救援队伍的整体应对能力为宗旨，并可以验证或发现应急预案的有效性、适应性和缺陷。
3.加强应急预案的宣传培训。基层政府及其有关部门应将应急预案培训作为应急管理培训的重要内容，纳入领导干部培训、公务员培训、应急管理日常培训内容。培训方式可以是讲座、模拟、自学、小组受训和考试等，培训内容可以是一个完整的体系，也可以是特定的内容。
（二）构建多元化的综合应急救援队伍
1.构建多元化的综合应急救援队伍体系。组织协调基层政府和相关部门在技术装备、培训、应急预案演练、人身意外保险等方面给予非专业应急救援队伍提供支持和帮助。另外，依托社区、乡村、学校、企业等基层单位及共青团组织，组建一批专业、层次丰富，为公众服务的应急志愿者队伍，实现应急管理社会化。
2.提高志愿者应急救援队伍参与度与积极性。基层政府可以依托共青团组织、红十字会、青年志愿者协会、基层社区等，建立形式多样的应急志愿者队伍，重点加强青年志愿者队伍建设。通过构筑社会参与平台和制定相关鼓励政策，逐步建立政府支持、项目化管理、社会化运作的应急志愿服务机制，充分发挥志愿者队伍在科普宣教、应急救助和恢复重建等方面的重要作用。
（三）努力提升应急资源的保障作用
1.规范应急物资的管理。基层政府规范应急物资管理制度，包括储备、挑拨、紧急征用和补偿。按照分级负责的原则，加强基层政府应急物资储备库建设，尤其要加快建立合理分布的应急物资储备库，进一步增加应急物资储备库的数量，提高应急物资的分散度。
2.提高应急管理的科技支撑。基层政府要建设完备的应急平台，为应急准备提供最可靠、最安全的数据存储中心，实现不同设备间的数据与应用共享。基于大数据、人工智能等新技术所具备的超强享功能，能够为应急决策提供分析、计算和模拟。
3.多渠道筹措应急资金。通过发行福利彩票、提供小额贷款等也可以成为市场化手段筹措资金的有效渠道。规范企业和社会捐助资金的管理方式，按照《救灾捐赠管理办法》，加强资金管理。不仅要实现政府、市场和社会三种力量的组合，而且要接纳国际社会以人道主义为宗旨的、不附加政治条件的救灾捐款。
*本论文属于中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）2019年创新工程科研支撑一般项目：甘肃省基层政府应急管理能力研究（校创办发2019【3】号）阶段性成果。
经济社会高速发展的今天，人类创造了极大物质财富的同时，也面临着各种各样的风险和安全的挑战和威胁，很显然人类社会已经进入风险社会。风险社会的一个显著特征就是风险无处不在、无时不在，风险转化成危机演变至突发事件的概率明显增大。因此，突发事件应急管理的基本理念强调要关口前移，由重事后处置救援向重事前预防准备转变。
应急准备是指政府以及其他应急管理主体，在应对突发事件处置中，事先做得计划、组织、协调、建设等一系列基础性备灾减灾御灾的工作。常规的应急准备主要包括应急预案管理、应急救援队伍建设、应急保障体系建设三大部分。基层政府作为我国社会治理的末端与前沿，其应急管理能力的水平和层次，很大程度上影响着社会整体防范和化解重大社会风险的水平。基于此，提升基层政府应急准备能力具有重大现实意义，不仅符合应急管理的基本原理和发展理念，而且对于提升基层政府突发事件应急管理能力、促进基层社会健康平安发展具有促进作用。
二、基层政府应急准备能力存在薄弱环节
（一）应急预案层面
1.应急预案的编制过于粗糙。应急预案编制的过程过于简单粗略，没有完全遵照风险分析—确定职责—分析资源—确定响应程序和行动—完成预案文本这个流程去编制。同时，应急预案内容要素模式化，照抄照搬上级的应急预案，针对性和操作性不强。
2.应急预案的演练重视不够。应急预案能否发挥作用，就需要进行实战验证，即通过应急演练进行评估和修订。基层政府个别应急演练也是流于形式、走个过场，演练的科学化、制度化、规范化程度不高。
3.应急预案的动态管理还需加强。一方面，应急预案的宣传教育不到位，对于应急预案的宣传不重视，宣传方式单一，宣传的范围过窄。抱着有应急预案应付检查、分解责任，实效性不强，写在纸上，挂在墙上，没有真正发挥作用。存在着有的预案从制定到现在从未修改过的现象，即使应急预案中组织架构和人员体系均发生了重大变化，也未能进行及时的修订。
（二）应急救援队伍层面
1.志愿者应急救援队伍能力层次不齐。按照志愿者队伍发展的地域特点，在大城市志愿者队伍人数多、专业化程度高，在偏远农村地区，则真好相反。这就造成了在突发事件应对过程中，志愿者应急救援队伍由于专业知识的培训、演练不足，导致救援过程中自我防护能力差，容易造成再生、次生、衍生灾害。
