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摘 要：城乡收入差距问题是“三农”问题的核心，而赋予农民更多财产权，是增加农民收入，缩小城乡收入差距的新途径。本文结合党的十八届三中全会的相关文件精神及农村土地改革历程，探讨了农民财产权的变迁及内涵，最后提出了确保农民财产权的一些有力措施。
关键词：城乡差距 土地改革 农民财产权 保护措施
城乡收入差距问题是当前“三农”问题的核心所在，也是影响经济发展和社会稳定的重要因素。城乡收入差距反映的是一国国民收入分配的不均衡状况，是一国经济发展不均衡的体现，也是每一个落后国家在向工业现代化国家过度进程中难以避免的现象。从国外发达国家的现代化历程来看，由于城乡二元经济结构的存在，使得城市和乡村的经济发展条件存在着客观的差异，因而让城乡收入差距维持在一个合理的比例范围内，是符合市场经济规律的，既能反映劳动者劳动效率的差异，也可以刺激人们劳动的积极性，促进人才的合理流动，助推经济的发展。但是，城乡收入差距不能超过一定的限度，若超过了这个限度，贫富差距就会持续扩大，人们工作的积极性就会受到影响，既影响经济的发展，也影响社会的稳定。
一、赋予农民更多财产权是缩小城乡收入差距的需要
城乡收入差距过大的主要原因则是农民的收入增长比较缓慢，远远赶不上城镇居民收入增长的速度。而农民收入的增长需要依靠赋予农民更多财产权以提高农民的财产性收入。从农民的收入构成来看，农民的收入包括工资性收入、家庭经营性收入、转移性收入和财产性收入四个部分。就当前形势来看，前三部分收入已难以有效增长，唯有财产性收入增长还有很大空间，是农民收入增长的主要方向，具体原因如下：第一，农民工资性收入增长难度加大。由于受世界经济不景气及我国经济整体放缓的影响，那些接纳农民工最多的劳动密集型企业的经营也开始出现了困难，因而农民工工资性收入增长的空间越来越小，难度越大越大。第二，农民家庭经营性收入增长不确定性增加。由于近年来我国极端天气的频繁出现，加上许多农田水利设施年久失修，因而农业生产抵御自然灾害的能力越来越弱，再加上化肥、农药等生产资料价格的上涨以及农产品市场的价格波动，使得农民的家庭经营性收入增长面临很大的不确定性。第三，农村转移性收入增长有限。对于转移性收入来说，虽然近年来国家对农民的财政扶持有所加强，增加了农业补贴，但主要目的是引导各种生产要素流向农业领域，仅起政策导向作用，而非收入调节手段，加之国家财力有限，因此转移性收入的增长也难以成为农民收入增长的主要渠道。第四，财产性收入增长大有可为。农民的财产性收入来源于财产权利，而目前农民的财产权利还不健全，没有充分实现，因而财产性收入具有很大的增长空间。
二、农民财产权的变迁
农民财产，属于公民财产的范畴，在性质上属于私有财产。国家对公民财产（当然包括农民财产）的保护经历了一系列变化。例如，1954年的《宪法》第11条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。”1978年的《宪法》第9条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他生活资料的所有权。”1982年的《宪法》第13条规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法財产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”可见，国家对公民财产保护的范围越来越广了，保护的力度也越来越强了。
与城镇居民财产权相比，农民财产权一直很弱。比如，城镇居民购买的房屋具有完整产权，可以抵押、担保、买卖，农民自己在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整财产权，不能抵押、担保，也不能出售到本集体经济组织成员以外。企业获得的国有土地使用权可以用于抵押、担保等活动，农民拥有的集体土地使用权不能用于抵押、担保等活动。只是近几年来，国家才逐步扩大了农民财产权的内涵和外延的。由此，农民的财产权问题越来越受到党和政府的重视。
三、农民财产权利的内涵
由于土地是农民最大的财富，在2013年11月12日十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“赋予农民更多财产权利”的号召下，并结合农村土地改革历程，农民的财产权主要包括农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。
