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摘 要 本文拟从公民直接参与预算监督为突破口，以当前基层预算民主改革最为成功的典型模式——温岭参与式预算为典型案例，分析以温岭民主恳谈为主要改革内容的地方政府预算监督取得的改革成效，研究探讨改革中存在的问题，提出改革展望。
关键词 基层政府 参政预算 监督改革
中图分类号：F810.3文献标识码：A
一、以温岭模式为典型的公众直接参与预算监督的缘起和发展
（一）温岭参与式预算改革中公众直接参与的起源。
1999年松门镇“农村农业现代化教育论坛”是温岭民主恳谈会的发端，也是温岭参与式预算模式的雏形。当时，恳谈会的初衷是为了探索一种新的加强和改进农村基层思想政治工作的方式，使干部和群众能够面对面地沟通交流。但这样的恳谈制度，取得了出乎意料的成功，当年举办的4期论坛，参与群众多达600多人次，提出问题110件，当场解释、答复84件，承诺交办26件，被当地群众誉为松门镇的“焦点访谈” 。
2001年，温岭市委开始组织和引导群众参与到对基层公共事务的决策、管理中。在这个阶段，民主恳谈会由镇党委主持，邀请相关利益群体及当地基层人大代表，就政府提出的各项方案听取群众意见，在党委和镇政府做出初步决定后，向群众再次反馈并征求意见；对于一些意见分歧较为严重的问题，进行重新讨论论证，经过相应调整后做出最终决策。2003年，民主恳谈开始与基层人大相结合，2004年，温岭市委出台文件规定，一些民主恳谈中的议题需由镇人大主席团召集人大代表审议后再做出决定，如，未列入当年人代会讨论的重大事项，民主恳谈会上分歧较大、难以协商的事项，镇人大主席团或镇政府认为需要提交人代会进行讨论决定的重大事项等。民主恳谈不仅增强了重大决策的透明度，更为重要的是为公民参与监督提供了有效的渠道。
（二）以公众直接监督为特点的温岭参与式预算改革的发展。
2005年，温岭民主恳谈正式引入镇人民代表大会。参与式预算首先在新河、泽国两镇试水，经过多年的发展，新河、泽国也成为改革最具特色、成果最为显著的乡镇。
新河镇的公众直接参与预算监督已形成会前审查监督、大会审议以及会后监督完整的监督过程。第一阶段为会前审查监督，即在镇人民代表大会召开之前由人大财经小组在主席团的领导下组织召开预算初审民主恳谈会，与会人员分工业、农业、社会事业三个专门小组进行讨论，各种团体、协会、人大代表以及公民自愿参与，各小组讨论后形成独立的预算初审报告。第二阶段为大会审议，即在镇人民代表大会召开期间，大会主席团组织代表进行民主恳谈，集中审议预算初审报告，镇政府相关领导人回答解释代表提出的有关预算报告的询问；其后，人大主席团和镇政府共同召开联席会议，根据代表在恳谈过程中提出的建议，形成预算修改方案。之后，人代会向全体代表通报预算修改方案，代表们进行分组进行审议。若得到5名以上代表同意，则可以联名提出预算修正案。最后，全体代表投票表决预算修正案以及修改后的预算草案，联名提出的修正案若获得半数以上代表的支持，则成为整体预算的组成部分。第三阶段为会后监督，即人代会闭会期间，人大财经小组作为预算监督常设机构，对政府预算执行情况实行经常性监督，并在下一年度的预算草案编制中发挥重要作用。