2.兼职社会应急救援队伍持续稳定发展问题。现在各地成立民间应急救援队伍，尚未达成统一健全的管理体制。管理体制不统一，有的独立运作，有的依靠政府拨款，有的依托企业发展，也未有明确的法律法规和制度规定。专业救援队伍进退出机制不完善，一般要求45周岁以上就不适合参加特殊场景下的应急救援工作，而相关退出的配套机制（医疗、养老）等不健全，这就为吸收新鲜血液带来了困难。由于没有稳定的资金来源途径，仅仅依靠政府购买服务，是很难支撑其长足发展，在实践中探索把应急救援服务推向市场，现阶段基层社会的支撑的条件還不够成熟。同时，政府支持或者配套资金一般实行平均主义，一定程度上限制了他们做大做强。资金短缺问题严重制约着救援技术社会的改进和人员队伍培训，最后会直接影响到救援服务的能力和水平。
（三）应急资源综合保障层面
1.应急物资管理机制不健全。基层应急物资储备能力比较欠缺，应急物资的购买和储备机制不健全，尚未形成稳定的物资投入机制，物资来源渠道主要是依赖上级主管部门拨付。常规储备物资设备的数量、品种、质量、层次、批号、范围等方面与现实应急管理工作需要存在一定差距。另外，特殊大型和新型技术的的应急救援设备储备不够，不能应对重大突发事件救援。物资储备点尚未实现最优化配置，一般主要集中储备在城市，农村地区储备点相对匮乏。救灾物资设备更新机制不够健全，物资和设备是有使用年限的，达到一定年限应该回收或者重新加工利用，在实际运行中，尚未形成成熟的运行机制。
2.避难场所建设标准不统一。基层应急避难场所建设的相关配套设施，比如消防应急通道、公共厕所、供水点等不健全。同时，应急避难场所缺少明显的、统一的标识，个别地方的应急避难场所被长期占用。
3.应急指挥平台建设技术水平有限。应急指挥平台的系统化水平不高。基层政府区域内应急指挥平台出现资源重复建设，有110应急指挥平台、120应急指挥平台、119应急指挥平台、还有政府应急管理指挥平台各子系统（安监、地震、森林火灾、地质灾害、公共卫生等）。此外，应急指挥平台建设标准、数据口径、运作模式各异，这与大部制改革下组建专业化综合化的应急管理运行机制不相适应。
三、提升基层政府应急准备能力对策建议
（一）充分发挥应急预案的基础性作用
1.规范应急预案的制定。严格规范应急预案制定人员资格，不仅要有经验要求，参加过突发事件的处置，而且要有应急管理知识要求。严格规范应急预案制定流程，按照风险分析-职责确定-资源评估-程序和行动确定-完成预案文本的编制步骤。严格规范应急预案的评估。综合采用专家组评估审定、第三方独立机构评估审定和广泛征求意见相结合的方法，对于预案种确定的应急响应程序、响应行动、应急资源等重要内容。
2.强化应急预案的演练。定期组织开展应急演练，综合运用单项演练、组合演练、全面演练等形式，以提高应急救援水平与救援队伍的整体应对能力为宗旨，并可以验证或发现应急预案的有效性、适应性和缺陷。
3.加强应急预案的宣传培训。基层政府及其有关部门应将应急预案培训作为应急管理培训的重要内容，纳入领导干部培训、公务员培训、应急管理日常培训内容。培训方式可以是讲座、模拟、自学、小组受训和考试等，培训内容可以是一个完整的体系，也可以是特定的内容。
（二）构建多元化的综合应急救援队伍
1.构建多元化的综合应急救援队伍体系。组织协调基层政府和相关部门在技术装备、培训、应急预案演练、人身意外保险等方面给予非专业应急救援队伍提供支持和帮助。另外，依托社区、乡村、学校、企业等基层单位及共青团组织，组建一批专业、层次丰富，为公众服务的应急志愿者队伍，实现应急管理社会化。
2.提高志愿者应急救援队伍参与度与积极性。基层政府可以依托共青团组织、红十字会、青年志愿者协会、基层社区等，建立形式多样的应急志愿者队伍，重点加强青年志愿者队伍建设。通过构筑社会参与平台和制定相关鼓励政策，逐步建立政府支持、项目化管理、社会化运作的应急志愿服务机制，充分发挥志愿者队伍在科普宣教、应急救助和恢复重建等方面的重要作用。
（三）努力提升应急资源的保障作用
1.规范应急物资的管理。基层政府规范应急物资管理制度，包括储备、挑拨、紧急征用和补偿。按照分级负责的原则，加强基层政府应急物资储备库建设，尤其要加快建立合理分布的应急物资储备库，进一步增加应急物资储备库的数量，提高应急物资的分散度。
2.提高应急管理的科技支撑。基层政府要建设完备的应急平台，为应急准备提供最可靠、最安全的数据存储中心，实现不同设备间的数据与应用共享。基于大数据、人工智能等新技术所具备的超强享功能，能够为应急决策提供分析、计算和模拟。
3.多渠道筹措应急资金。通过发行福利彩票、提供小额贷款等也可以成为市场化手段筹措资金的有效渠道。规范企业和社会捐助资金的管理方式，按照《救灾捐赠管理办法》，加强资金管理。不仅要实现政府、市场和社会三种力量的组合，而且要接纳国际社会以人道主义为宗旨的、不附加政治条件的救灾捐款。
*本论文属于中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）2019年创新工程科研支撑一般项目：甘肃省基层政府应急管理能力研究（校创办发2019【3】号）阶段性成果。