1.农村土地承包经营权。农村土地承包经营权，是农村家庭联产承包责任制的核心，它指的是在农村土地集体所有制的前提下，农民作为集体经济组织的一份子，依法获得的承包使用集体土地的权利。土地承包的期限因土地的类别不同而有所不同：耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。在改革之初，土地承包经营权曾极大地激发了农民种田的积极性，繁荣了农村经济，也提高了农民的收入。但是，随着改革开放的深入，越来越多的农民在保留承包合同的同时进城务工，大量土地被转租或弃种，造成了土地承包权和使用权的分离。为解决这种难堪，提高农民收入，国家法律也出现了相应调整。1988年的《土地管理法》规定：“集体所有的土地的使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。1998年的《土地管理法》进一步明确规定“土地使用权可以依法转让。”2002年的《农村土地承包法》指出，土地承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”，并把《土地管理法》中的使用权细化为使用、收益、流转等三个具体权利。2006年的《物权法》把土地承包经营权界定为用益物权，指出土地承包经营权人“有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”2008年中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。2013年党的十八大通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”至此，我国农村土地承包经营权的权能不断扩大，除了以往的承包地占有、使用、收益、流转权外，第一次明确赋予了对承包地的抵押、担保和入股等权能，为农民财产权的扩展奠定了制度和法律基础。 2. 宅基地使用权。宅基地使用权，指的是农民以农村集体经济组织成员身份，依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利。宅基地的取得是无偿的，只要是农村集体经济组织成员而且没有房屋就可以申请。但是，宅基地使用权的原则却是严格实行“一户一宅”制度，即已经有了住房的不得再申请，把房屋出售以后也不能再申请。多年来，我国宅基地制度的改革明显落后于土地承包经营制度。国务院1981年颁布的《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》规定：“分配给社员的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让。”该规定明确限制了宅基地的使用权，并连带限制了农民对房屋的处置权。1986年的《土地管理法》规定：“宅基地属于集体所有，出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”该规定虽然暗示了农民可以拥有对房屋的出卖、出租权，但却着重强调了宅基地的“一户一宅”制度。至此，我国宅基地制度有了重大变化，该《决定》首次赋予了农民对住房的“抵押、担保和转让权”，但步子还很小，要“慎重稳妥”，而且还要“选择试点”，但至少让农民感觉到财产收入增加的希望大了。
3.集体收益分配权。集体收益分配权，指的是农民以农村集体经济组织成员身份，依法享有的参与分配集体所有的各种自然资源及资产收益的权利。集体收益包括土地征收所获得的收益、集体企业的收益以及利用集体资源获得的利益等。在改革开放初期，绝大部分集体资产被“分包到户”，由集体直接经营的资产急剧下降。到上世纪90年代，随着乡镇企业的快速发展，农村集体资产形成了一定的规模。为保障集体组织成员利益，防止集体资产的流失，国务院于1995年颁布了《关于加强农村集体资产管理工作的通知》，加强了对集体资产的管理。本世纪初，随着房地产业的快速发展，农村土地和其它资产的价值开始体现，村干部“贱卖”集体资产、“克扣”农民征地补偿款等情况时有发生，为此国家颁布了《农村集体财务管理规范化管理办法》、《农村集体经济组织财务公开规定》等法规，加强了对农村集体资产的民主管理。2007年的《物权法》也规定，“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。”2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则指出，“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”至此，国家首次提出了发展“农民股份合作”，并赋予了农民对集体资产股份的“占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，让农民获取集体资产收益的渠道更多了。
四、农民财产权利的保护措施
1.加快“两权分离”到“三权分置”的转变。两权分离，是指农村集体土地所有权和承包权的分离，是早在农村改革初期的家庭联产承包责任制中就已经实现了的。三权分置，是指集体土地所有权、承包权和经营权的分置。2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出了“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。这就是所谓的“三权分置”。
从“两权分离”到“三权分置”，把承包权和经营权分离开来，目的是为了让“承包权归农民，经营权可以转让”，让农民通过承包权能获得稳定的财产性收益。原来农民的土地只能在亲友间流转或者通过村民小组、村委会进行反租倒包，转让范围非常有限，收益權、使用权都很受限。[4]2013年11月12日十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”由此，农民土地的流转范围扩大了，可以向种田能手、专业大户、农业企业等流转土地。这样，农民的土地收益也就提高了，财产也就增加了。
