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摘 要：由于我国上世纪七十年代所推行的计划生育政策产生了许多“4-2-1”式家庭，“未富先老”的人口老龄化现象越来越严重。基于老年人特殊的物质需求和精神需求，改善社会人口老龄化问题，现代养老服务产业正逐步发展。PPP模式是我国政府力推的公私合营模式，具有分险共担、利益共享的特征，将PPP运用于现代养老服务产业，不仅能实现政府职能，还能发挥社会资本在运营管理方面的专业性优势，提高养老产业服务质量，促进养老产业的多元化发展。但PPP模式操作养老服务项目无成熟经验可循，且养老服务项目关系着国计民生，项目设计难度大。为促进PPP模式与养老产业相结合，本文选取河北省为具体案例，结合当下河北省养老产业和PPP模式运用情况的背景，探索PPP模式运用于养老产业可能存在的风险并提出相应对策建议。最后对于PPP模式应用于现代养老产业的发展前景进行展望。
关键词：养老 PPP 风险 对策 展望
一、河北省养老产业发展现状分析
1.河北省老龄化现状分析。调查显示，截止至2014年底，河北省65岁以上老年人人口数已达到644.22万人，约为河北省总人口的9.32%，老年抚养比为12.94%，并呈现出上升趋势。与此同时，全省老年人人口数仍以年均2%的速度递增，估计至2020年，老年人人口数将达到1325万人。但随着社会经济的发展，农村“男耕女织”的传统生存方式已不复存在，且受户籍、住房、教育等约束，许多农民不得不把家人留在农村，全省家庭空巢化现象日趋严重。
2.河北省养老产业存在的问题。由于我国社会生产力的不断发展和人民生活质量的逐步提高，现代养老服务产业供需矛盾日益尖锐，特别体现在养老机构和照料机构的发展上，河北省大部分地区都陷入高需求低入住的怪圈，发展动力不足。经分析，目前河北省现代养老服务产业存在的主要问题有：
第一，养老机构数量少。2013年底，河北省养老机构床位严重缺乏，仅为老年人口的3.7%。但截止至2010年底，全省城乡部分失能和完全失能老年人约有3300万，预计至2017年，全省部分失能和完全失能老年人将达到4000万人。由此将引发巨大的供需缺口。第二，养老产业的规模小。由于此前缺乏政策支持以及养老服务产业盈利性低等原因，现有的养老企业获利较少，导致养老产业规模较小，产业集群效应不显著。第三，养老产品和服务销售策略的有效性不足。一方面，定价策略不灵活，老年人消费更注重品质，价格只是次要因素；另一方面，缺乏系统科学的营销网络，营销方式多为养老保健产品的宣传讲座，尚未形成透明的监督机制。
二、PPP模式应用于河北省养老服务产业的背景及实施情况
PPP模式是指公共部门与私人部门针对某项公共项目、设施或服务达成合作契约关系，具有互利共赢、风险分担、相互监管的特点。目前PPP模式备受青睐，财政部鼎力推行PPP项目，而养老服务业又是各地政府都重视的民生产业，因此，应将PPP模式与养老服务业进行有效结合。虽然当前河北省社区居家养老服务中心涉及面较广，针对地区、城乡间发展不平衡，养老基础设施满意度较低，养老服务配套设施不完善，河北出台了涉及老年人事业发展的政策性法规、规章、文件近20多件，包括了老年人住、行、教育、娱乐等各个方面，为老年人的养老保驾护航。石家庄、唐山、秦皇岛等地区的政府投资力度逐步加大，吸收社会资本进入养老服务业，建立民营养老机构，并给予民办养老机构政策支持。以下是养老产业与PPP的项目合作关系图：
三、PPP应用于现代养老产业的风险探究
在我国PPP项目的推行过程中，取得了一定的成就，解决了我国缺乏建设资金、基础设施落后的问题。但将PPP应用于现代养老产业是一种新兴事物，在实际应用中仍存在诸多风险。为推动PPP模式與现代养老产业在河北省的有效结合，我们将具体针对其中存在的风险进行探究。
1.前期项目选择及融资风险。