泽国模式最突出特点在于民主恳谈代表的选择和代表对重大项目的多轮排序。代表选择是按照千分之二的比例，采用乒乓球摇号的抽样方式，从全镇18周岁以上的居民中随机产生民意代表，参与预算民主恳谈。恳谈的重点集中在由政府选出的一批属于镇级行政范围内且与民生密切相关的城建项目，在恳谈之前，已由政府专业人员组成的专家组对这些项目的可行性进行调查研究，提出每个项目方案所需的预算资金，将其整理形成预算项目民意调查问卷，恳谈会上，由民意代表就这些项目的重要性程度填写调查问卷，根据自己的看法，对投入的项目进行优先性排序。通过分大组和小组数次讨论协商后，民意代表第二次填写调查问卷对所列项目进行排序。之后，镇政府召开办公会议，着重探讨恳谈会上民意代表所提意见和第二次调查问卷所产生的最后结果，结合当地财力情况形成一份项目优先方案。在随后召开的镇人代会上，镇政府将上述方案提交大会审查讨论并投票表决。
二、温岭公众直接参与预算监督在改革中取得的成效
（一）预算监督的范围体现为“由点到面”。
温岭参与式预算改革自2005年在新河、泽国“试水”后，其公众直接参与监督的成功经验在全市各乡镇进行了推广，到2008年，温岭市进行民主恳谈的乡镇达到80%；同年，温岭市人大常委会率先在市交通局探索实施部门预算民主恳谈；2009年，部门预算民主恳谈扩大到水利部门；2010年，范围进一步扩大至建设规划部门；2011年，全市所有乡镇都实施了公众直接参与监督的参与式预算改革，全市12个街道、5个部门（交通、水利、城建、卫生、教育）实施了民主恳谈，12个部门的部门预算进行了专题审议。
（二）预算监督的信息基础逐步夯实。
这主要体现在两个方面： 第一，信息公开逐年规范化。2008年，温岭市人大常委会将预决算审查监督的所有信息上网公开；2009年，首次将人大会审查的8个部门预算在温岭人大网和温岭新闻网上公开，并通过《温岭日报》和温岭广播电视台发布公告；2010年，温岭市人大常委会又首次在《温岭日报》上整版刊出了温岭市建设规划局2010年的部门预算。第二，公开的预算信息量逐年增加，信息细化程度逐年加大。从2008年8个部门预算公开增加至2010年的20个部门预算公开（预算资金数约占全市财政预算的80%），发展至2011年，温岭22个部门90%以上的账本在网上公开。除了预算信息之外，审计工作报告也从2008年上网公开，便于公众发现问题并对存在的问题进行持续监督。信息的公开有效地促进了公众实施预算监督。
（三）监督逐年深入，监督效果体现为“由表及里”。
第一，人大代表在审议通过预算案之前，有较为充分的时间进行初审。从2006年开始，温岭市在人代会期间对上会的部门预算有重点的进行专题审议。发展至2010年，温岭市人大常委会为保证专题审议的实效性， 在人大会召开前一个月，将各部门的部门预算草案发到全体代表手中，并要求各个代表团分别在会前深入有关单位调研，组织代表对预算草案进行初审。第二，审查监督逐年深入，代表意见的吸取落实情况较好。2010年，温岭市人大常委会首次对投资在3000万元以上的政府性重大项目进行全面审查，提出了项目重新论证、项目增减和投资规模调整等意见，而市政府及相关部门最后根据提出的意见对多个项目进行了调整。在落实民主恳谈的意见上，也取得了较大进展，如在2010年建设规划部门预算的民主恳谈中，代表和公众共形成了19条意见，而最终有16条意见得到了落实。
（四）基层人大的监督作用大大加强。
人大作为公众的“代言人”，其地位和作用非常重要。在温岭的参与式预算改革过程中，人大监督作用大大加强。主要体现为：第一，在当前部分基层（县级及以下）人大常委会尚未建立预算专门机构的情况下，温岭市（县）在人大成立了人大财经工作议事委员会，并聘请熟悉预算审查监督业务的有关专家或专业人士，专门从事人大预算审查监督辅助工作，以保障监督工作更有效地开展。第二，人大通过提前监督事关经济社会发展的重大项目的安排，建立政府重要财经情况报告分析制度和重大支出行为的审查批准制度，实施预算执行人大在线监督系统等方法和手段，对预算实施动态监督，提升了监督实效。
三、温岭公众直接参与监督仍需进一步突破的问题