2.加快确权登记和颁证工作。加快对农村土地承包经营权、农民宅基地使用权及住房的确权登记和颁证工作，是为了摸清农民财产情况，明确财产边界，确立财产权利，增强财产法律效力、保障财产权益的基础性工作，是落实赋予农民更多财产权利各项制度和政策的必要前提和条件。[5]早在2008年7月8日，国土资源部颁布的《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》就提出了要“加强宅基地管理，…，力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。”2011年5月6日《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》又提出，“力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。”2013年中央1号文件也提出，“健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。”
虽然政府出台了这么多关于土地承包经营权和宅基地使用权确权颁证的通知，但一直进展缓慢。今后各地政府要加大财力投入，真正加快推进农村土地承包经营权、农民宅基地使用权及住房的确权登记、颁证工作，为赋予农民更多财产权利奠定坚实的基础。
3.加快建立农村产权交易市场。根据经济学的基本原理，我们都知道“商品的价值需要通过交换来实现”，而要交换商品就必须要通过市场这个平台。农民的财产同样如此，多年来造成我国农民土地财产权利难以实现的重要原因就是城乡土地市场割裂和农村产权流转交易市场缺失。因此，让农民的财产接近市场并能以较低成本进入市场参与交易，是实现农民财产权利的重要条件。[6]因此，2013年11月12日十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”为贯彻落实中央的此项决定，我们可以按地域设置全国性的农村综合产权交易市场（所）和地方性的农村产权交易市场，提供交易场所和配套设施，及时地发布各种产权交易信息，并为农户提供交易过户、咨询、抵押、担保及投融资等服务。全国性的农村综合产权交易所应面向全国提供集体资产股份、土地承包经营权、宅基地使用权及房屋产权、矿产经营权、林地经营权等各种形式的产权交易。地方性的农村产权交易市场则主要为农户的土地承包经营权和宅基地使用权及房屋提供交易服务。为方便农民就近交易，地方性的农村产权交易市场可以设至县级。通过农村产权交易市场的设立，可以为土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产股份等农民资产建立流转和退出机制，激发农村经济活力，增加农民财产收益的渠道和机会。 4.完善相关法律.目前关于农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益权等农民财产权的法规主要散见于《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等法规中，存在着法规不健全、原则性太强、缺乏可操作性等问题。如2007 年的《物权法》对“宅基地使用权”的规定，就显得非常笼统，总共只有简单的4条，而且对宅基地使用权的取得、行使和转让，还需要参照其它土地法规，可操作性差。此外，有的法规还是以“通知”、“决定”等形式出现的，如1981年《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、1995年《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》、2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。这些通知、决定的政策性强、效力性低，不利于农民财产权的长期保护。根据当前法规，土地承包经营权属于用益物权，农民对承包地享有占有、使用、转包、出租、转让、收益等权利，但由于耕地和宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押，因而使得农民拥有的土地承包地和宅基地的用益物权是不充分、不完整的。还有，我国现有法规虽然规定农民宅基地使用权不得转让和抵押，但对于宅基地上的农民住房却并没有规定不得转让和抵押，导致了“小产权房”问题的出现，使得农民的财产难以变现。这些不健全、不完善甚至相互矛盾的法规，迫切需要相关部门加紧立法完善，以便于农民财产权利的实现。
参考文献：
[1]李双平，吕登高等.促进农民增收，缩小城乡收入差距，经济视角，2013（6），p120.
[2]陈剑.为什么要赋予农民更多财产权.新华网： http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/31/c_118776849.htm。
[3]彭腾.论赋予农民更多财产权利，湖南财政经济学院学报，2014（2），p5.
[4]黄俊溢.定调“三权分置”赋予农民更多财产权.中国经济时报[2014-10-23]，p1.
[5]洪民荣，王秀治等.从改革视角解读“赋予农民更多财产权利”，文汇报[2014-1-13]，p3.
[6]孔祥智，刘同山.赋予农民更多財产权利：必要性、内涵与推进策略.教学与研究.2014（1），p30-33.