1.1项目选择风险。虽然养老基金都会成立专门进行投资管理的公司或小组，对养老建设项目进行调研、选择和战略布局。然而，在项目选择时，都会面临项目周期能否与养老基金匹配、风险是否过大和收益是否对应的风险；在项目设计时，除了BF运作方式是由政府承担设计工作外，其它运作方式下基本都是由私人部门进行设计，而风险也正由此而来。一旦设计不当，接受这一设计后会造成非常高的维护成本，给负责维护的部门增加与收益不成比例的负担。
1.2融资风险。
1.2.1融资机构的资信问题。在PPP项目实施过程中，社会资本都需要借助外部融资，如银行、基金、信贷等。这些金融机构的贷款能否及时足额到位，往往是一个项目成败的关键。如果融资机构的资信状况不佳，或提供的贷款无法及时到位，项目公司（SPV）的资金链断裂，严重的会导致项目彻底失败。这对投资人来说，白白损失了前期的投入；对政府来说，不利于PPP项目的开展和推广。
1.2.2融资管理体系不够完善。目前，由于融资管理制度正处萌芽时期，体系构建仍需完善。需要融资的单位对省政府出台的有关融资的规定及要求不了解，对履行项目时需要的论证和审批程序及要求不清楚，对政府融资带来的作用理解不充分。
1.2.3债务风险控制措施缺乏。目前，河北省融资平台缺乏有效债务控制措施，债务风险正逐步加大。原因有三：一是财务人员力量薄弱。二是内部管理松散，资金使用效率低下。三是财务制度不健全，缺少约束机制。与此同时，平台公司为了增加融资链条，扩大注册资本，雄厚公司实力，扩大债务融资规模，带来了债务风险加大、政府投资风险加大的不良局面。
2.中期项目运营风险。
2.1养老服务产业建设周期长。现代养老服务产业建设周期长，资金回报率低，抬高了其入市的门槛，同时也降低了社会资本流入现代养老服务的积极性。以河南省开封市的公私合营的养老院为例，其投资回收期通常在20-30年，时间成本及机会成本较大，盈利性较差，对社会资本的吸引力不足。 2.2 PPP项目建设经验不足。由于PPP在河北省发展时间短，且PPP项目也主要集中在基础设施建设、环保等领域，尚未完全与现代养老服务产业接轨，将PPP模式与现代养老服务产业相结合并无成功范本参照，还需进一步实践和探究。
2.3 PPP模式法律体系不完善。在现代养老服务产业中，河北省应用PPP模式的法律环境不完善，省政府对社会资本参与PPP养老服务产业没有给予明确指导。同时，也未对地方政府进行合理定位，地方政府的权责边界模糊。一旦项目出现问题，易存在双方互相推诿的现象。
2.4 PPP项目监管机制不健全。将现代养老服务产业与PPP模式相结合时，缺乏有效的监管机制和承兑机制，社会资本的利益得不到安全保障，加大了企业的融资成本，挫伤了社会资本流入现代养老服务产业的积极性。同时，社会资本与政府合作时可能会存在政府信用风险和运行效率较低等方面的问题。
2.5专业人才的有效供给不足。在现代养老服务产业中，缺乏PPP专业项目管理人才及PPP运用于养老服务产业的标准化交易流程，将PPP应用于现代养老产业的过程中易出现漏洞。同时，也缺乏依照国际惯例进行项目交易的经验习惯，难以与国际接轨。
3.后期分配风险。在养老服务产业PPP项目合同中，运营期满后，项目公司应按合同规定的质量标准和资产完好程度等要求将养老产业项目移交给政府部门。在该过程中，资产评估、债务清偿、分享收益等工作是必不可少的。其中，政府和社会资本之间的合作谈判、招标等过程本质上是对双方的风险和收益进行分配。然而，由于一些项目运营时间短，缺乏有效的合作机制，协议规定的条件不达标以及投资运营环境欠优化，影响项目运行，导致收益较低。
四、河北省养老产业PPP项目风险分担与应对措施
1.明确项目选择，提供有力保障。PPP项目在实际运用中，政府的主要职能是项目选择和确定开发主体、为项目提供保证、对项目进行监管、贷款和股本投资、法律保障和政策支援，同时还要承担相关风险。首先，应正确选择项目并确定项目的实施主体。并非所有的养老项目都适合用PPP的模式来建设，政府等公共部门需要承担起选择项目的重任，对项目应用PPP模式进行可行性分析，选择适合采用PPP模式的项目，并组织招标，对各个投标的私人部门进行筛选，并最终确定项目的开发主体。其次，应保证项目所需资源的供应和收益。所需资源就是指项目在建设和运营过程中所涉及到的土地、水、电等；收益是指政府应与私人部门签订长期的PPP项目服务购买协议，购买的价格要满足项目偿还债务和回收投资的需要。
