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摘 要：浙江全省上下积极探索创新财政支持经济方式，在深化财政专项资金改革的基础上，设立政府产业基金，吸引金融和社会资本增加投入，推动全省创业创新和产业转型升级。县级政府如何创新产业基金管理，支持当地经济社会发展，打通“最后一公里”，成为关注的焦点。本文从县级产业基金的定位、运作模式和与财政改革关系三方面进行探究，并提出相关政策建议。
关键词：产业基金 专项资金 县级政府
为深化财税体制改革，更好地发挥财政资金的引导作用，浙江省政府下发了《关于创新财政支持经济发展方式 加快设立政府产业基金的意见》（浙政发〔2015〕11号），要求全省在深化专项资金管理改革的基础上，大力创新财政支持经济发展方式，积极探索实施基金管理等市场化运作模式。争取经过几年努力，各级政府设立的产业基金规模达到1000亿元以上，撬动金融资本和社会资本10000亿元左右，推动全省创业创新和产业转型升级。为此，全省各地主动作为、积极探索，找准扶持“靶点”，创新扶持方式，加强省市县各级间的联动，切实发挥产业基金的作用。
一、相关疑惑
1.关于定位。在产业基金设立前，县级政府支持企业、发展经济主要通过设立财政专项资金的方式如工业发展资金、服务业发展资金、科技发展资金等来实现。随着当前经济发展进入新常态，县级财政日益困难，能够专门用于扶持企业发展的资金非常有限。因此，只有真正发挥产业基金的杠杆放大作用，引导金融资本和社会资本，支持当地的战略新兴产业、高科技企业、优势产业、重点产业，才能避免出现原来部分财政专项资金的“翻版”。
2.关于运作模式。目前，各地按照上级要求，基本上都是规定产业基金一般以母基金的形式通过设立“子基金”模式进行运作。由于县级层面上资本市场发育的限制，投资主体缺乏，加上现行办法中管理决策层次较多（一般要求设置基金管理委员会、基金法人机构、基金运营机构等三个管理运营层次），因此在县级政府通过“子基金”的模式管理和运作产业基金，远比想象困难得多。因此，鼓励各地积极探索适合本地实际的市场化运作模式显得非常必要。
3.关于与财政改革关系。建立产业基金，归根到底主要财政支出的改革，是财政支出方式的改革。目前各地出台的产业基金管理办法，非常类同，基本上都立足于产业基金本身的管理和运行，没有从财政综合改革的高度出发，对地方财政债务化解、盘活财政存量資金、加快支出进度、抵御财政风险、提高财政资金使用效益等方面进行统筹考虑，与财政改革缺乏相关性。
二、有关建议
各地应因地制宜，大胆创新，坚持“有所为、有所不为”和“绩效优先”的原则、整合现有县级政府专项资金和其他资金，支持新常态下经济社会发展。
1.扩大产业基金覆盖范围。结合财政专项资金改革，开阔视野，将县级产业基金的使用范围从企业扩大到经济社会发展各个方面，投资对象不局限于有经济收益的项目，将社会事业项目等基础设施项目尽可能纳入基金覆盖范围。建议县级政府可以将“产业基金”改为“产业（发展）基金”，具体内容可以分为“经济发展基金”、“社会事业发展基金”、“农业发展基金”。
2.明确产业基金的性质。产业（发展）基金由财政设立，为政府所有，独立核算，既是政府的蓄水池，又是政府的挡风墙，这为盘活财政存量资金、提高财政资金使用效率，确保支出进度、抵御财政风险，可以提供有力的保障。
3.明确产业基金的投向重点。设立政府产业基金必须充分考虑经济效益和社会效益。一是对产业的支持必须坚持效率优先原则，应当要有扶持门槛进入，重点支持有潜力、转型升级有能力的产业和创新企业，同时必须注重直接经济效益的产出，要与对地方财政的贡献相挂钩，不能搞“普惠制”。二是对促进社会发展的财政资金，主要用于重大的基础设施建设、生态环境、社会与人的发展，属于政府鼓励又无法通过公共财政来满足需要的支出，通过产业基金投入，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，充分调动民间资本（包括镇街道、村、个人）积极性，探索实施PPP，共同促进各地经济社会发展。三是要进一步强调政府产业基金不得用于对一般性产业的扶持，不得用于政府机关、事业单位开展相关工作、履行自身职能所需的属于公共财政预算安排的支出，更不得用于管理部门自身的支出。
4.结合实际，建立高效的基金运作和管理模式。
4.1正确发挥政府在基金管理和运作中的主导作用。政府在发挥主导作用的同时，要正确、规范行使职权，遵从市场游戏规则，切实防止过去财政周转金、财政专项资金管理中的“旧病复发”。
4.2因地制宜建立基金的组织管理框架。由县级财政出资联合他方（包括上级基金、社会资本）设立的子基金，组织架构中的基金管理委员会、基金法人机构、基金运营机构三个层级，在商得合作方同意的前提下，可以考虑合并基金法人机构、基金运营机构这两个层级，达到减少管理层次，提高管理效率的目的。
4.3基金的运作模式。对于投入产出有经济效益挂钩的投入，建议以母基金的形式通过设立“子基金”模式进行运作；对于虽有经济效益挂钩但投资项目或单位管理和核算比较简单，及一般性政府重大项目也可采取“直接投资”的模式进行运作。同时在产业基金的运作中，可考虑与推进PPP和政府购买服务有机结合起来，积极营造三项政策的叠加效应。
5.建立基金要与原有财政专项资金改革相结合。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）明确：“财政专项资金要逐步退出竞争性领域，并改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式”，意味着财政对对企业的扶持，从“补助”逐渐转为“投资”。在基金模式下，县级政府不参与“投资”企业的决策和企业的日常经营管理活动，也不参与分配，但应要求企业报告有关事项，包括财务报告，在发生重大事项，涉及财政投资权益变化时，如资产重组、资产处置、破产等，保持相应的权利。
参考文献：
[1]钱巨炎.百亿政府产业基金撬动大产业[J].今日浙江，2015，20（11）：32-33.