※基金项目：本研究得到四川省社会科学重点研究基地 四川县域经济发展研究中心课题《四川省县域缩小城乡收入差距与赋予农民更多财产权利研究》（项目编号：xyzx1515）资助.
关键词：城乡差距 土地改革 农民财产权 保护措施
城乡收入差距问题是当前“三农”问题的核心所在，也是影响经济发展和社会稳定的重要因素。城乡收入差距反映的是一国国民收入分配的不均衡状况，是一国经济发展不均衡的体现，也是每一个落后国家在向工业现代化国家过度进程中难以避免的现象。从国外发达国家的现代化历程来看，由于城乡二元经济结构的存在，使得城市和乡村的经济发展条件存在着客观的差异，因而让城乡收入差距维持在一个合理的比例范围内，是符合市场经济规律的，既能反映劳动者劳动效率的差异，也可以刺激人们劳动的积极性，促进人才的合理流动，助推经济的发展。但是，城乡收入差距不能超过一定的限度，若超过了这个限度，贫富差距就会持续扩大，人们工作的积极性就会受到影响，既影响经济的发展，也影响社会的稳定。
一、赋予农民更多财产权是缩小城乡收入差距的需要
城乡收入差距过大的主要原因则是农民的收入增长比较缓慢，远远赶不上城镇居民收入增长的速度。而农民收入的增长需要依靠赋予农民更多财产权以提高农民的财产性收入。从农民的收入构成来看，农民的收入包括工资性收入、家庭经营性收入、转移性收入和财产性收入四个部分。就当前形势来看，前三部分收入已难以有效增长，唯有财产性收入增长还有很大空间，是农民收入增长的主要方向，具体原因如下：第一，农民工资性收入增长难度加大。由于受世界经济不景气及我国经济整体放缓的影响，那些接纳农民工最多的劳动密集型企业的经营也开始出现了困难，因而农民工工资性收入增长的空间越来越小，难度越大越大。第二，农民家庭经营性收入增长不确定性增加。由于近年来我国极端天气的频繁出现，加上许多农田水利设施年久失修，因而农业生产抵御自然灾害的能力越来越弱，再加上化肥、农药等生产资料价格的上涨以及农产品市场的价格波动，使得农民的家庭经营性收入增长面临很大的不确定性。第三，农村转移性收入增长有限。对于转移性收入来说，虽然近年来国家对农民的财政扶持有所加强，增加了农业补贴，但主要目的是引导各种生产要素流向农业领域，仅起政策导向作用，而非收入调节手段，加之国家财力有限，因此转移性收入的增长也难以成为农民收入增长的主要渠道。第四，财产性收入增长大有可为。农民的财产性收入来源于财产权利，而目前农民的财产权利还不健全，没有充分实现，因而财产性收入具有很大的增长空间。
二、农民财产权的变迁
农民财产，属于公民财产的范畴，在性质上属于私有财产。国家对公民财产（当然包括农民财产）的保护经历了一系列变化。例如，1954年的《宪法》第11条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。”1978年的《宪法》第9条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他生活资料的所有权。”1982年的《宪法》第13条规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法財产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”可见，国家对公民财产保护的范围越来越广了，保护的力度也越来越强了。
与城镇居民财产权相比，农民财产权一直很弱。比如，城镇居民购买的房屋具有完整产权，可以抵押、担保、买卖，农民自己在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整财产权，不能抵押、担保，也不能出售到本集体经济组织成员以外。企业获得的国有土地使用权可以用于抵押、担保等活动，农民拥有的集体土地使用权不能用于抵押、担保等活动。只是近几年来，国家才逐步扩大了农民财产权的内涵和外延的。由此，农民的财产权问题越来越受到党和政府的重视。
三、农民财产权利的内涵
由于土地是农民最大的财富，在2013年11月12日十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“赋予农民更多财产权利”的号召下，并结合农村土地改革历程，农民的财产权主要包括农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。
1.农村土地承包经营权。农村土地承包经营权，是农村家庭联产承包责任制的核心，它指的是在农村土地集体所有制的前提下，农民作为集体经济组织的一份子，依法获得的承包使用集体土地的权利。土地承包的期限因土地的类别不同而有所不同：耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。在改革之初，土地承包经营权曾极大地激发了农民种田的积极性，繁荣了农村经济，也提高了农民的收入。但是，随着改革开放的深入，越来越多的农民在保留承包合同的同时进城务工，大量土地被转租或弃种，造成了土地承包权和使用权的分离。为解决这种难堪，提高农民收入，国家法律也出现了相应调整。1988年的《土地管理法》规定：“集体所有的土地的使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。1998年的《土地管理法》进一步明确规定“土地使用权可以依法转让。”