2.强化信用评审机制，保证资金充足。在项目融资阶段中，当出现项目融通资金未完全到位而财政大量投入的情况时，财政部门应居于主导地位，加强对项目预算、资产配置及财务评价的关注。具体来说，应做到以下三点：一是各地政府要了解政府信用和平台公司的信用评定，能够按照监管规定和借款合同规定偿还银行贷款本息，与金融机构形成共赢的局面。二是选择可行性强的项目，进行科学的经济测算，确认项目有充足现金流和偿还贷款能力。三是银行在放款审批前，加强对贷款项目的评审，对项目收益及担保加强审核，最大限度降低风险。
3.完善落实监管体系、建立合理的调价机制。在PPP运用于养老产业项目的过程中，项目有关的所有权利、义务和经济关系等都是通过严密的合同约定的。政府应及时监督合同的执行情况，一旦发现有违背合同的行为出现，应该及时纠正错误，推动PPP项目良性发展。同时，鼓励公众参与监督。公众在支出服务费用的同时，也有权利对项目实施监督，使自己的权益得到充分的保障。在项目运营期间，由于实际运营与成本收益分配和服务定价二者存在着紧密的联系，现代养老服务产业需要对价格进行合理调整以补偿投资人，从而确保投资人取得正常合理的投资收益。可以考虑设定5年为一个收费定价调整期，根据项目公司盈利情况调整使用者付费等标准。不仅如此，政府部门应根据市场价格来合理推算养老服务的定价区间，防止出现因价格机制导致的市场供给失衡的现象。
4.建立健全政策和制度保障机制，提高社会资本进入养老服务产业的积极性。一方面要加强立法，完善PPP模式的法律文本体系。法治是保障PPP模式实现其交易和管理两大目标的利刃，在养老产业项目建设中做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究可有效约束政府在项目运作中的权力，保障项目的正常运营。另一方面要加强政策支持。第一，建立养老机构专项基金，将其纳入财政预算，当向银行等金融机构融资时用于提供贷款担保和利息补贴；第二，缩减养老服务PPP项目的审批和决策周期；第三，根据养老机构侧重点的不同，分类提供税收优惠；第四，实施合理的用地规划，尽量通过行政划拨和低价出售的方式来降低私营部门的参与成本。
5.明确利润分配机制，风险共担，互利共赢。当PPP模式运用于养老产业时，在合同中应合理分配双方的风险和收益。当各类风险发生时，风险分担机制发挥的作用只是根据双方的职权进行对风险进行合理优化。双方可以根据风险内容合理执行各方职责，最大化降低风险对各方的影响，从而使项目的整体风险达到最低。针对不同的项目条件，项目的利益分配也不尽相同。实现项目利益合理分配的一个前提条件是建立长期合作机制。通过长期合作机制的建立，明确项目中各方的权利义务、协议规定的条件以及投资运营环境，从而建立优良的项目实施条件和公平合理的利益分配机制，实现互利共赢。
五、PPP模式应用于现代养老产业的发展前景展望
在河北省物质文明和精神文明飞速发展的进程中，市场经济不断增强的同时，社会各界对养老问题也将会给予越来越多的关注。从政府角度上看，将会针对PPP模式应用于现代养老产业出现的漏洞不断完善PPP模式的法律文本体系和监管体系，加大政策支持，促进二者的完美结合。从社会角度上看，大量的社会资本会涌入现代养老产业中，项目的资金实力更加雄厚。且在河北省不断推进PPP模式的过程中，可借鉴的国内外经验将会明显增加。在社会的积极引导下，专业化人才不断流入现代养老产业，其管理技术也会不断提高。我们相信，在社会各界的共同努力下，结合了PPP模式的现代养老产业在河北省将会发展得越来越好！
参考文献：
[1]邓小鹏. PPP项目风险分担及对策研究.南京：东南大学，2007.