（一）预算法制在指导实施预算监督中缺乏具体化、明确化。
我国1994年颁布《预算法》第13条规定“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。”“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算（以下简称本级决算）；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。”然而，《预算法》没有对预算草案进行初审的目的、范围、原则、内容、结果使用等方面做出具体规定，使得人大对预算的初审结果缺乏明确的法定效力；同时相关制度也没有对预算报告及预算执行情况和结果的公开进行严格明确的要求，也就是说，预算信息可以公开，也可以不公开，这是由地方人大和政府来确定的，没有制度化、规范化，因此公众缺乏实施监督的信息公开制度保障。
（二）参与监督的代表广泛性和代表性不足。
参与式预算的核心内容，是将公民参与引入到政府预算过程当中，让公众直接参与监督，因此参与监督的代表选择就相当重要。泽国镇虽然采取随机摇号的方式产生恳谈代表，直观来看非常民主，但这样产生的代表难以保证其参与意愿和能力，因此民意的准确表达就会受到影响。从对泽国镇的调查结果来看，预算恳谈实际到会的参与人数为259人，仅占全镇在籍人口总数的0.2% ，普通群众参与的热情不高，动力不足。
（三）参与者专业素质不高。
人大代表的专业素质高低是预算监督能否取得实效的关键因素之一。第一，预算的专业性本身较强，需要有专业知识作为基础，人大代表如果前期缺乏必要的知识积累，很难对预算报告的信息充分地理解，进而会对其进行预算审查、提出科学合理的修改意见造成不利影响。第二，人大代表缺乏定期制度化的专业培训。近10年来，我国拉开了预算制度改革的大幕，改革涉及预算编制、审查、执行、决算全过程，然而，人大代表的培训并未“与时俱进”，因此，严重影响了预算动态监督，特别是执行环节的监督效果。
（四）缺乏对监督程序的优化设计和预算全过程的完整监督。
温岭的参与式预算改革的核心集中在预算民主恳谈，然而，现行制度并未对民主恳谈中人大代表和公众提出的意见和建议是否进行采纳进行明确规定，也就是说，对预算草案是否修改，修改的程度，如何修改等缺乏刚性约束。此外，从温岭参与式预算改革的内容来看，其主要成效集中在预算编制和审议环节的公众参与监督，改革实践并未在预算执行和决算环节形成成功经验。
（五）缺乏相关配套制度。
一项制度的有效运作必然需要相关制度予以支持。温岭的公众直接参与预算监督的参与式预算改革，需要有完善的村民代表制度、规范的人大代表工作制度、健全的财政信息公开制度、政府官员问责制度，以及行之有效的考核制度等。然而，地方政府的考核主要以GDP为中心，接受上级政府考核，同时我国行政管理体制实行“一把手”负责制度，这就使得地方政府在进行项目选择时可能会更为重视“政绩工程”，在缺乏完整信息的前提下，公共管理者只会“对上负责”,这样，公众参与监督的积极性会受到影响，监督的结果也可能不会受到重视。长此以往，参与式预算的公众直接参与监督最终会流于形式。
四、基于温岭模式的基层政府预算监督改革展望
浙江温岭开创了基于“民主恳谈”而发展起来的具有鲜明特色的参与式预算模式，不仅增强了社会公众作为“国家主人”的民主参与和监督意识，建立了政府跟百姓的对话机制；而且“激活”了基层人大预算监督的作用，形成了人大作为公众“代言人”对政府预算实施监督，保证政府“忠实履责”的有效机制。基于此，改革的总体思路是，坚持公众直接参与预算监督的指导思想，完善人大制度，激发参与者的积极性，提高参与者专业素质，优化监督程序，改善监督方法和手段，建立健全预算监督贯穿编制、审议、执行、决算全过程的动态监督机制；逐步改革相关制度，以推动基层政府预算监督改革有序良好地向前推进。