2002年的《农村土地承包法》指出，土地承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”，并把《土地管理法》中的使用权细化为使用、收益、流转等三个具体权利。2006年的《物权法》把土地承包经营权界定为用益物权，指出土地承包经营权人“有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”2008年中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。2013年党的十八大通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”至此，我国农村土地承包经营权的权能不断扩大，除了以往的承包地占有、使用、收益、流转权外，第一次明确赋予了对承包地的抵押、担保和入股等权能，为农民财产权的扩展奠定了制度和法律基础。 2. 宅基地使用权。宅基地使用权，指的是农民以农村集体经济组织成员身份，依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利。宅基地的取得是无偿的，只要是农村集体经济组织成员而且没有房屋就可以申请。但是，宅基地使用权的原则却是严格实行“一户一宅”制度，即已经有了住房的不得再申请，把房屋出售以后也不能再申请。多年来，我国宅基地制度的改革明显落后于土地承包经营制度。国务院1981年颁布的《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》规定：“分配给社员的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让。”该规定明确限制了宅基地的使用权，并连带限制了农民对房屋的处置权。1986年的《土地管理法》规定：“宅基地属于集体所有，出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”该规定虽然暗示了农民可以拥有对房屋的出卖、出租权，但却着重强调了宅基地的“一户一宅”制度。至此，我国宅基地制度有了重大变化，该《决定》首次赋予了农民对住房的“抵押、担保和转让权”，但步子还很小，要“慎重稳妥”，而且还要“选择试点”，但至少让农民感觉到财产收入增加的希望大了。
3.集体收益分配权。集体收益分配权，指的是农民以农村集体经济组织成员身份，依法享有的参与分配集体所有的各种自然资源及资产收益的权利。集体收益包括土地征收所获得的收益、集体企业的收益以及利用集体资源获得的利益等。在改革开放初期，绝大部分集体资产被“分包到户”，由集体直接经营的资产急剧下降。到上世纪90年代，随着乡镇企业的快速发展，农村集体资产形成了一定的规模。为保障集体组织成员利益，防止集体资产的流失，国务院于1995年颁布了《关于加强农村集体资产管理工作的通知》，加强了对集体资产的管理。本世纪初，随着房地产业的快速发展，农村土地和其它资产的价值开始体现，村干部“贱卖”集体资产、“克扣”农民征地补偿款等情况时有发生，为此国家颁布了《农村集体财务管理规范化管理办法》、《农村集体经济组织财务公开规定》等法规，加强了对农村集体资产的民主管理。2007年的《物权法》也规定，“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。”2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则指出，“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”至此，国家首次提出了发展“农民股份合作”，并赋予了农民对集体资产股份的“占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，让农民获取集体资产收益的渠道更多了。
四、农民财产权利的保护措施
1.加快“两权分离”到“三权分置”的转变。两权分离，是指农村集体土地所有权和承包权的分离，是早在农村改革初期的家庭联产承包责任制中就已经实现了的。三权分置，是指集体土地所有权、承包权和经营权的分置。2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出了“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。这就是所谓的“三权分置”。
从“两权分离”到“三权分置”，把承包权和经营权分离开来，目的是为了让“承包权归农民，经营权可以转让”，让农民通过承包权能获得稳定的财产性收益。原来农民的土地只能在亲友间流转或者通过村民小组、村委会进行反租倒包，转让范围非常有限，收益權、使用权都很受限。[4]2013年11月12日十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”由此，农民土地的流转范围扩大了，可以向种田能手、专业大户、农业企业等流转土地。这样，农民的土地收益也就提高了，财产也就增加了。