[2]李俊杰.基于PPP的养老机构运营模式研究.南京：东南大学，2011.
[3]关鑫.PPP模式在养老机构建设中的应用研究[D].大连：东北财经大学，2013.
[4]陈菲.PPP项目利益相关者的利益协调与分配研究[D].重庆：重庆大学硕士论文，2008.
[5]刘红.我国民营养老机构存在的问题及对策[J].特區经济，2008，233（7）：37-38.
关键词：养老 PPP 风险 对策 展望
一、河北省养老产业发展现状分析
1.河北省老龄化现状分析。调查显示，截止至2014年底，河北省65岁以上老年人人口数已达到644.22万人，约为河北省总人口的9.32%，老年抚养比为12.94%，并呈现出上升趋势。与此同时，全省老年人人口数仍以年均2%的速度递增，估计至2020年，老年人人口数将达到1325万人。但随着社会经济的发展，农村“男耕女织”的传统生存方式已不复存在，且受户籍、住房、教育等约束，许多农民不得不把家人留在农村，全省家庭空巢化现象日趋严重。
2.河北省养老产业存在的问题。由于我国社会生产力的不断发展和人民生活质量的逐步提高，现代养老服务产业供需矛盾日益尖锐，特别体现在养老机构和照料机构的发展上，河北省大部分地区都陷入高需求低入住的怪圈，发展动力不足。经分析，目前河北省现代养老服务产业存在的主要问题有：
第一，养老机构数量少。2013年底，河北省养老机构床位严重缺乏，仅为老年人口的3.7%。但截止至2010年底，全省城乡部分失能和完全失能老年人约有3300万，预计至2017年，全省部分失能和完全失能老年人将达到4000万人。由此将引发巨大的供需缺口。第二，养老产业的规模小。由于此前缺乏政策支持以及养老服务产业盈利性低等原因，现有的养老企业获利较少，导致养老产业规模较小，产业集群效应不显著。第三，养老产品和服务销售策略的有效性不足。一方面，定价策略不灵活，老年人消费更注重品质，价格只是次要因素；另一方面，缺乏系统科学的营销网络，营销方式多为养老保健产品的宣传讲座，尚未形成透明的监督机制。
二、PPP模式应用于河北省养老服务产业的背景及实施情况
PPP模式是指公共部门与私人部门针对某项公共项目、设施或服务达成合作契约关系，具有互利共赢、风险分担、相互监管的特点。目前PPP模式备受青睐，财政部鼎力推行PPP项目，而养老服务业又是各地政府都重视的民生产业，因此，应将PPP模式与养老服务业进行有效结合。虽然当前河北省社区居家养老服务中心涉及面较广，针对地区、城乡间发展不平衡，养老基础设施满意度较低，养老服务配套设施不完善，河北出台了涉及老年人事业发展的政策性法规、规章、文件近20多件，包括了老年人住、行、教育、娱乐等各个方面，为老年人的养老保驾护航。石家庄、唐山、秦皇岛等地区的政府投资力度逐步加大，吸收社会资本进入养老服务业，建立民营养老机构，并给予民办养老机构政策支持。以下是养老产业与PPP的项目合作关系图：
三、PPP应用于现代养老产业的风险探究
在我国PPP项目的推行过程中，取得了一定的成就，解决了我国缺乏建设资金、基础设施落后的问题。但将PPP应用于现代养老产业是一种新兴事物，在实际应用中仍存在诸多风险。为推动PPP模式與现代养老产业在河北省的有效结合，我们将具体针对其中存在的风险进行探究。
1.前期项目选择及融资风险。
1.1项目选择风险。虽然养老基金都会成立专门进行投资管理的公司或小组，对养老建设项目进行调研、选择和战略布局。然而，在项目选择时，都会面临项目周期能否与养老基金匹配、风险是否过大和收益是否对应的风险；在项目设计时，除了BF运作方式是由政府承担设计工作外，其它运作方式下基本都是由私人部门进行设计，而风险也正由此而来。一旦设计不当，接受这一设计后会造成非常高的维护成本，给负责维护的部门增加与收益不成比例的负担。
1.2融资风险。