关键词 基层政府 参政预算 监督改革
中图分类号：F810.3文献标识码：A
一、以温岭模式为典型的公众直接参与预算监督的缘起和发展
（一）温岭参与式预算改革中公众直接参与的起源。
1999年松门镇“农村农业现代化教育论坛”是温岭民主恳谈会的发端，也是温岭参与式预算模式的雏形。当时，恳谈会的初衷是为了探索一种新的加强和改进农村基层思想政治工作的方式，使干部和群众能够面对面地沟通交流。但这样的恳谈制度，取得了出乎意料的成功，当年举办的4期论坛，参与群众多达600多人次，提出问题110件，当场解释、答复84件，承诺交办26件，被当地群众誉为松门镇的“焦点访谈” 。
2001年，温岭市委开始组织和引导群众参与到对基层公共事务的决策、管理中。在这个阶段，民主恳谈会由镇党委主持，邀请相关利益群体及当地基层人大代表，就政府提出的各项方案听取群众意见，在党委和镇政府做出初步决定后，向群众再次反馈并征求意见；对于一些意见分歧较为严重的问题，进行重新讨论论证，经过相应调整后做出最终决策。2003年，民主恳谈开始与基层人大相结合，2004年，温岭市委出台文件规定，一些民主恳谈中的议题需由镇人大主席团召集人大代表审议后再做出决定，如，未列入当年人代会讨论的重大事项，民主恳谈会上分歧较大、难以协商的事项，镇人大主席团或镇政府认为需要提交人代会进行讨论决定的重大事项等。民主恳谈不仅增强了重大决策的透明度，更为重要的是为公民参与监督提供了有效的渠道。
（二）以公众直接监督为特点的温岭参与式预算改革的发展。
2005年，温岭民主恳谈正式引入镇人民代表大会。参与式预算首先在新河、泽国两镇试水，经过多年的发展，新河、泽国也成为改革最具特色、成果最为显著的乡镇。
新河镇的公众直接参与预算监督已形成会前审查监督、大会审议以及会后监督完整的监督过程。第一阶段为会前审查监督，即在镇人民代表大会召开之前由人大财经小组在主席团的领导下组织召开预算初审民主恳谈会，与会人员分工业、农业、社会事业三个专门小组进行讨论，各种团体、协会、人大代表以及公民自愿参与，各小组讨论后形成独立的预算初审报告。第二阶段为大会审议，即在镇人民代表大会召开期间，大会主席团组织代表进行民主恳谈，集中审议预算初审报告，镇政府相关领导人回答解释代表提出的有关预算报告的询问；其后，人大主席团和镇政府共同召开联席会议，根据代表在恳谈过程中提出的建议，形成预算修改方案。之后，人代会向全体代表通报预算修改方案，代表们进行分组进行审议。若得到5名以上代表同意，则可以联名提出预算修正案。最后，全体代表投票表决预算修正案以及修改后的预算草案，联名提出的修正案若获得半数以上代表的支持，则成为整体预算的组成部分。第三阶段为会后监督，即人代会闭会期间，人大财经小组作为预算监督常设机构，对政府预算执行情况实行经常性监督，并在下一年度的预算草案编制中发挥重要作用。
泽国模式最突出特点在于民主恳谈代表的选择和代表对重大项目的多轮排序。代表选择是按照千分之二的比例，采用乒乓球摇号的抽样方式，从全镇18周岁以上的居民中随机产生民意代表，参与预算民主恳谈。恳谈的重点集中在由政府选出的一批属于镇级行政范围内且与民生密切相关的城建项目，在恳谈之前，已由政府专业人员组成的专家组对这些项目的可行性进行调查研究，提出每个项目方案所需的预算资金，将其整理形成预算项目民意调查问卷，恳谈会上，由民意代表就这些项目的重要性程度填写调查问卷，根据自己的看法，对投入的项目进行优先性排序。通过分大组和小组数次讨论协商后，民意代表第二次填写调查问卷对所列项目进行排序。之后，镇政府召开办公会议，着重探讨恳谈会上民意代表所提意见和第二次调查问卷所产生的最后结果，结合当地财力情况形成一份项目优先方案。在随后召开的镇人代会上，镇政府将上述方案提交大会审查讨论并投票表决。