2.加快确权登记和颁证工作。加快对农村土地承包经营权、农民宅基地使用权及住房的确权登记和颁证工作，是为了摸清农民财产情况，明确财产边界，确立财产权利，增强财产法律效力、保障财产权益的基础性工作，是落实赋予农民更多财产权利各项制度和政策的必要前提和条件。[5]早在2008年7月8日，国土资源部颁布的《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》就提出了要“加强宅基地管理，…，力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。”2011年5月6日《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》又提出，“力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。”2013年中央1号文件也提出，“健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。”
虽然政府出台了这么多关于土地承包经营权和宅基地使用权确权颁证的通知，但一直进展缓慢。今后各地政府要加大财力投入，真正加快推进农村土地承包经营权、农民宅基地使用权及住房的确权登记、颁证工作，为赋予农民更多财产权利奠定坚实的基础。
3.加快建立农村产权交易市场。根据经济学的基本原理，我们都知道“商品的价值需要通过交换来实现”，而要交换商品就必须要通过市场这个平台。农民的财产同样如此，多年来造成我国农民土地财产权利难以实现的重要原因就是城乡土地市场割裂和农村产权流转交易市场缺失。因此，让农民的财产接近市场并能以较低成本进入市场参与交易，是实现农民财产权利的重要条件。[6]因此，2013年11月12日十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”为贯彻落实中央的此项决定，我们可以按地域设置全国性的农村综合产权交易市场（所）和地方性的农村产权交易市场，提供交易场所和配套设施，及时地发布各种产权交易信息，并为农户提供交易过户、咨询、抵押、担保及投融资等服务。全国性的农村综合产权交易所应面向全国提供集体资产股份、土地承包经营权、宅基地使用权及房屋产权、矿产经营权、林地经营权等各种形式的产权交易。地方性的农村产权交易市场则主要为农户的土地承包经营权和宅基地使用权及房屋提供交易服务。为方便农民就近交易，地方性的农村产权交易市场可以设至县级。通过农村产权交易市场的设立，可以为土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产股份等农民资产建立流转和退出机制，激发农村经济活力，增加农民财产收益的渠道和机会。 4.完善相关法律.目前关于农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益权等农民财产权的法规主要散见于《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等法规中，存在着法规不健全、原则性太强、缺乏可操作性等问题。如2007 年的《物权法》对“宅基地使用权”的规定，就显得非常笼统，总共只有简单的4条，而且对宅基地使用权的取得、行使和转让，还需要参照其它土地法规，可操作性差。此外，有的法规还是以“通知”、“决定”等形式出现的，如1981年《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、1995年《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》、2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。这些通知、决定的政策性强、效力性低，不利于农民财产权的长期保护。根据当前法规，土地承包经营权属于用益物权，农民对承包地享有占有、使用、转包、出租、转让、收益等权利，但由于耕地和宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押，因而使得农民拥有的土地承包地和宅基地的用益物权是不充分、不完整的。还有，我国现有法规虽然规定农民宅基地使用权不得转让和抵押，但对于宅基地上的农民住房却并没有规定不得转让和抵押，导致了“小产权房”问题的出现，使得农民的财产难以变现。这些不健全、不完善甚至相互矛盾的法规，迫切需要相关部门加紧立法完善，以便于农民财产权利的实现。
参考文献：
[1]李双平，吕登高等.促进农民增收，缩小城乡收入差距，经济视角，2013（6），p120.
[2]陈剑.为什么要赋予农民更多财产权.新华网： http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/31/c_118776849.htm。
[3]彭腾.论赋予农民更多财产权利，湖南财政经济学院学报，2014（2），p5.
[4]黄俊溢.定调“三权分置”赋予农民更多财产权.中国经济时报[2014-10-23]，p1.
[5]洪民荣，王秀治等.从改革视角解读“赋予农民更多财产权利”，文汇报[2014-1-13]，p3.
[6]孔祥智，刘同山.赋予农民更多財产权利：必要性、内涵与推进策略.教学与研究.2014（1），p30-33.
※基金项目：本研究得到四川省社会科学重点研究基地 四川县域经济发展研究中心课题《四川省县域缩小城乡收入差距与赋予农民更多财产权利研究》（项目编号：xyzx1515）资助.