1.2.1融资机构的资信问题。在PPP项目实施过程中，社会资本都需要借助外部融资，如银行、基金、信贷等。这些金融机构的贷款能否及时足额到位，往往是一个项目成败的关键。如果融资机构的资信状况不佳，或提供的贷款无法及时到位，项目公司（SPV）的资金链断裂，严重的会导致项目彻底失败。这对投资人来说，白白损失了前期的投入；对政府来说，不利于PPP项目的开展和推广。
1.2.2融资管理体系不够完善。目前，由于融资管理制度正处萌芽时期，体系构建仍需完善。需要融资的单位对省政府出台的有关融资的规定及要求不了解，对履行项目时需要的论证和审批程序及要求不清楚，对政府融资带来的作用理解不充分。
1.2.3债务风险控制措施缺乏。目前，河北省融资平台缺乏有效债务控制措施，债务风险正逐步加大。原因有三：一是财务人员力量薄弱。二是内部管理松散，资金使用效率低下。三是财务制度不健全，缺少约束机制。与此同时，平台公司为了增加融资链条，扩大注册资本，雄厚公司实力，扩大债务融资规模，带来了债务风险加大、政府投资风险加大的不良局面。
2.中期项目运营风险。
2.1养老服务产业建设周期长。现代养老服务产业建设周期长，资金回报率低，抬高了其入市的门槛，同时也降低了社会资本流入现代养老服务的积极性。以河南省开封市的公私合营的养老院为例，其投资回收期通常在20-30年，时间成本及机会成本较大，盈利性较差，对社会资本的吸引力不足。 2.2 PPP项目建设经验不足。由于PPP在河北省发展时间短，且PPP项目也主要集中在基础设施建设、环保等领域，尚未完全与现代养老服务产业接轨，将PPP模式与现代养老服务产业相结合并无成功范本参照，还需进一步实践和探究。
2.3 PPP模式法律体系不完善。在现代养老服务产业中，河北省应用PPP模式的法律环境不完善，省政府对社会资本参与PPP养老服务产业没有给予明确指导。同时，也未对地方政府进行合理定位，地方政府的权责边界模糊。一旦项目出现问题，易存在双方互相推诿的现象。
2.4 PPP项目监管机制不健全。将现代养老服务产业与PPP模式相结合时，缺乏有效的监管机制和承兑机制，社会资本的利益得不到安全保障，加大了企业的融资成本，挫伤了社会资本流入现代养老服务产业的积极性。同时，社会资本与政府合作时可能会存在政府信用风险和运行效率较低等方面的问题。
2.5专业人才的有效供给不足。在现代养老服务产业中，缺乏PPP专业项目管理人才及PPP运用于养老服务产业的标准化交易流程，将PPP应用于现代养老产业的过程中易出现漏洞。同时，也缺乏依照国际惯例进行项目交易的经验习惯，难以与国际接轨。
3.后期分配风险。在养老服务产业PPP项目合同中，运营期满后，项目公司应按合同规定的质量标准和资产完好程度等要求将养老产业项目移交给政府部门。在该过程中，资产评估、债务清偿、分享收益等工作是必不可少的。其中，政府和社会资本之间的合作谈判、招标等过程本质上是对双方的风险和收益进行分配。然而，由于一些项目运营时间短，缺乏有效的合作机制，协议规定的条件不达标以及投资运营环境欠优化，影响项目运行，导致收益较低。
四、河北省养老产业PPP项目风险分担与应对措施
1.明确项目选择，提供有力保障。PPP项目在实际运用中，政府的主要职能是项目选择和确定开发主体、为项目提供保证、对项目进行监管、贷款和股本投资、法律保障和政策支援，同时还要承担相关风险。首先，应正确选择项目并确定项目的实施主体。并非所有的养老项目都适合用PPP的模式来建设，政府等公共部门需要承担起选择项目的重任，对项目应用PPP模式进行可行性分析，选择适合采用PPP模式的项目，并组织招标，对各个投标的私人部门进行筛选，并最终确定项目的开发主体。其次，应保证项目所需资源的供应和收益。所需资源就是指项目在建设和运营过程中所涉及到的土地、水、电等；收益是指政府应与私人部门签订长期的PPP项目服务购买协议，购买的价格要满足项目偿还债务和回收投资的需要。