二、温岭公众直接参与预算监督在改革中取得的成效
（一）预算监督的范围体现为“由点到面”。
温岭参与式预算改革自2005年在新河、泽国“试水”后，其公众直接参与监督的成功经验在全市各乡镇进行了推广，到2008年，温岭市进行民主恳谈的乡镇达到80%；同年，温岭市人大常委会率先在市交通局探索实施部门预算民主恳谈；2009年，部门预算民主恳谈扩大到水利部门；2010年，范围进一步扩大至建设规划部门；2011年，全市所有乡镇都实施了公众直接参与监督的参与式预算改革，全市12个街道、5个部门（交通、水利、城建、卫生、教育）实施了民主恳谈，12个部门的部门预算进行了专题审议。
（二）预算监督的信息基础逐步夯实。
这主要体现在两个方面： 第一，信息公开逐年规范化。2008年，温岭市人大常委会将预决算审查监督的所有信息上网公开；2009年，首次将人大会审查的8个部门预算在温岭人大网和温岭新闻网上公开，并通过《温岭日报》和温岭广播电视台发布公告；2010年，温岭市人大常委会又首次在《温岭日报》上整版刊出了温岭市建设规划局2010年的部门预算。第二，公开的预算信息量逐年增加，信息细化程度逐年加大。从2008年8个部门预算公开增加至2010年的20个部门预算公开（预算资金数约占全市财政预算的80%），发展至2011年，温岭22个部门90%以上的账本在网上公开。除了预算信息之外，审计工作报告也从2008年上网公开，便于公众发现问题并对存在的问题进行持续监督。信息的公开有效地促进了公众实施预算监督。
（三）监督逐年深入，监督效果体现为“由表及里”。
第一，人大代表在审议通过预算案之前，有较为充分的时间进行初审。从2006年开始，温岭市在人代会期间对上会的部门预算有重点的进行专题审议。发展至2010年，温岭市人大常委会为保证专题审议的实效性， 在人大会召开前一个月，将各部门的部门预算草案发到全体代表手中，并要求各个代表团分别在会前深入有关单位调研，组织代表对预算草案进行初审。第二，审查监督逐年深入，代表意见的吸取落实情况较好。2010年，温岭市人大常委会首次对投资在3000万元以上的政府性重大项目进行全面审查，提出了项目重新论证、项目增减和投资规模调整等意见，而市政府及相关部门最后根据提出的意见对多个项目进行了调整。在落实民主恳谈的意见上，也取得了较大进展，如在2010年建设规划部门预算的民主恳谈中，代表和公众共形成了19条意见，而最终有16条意见得到了落实。
（四）基层人大的监督作用大大加强。
人大作为公众的“代言人”，其地位和作用非常重要。在温岭的参与式预算改革过程中，人大监督作用大大加强。主要体现为：第一，在当前部分基层（县级及以下）人大常委会尚未建立预算专门机构的情况下，温岭市（县）在人大成立了人大财经工作议事委员会，并聘请熟悉预算审查监督业务的有关专家或专业人士，专门从事人大预算审查监督辅助工作，以保障监督工作更有效地开展。第二，人大通过提前监督事关经济社会发展的重大项目的安排，建立政府重要财经情况报告分析制度和重大支出行为的审查批准制度，实施预算执行人大在线监督系统等方法和手段，对预算实施动态监督，提升了监督实效。
三、温岭公众直接参与监督仍需进一步突破的问题
（一）预算法制在指导实施预算监督中缺乏具体化、明确化。