2.强化信用评审机制，保证资金充足。在项目融资阶段中，当出现项目融通资金未完全到位而财政大量投入的情况时，财政部门应居于主导地位，加强对项目预算、资产配置及财务评价的关注。具体来说，应做到以下三点：一是各地政府要了解政府信用和平台公司的信用评定，能够按照监管规定和借款合同规定偿还银行贷款本息，与金融机构形成共赢的局面。二是选择可行性强的项目，进行科学的经济测算，确认项目有充足现金流和偿还贷款能力。三是银行在放款审批前，加强对贷款项目的评审，对项目收益及担保加强审核，最大限度降低风险。
3.完善落实监管体系、建立合理的调价机制。在PPP运用于养老产业项目的过程中，项目有关的所有权利、义务和经济关系等都是通过严密的合同约定的。政府应及时监督合同的执行情况，一旦发现有违背合同的行为出现，应该及时纠正错误，推动PPP项目良性发展。同时，鼓励公众参与监督。公众在支出服务费用的同时，也有权利对项目实施监督，使自己的权益得到充分的保障。在项目运营期间，由于实际运营与成本收益分配和服务定价二者存在着紧密的联系，现代养老服务产业需要对价格进行合理调整以补偿投资人，从而确保投资人取得正常合理的投资收益。可以考虑设定5年为一个收费定价调整期，根据项目公司盈利情况调整使用者付费等标准。不仅如此，政府部门应根据市场价格来合理推算养老服务的定价区间，防止出现因价格机制导致的市场供给失衡的现象。
4.建立健全政策和制度保障机制，提高社会资本进入养老服务产业的积极性。一方面要加强立法，完善PPP模式的法律文本体系。法治是保障PPP模式实现其交易和管理两大目标的利刃，在养老产业项目建设中做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究可有效约束政府在项目运作中的权力，保障项目的正常运营。另一方面要加强政策支持。第一，建立养老机构专项基金，将其纳入财政预算，当向银行等金融机构融资时用于提供贷款担保和利息补贴；第二，缩减养老服务PPP项目的审批和决策周期；第三，根据养老机构侧重点的不同，分类提供税收优惠；第四，实施合理的用地规划，尽量通过行政划拨和低价出售的方式来降低私营部门的参与成本。
5.明确利润分配机制，风险共担，互利共赢。当PPP模式运用于养老产业时，在合同中应合理分配双方的风险和收益。当各类风险发生时，风险分担机制发挥的作用只是根据双方的职权进行对风险进行合理优化。双方可以根据风险内容合理执行各方职责，最大化降低风险对各方的影响，从而使项目的整体风险达到最低。针对不同的项目条件，项目的利益分配也不尽相同。实现项目利益合理分配的一个前提条件是建立长期合作机制。通过长期合作机制的建立，明确项目中各方的权利义务、协议规定的条件以及投资运营环境，从而建立优良的项目实施条件和公平合理的利益分配机制，实现互利共赢。
五、PPP模式应用于现代养老产业的发展前景展望
在河北省物质文明和精神文明飞速发展的进程中，市场经济不断增强的同时，社会各界对养老问题也将会给予越来越多的关注。从政府角度上看，将会针对PPP模式应用于现代养老产业出现的漏洞不断完善PPP模式的法律文本体系和监管体系，加大政策支持，促进二者的完美结合。从社会角度上看，大量的社会资本会涌入现代养老产业中，项目的资金实力更加雄厚。且在河北省不断推进PPP模式的过程中，可借鉴的国内外经验将会明显增加。在社会的积极引导下，专业化人才不断流入现代养老产业，其管理技术也会不断提高。我们相信，在社会各界的共同努力下，结合了PPP模式的现代养老产业在河北省将会发展得越来越好！
参考文献：
[1]邓小鹏. PPP项目风险分担及对策研究.南京：东南大学，2007.
[2]李俊杰.基于PPP的养老机构运营模式研究.南京：东南大学，2011.
[3]关鑫.PPP模式在养老机构建设中的应用研究[D].大连：东北财经大学，2013.
[4]陈菲.PPP项目利益相关者的利益协调与分配研究[D].重庆：重庆大学硕士论文，2008.
[5]刘红.我国民营养老机构存在的问题及对策[J].特區经济，2008，233（7）：37-38.