我国1994年颁布《预算法》第13条规定“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。”“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算（以下简称本级决算）；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。”然而，《预算法》没有对预算草案进行初审的目的、范围、原则、内容、结果使用等方面做出具体规定，使得人大对预算的初审结果缺乏明确的法定效力；同时相关制度也没有对预算报告及预算执行情况和结果的公开进行严格明确的要求，也就是说，预算信息可以公开，也可以不公开，这是由地方人大和政府来确定的，没有制度化、规范化，因此公众缺乏实施监督的信息公开制度保障。
（二）参与监督的代表广泛性和代表性不足。
参与式预算的核心内容，是将公民参与引入到政府预算过程当中，让公众直接参与监督，因此参与监督的代表选择就相当重要。泽国镇虽然采取随机摇号的方式产生恳谈代表，直观来看非常民主，但这样产生的代表难以保证其参与意愿和能力，因此民意的准确表达就会受到影响。从对泽国镇的调查结果来看，预算恳谈实际到会的参与人数为259人，仅占全镇在籍人口总数的0.2% ，普通群众参与的热情不高，动力不足。
（三）参与者专业素质不高。
人大代表的专业素质高低是预算监督能否取得实效的关键因素之一。第一，预算的专业性本身较强，需要有专业知识作为基础，人大代表如果前期缺乏必要的知识积累，很难对预算报告的信息充分地理解，进而会对其进行预算审查、提出科学合理的修改意见造成不利影响。第二，人大代表缺乏定期制度化的专业培训。近10年来，我国拉开了预算制度改革的大幕，改革涉及预算编制、审查、执行、决算全过程，然而，人大代表的培训并未“与时俱进”，因此，严重影响了预算动态监督，特别是执行环节的监督效果。
（四）缺乏对监督程序的优化设计和预算全过程的完整监督。
温岭的参与式预算改革的核心集中在预算民主恳谈，然而，现行制度并未对民主恳谈中人大代表和公众提出的意见和建议是否进行采纳进行明确规定，也就是说，对预算草案是否修改，修改的程度，如何修改等缺乏刚性约束。此外，从温岭参与式预算改革的内容来看，其主要成效集中在预算编制和审议环节的公众参与监督，改革实践并未在预算执行和决算环节形成成功经验。
（五）缺乏相关配套制度。
一项制度的有效运作必然需要相关制度予以支持。温岭的公众直接参与预算监督的参与式预算改革，需要有完善的村民代表制度、规范的人大代表工作制度、健全的财政信息公开制度、政府官员问责制度，以及行之有效的考核制度等。然而，地方政府的考核主要以GDP为中心，接受上级政府考核，同时我国行政管理体制实行“一把手”负责制度，这就使得地方政府在进行项目选择时可能会更为重视“政绩工程”，在缺乏完整信息的前提下，公共管理者只会“对上负责”,这样，公众参与监督的积极性会受到影响，监督的结果也可能不会受到重视。长此以往，参与式预算的公众直接参与监督最终会流于形式。
四、基于温岭模式的基层政府预算监督改革展望
浙江温岭开创了基于“民主恳谈”而发展起来的具有鲜明特色的参与式预算模式，不仅增强了社会公众作为“国家主人”的民主参与和监督意识，建立了政府跟百姓的对话机制；而且“激活”了基层人大预算监督的作用，形成了人大作为公众“代言人”对政府预算实施监督，保证政府“忠实履责”的有效机制。基于此，改革的总体思路是，坚持公众直接参与预算监督的指导思想，完善人大制度，激发参与者的积极性，提高参与者专业素质，优化监督程序，改善监督方法和手段，建立健全预算监督贯穿编制、审议、执行、决算全过程的动态监督机制；逐步改革相关制度，以推动基层政府预算监督改革有序良好地向前推进。