[2] 钱巨炎.发挥政府产业基金杠杆作用 撬动浙江经济转型升级[J].中国财政，2015，47（24）：38-39.
[3] 浙江省财政厅预算处.创新财政支持经济发展方式 加快建立我省产业基金[J].浙江财税与会计，2015，22（4）：10-12.
[4] 闫林.关于政府设立引导基金支持产业企业发展的思考[J].财政科学，2016，1（02）：102-106.
作者简介：顾健耀（1981—），男，汉族，研究生学历，现供职于浙江省财政厅，研究方向：财税。
关键词：产业基金 专项资金 县级政府
为深化财税体制改革，更好地发挥财政资金的引导作用，浙江省政府下发了《关于创新财政支持经济发展方式 加快设立政府产业基金的意见》（浙政发〔2015〕11号），要求全省在深化专项资金管理改革的基础上，大力创新财政支持经济发展方式，积极探索实施基金管理等市场化运作模式。争取经过几年努力，各级政府设立的产业基金规模达到1000亿元以上，撬动金融资本和社会资本10000亿元左右，推动全省创业创新和产业转型升级。为此，全省各地主动作为、积极探索，找准扶持“靶点”，创新扶持方式，加强省市县各级间的联动，切实发挥产业基金的作用。
一、相关疑惑
1.关于定位。在产业基金设立前，县级政府支持企业、发展经济主要通过设立财政专项资金的方式如工业发展资金、服务业发展资金、科技发展资金等来实现。随着当前经济发展进入新常态，县级财政日益困难，能够专门用于扶持企业发展的资金非常有限。因此，只有真正发挥产业基金的杠杆放大作用，引导金融资本和社会资本，支持当地的战略新兴产业、高科技企业、优势产业、重点产业，才能避免出现原来部分财政专项资金的“翻版”。
2.关于运作模式。目前，各地按照上级要求，基本上都是规定产业基金一般以母基金的形式通过设立“子基金”模式进行运作。由于县级层面上资本市场发育的限制，投资主体缺乏，加上现行办法中管理决策层次较多（一般要求设置基金管理委员会、基金法人机构、基金运营机构等三个管理运营层次），因此在县级政府通过“子基金”的模式管理和运作产业基金，远比想象困难得多。因此，鼓励各地积极探索适合本地实际的市场化运作模式显得非常必要。
3.关于与财政改革关系。建立产业基金，归根到底主要财政支出的改革，是财政支出方式的改革。目前各地出台的产业基金管理办法，非常类同，基本上都立足于产业基金本身的管理和运行，没有从财政综合改革的高度出发，对地方财政债务化解、盘活财政存量資金、加快支出进度、抵御财政风险、提高财政资金使用效益等方面进行统筹考虑，与财政改革缺乏相关性。
二、有关建议
各地应因地制宜，大胆创新，坚持“有所为、有所不为”和“绩效优先”的原则、整合现有县级政府专项资金和其他资金，支持新常态下经济社会发展。
1.扩大产业基金覆盖范围。结合财政专项资金改革，开阔视野，将县级产业基金的使用范围从企业扩大到经济社会发展各个方面，投资对象不局限于有经济收益的项目，将社会事业项目等基础设施项目尽可能纳入基金覆盖范围。建议县级政府可以将“产业基金”改为“产业（发展）基金”，具体内容可以分为“经济发展基金”、“社会事业发展基金”、“农业发展基金”。
2.明确产业基金的性质。产业（发展）基金由财政设立，为政府所有，独立核算，既是政府的蓄水池，又是政府的挡风墙，这为盘活财政存量资金、提高财政资金使用效率，确保支出进度、抵御财政风险，可以提供有力的保障。
3.明确产业基金的投向重点。设立政府产业基金必须充分考虑经济效益和社会效益。一是对产业的支持必须坚持效率优先原则，应当要有扶持门槛进入，重点支持有潜力、转型升级有能力的产业和创新企业，同时必须注重直接经济效益的产出，要与对地方财政的贡献相挂钩，不能搞“普惠制”。二是对促进社会发展的财政资金，主要用于重大的基础设施建设、生态环境、社会与人的发展，属于政府鼓励又无法通过公共财政来满足需要的支出，通过产业基金投入，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，充分调动民间资本（包括镇街道、村、个人）积极性，探索实施PPP，共同促进各地经济社会发展。三是要进一步强调政府产业基金不得用于对一般性产业的扶持，不得用于政府机关、事业单位开展相关工作、履行自身职能所需的属于公共财政预算安排的支出，更不得用于管理部门自身的支出。
4.结合实际，建立高效的基金运作和管理模式。
4.1正确发挥政府在基金管理和运作中的主导作用。政府在发挥主导作用的同时，要正确、规范行使职权，遵从市场游戏规则，切实防止过去财政周转金、财政专项资金管理中的“旧病复发”。
4.2因地制宜建立基金的组织管理框架。由县级财政出资联合他方（包括上级基金、社会资本）设立的子基金，组织架构中的基金管理委员会、基金法人机构、基金运营机构三个层级，在商得合作方同意的前提下，可以考虑合并基金法人机构、基金运营机构这两个层级，达到减少管理层次，提高管理效率的目的。
4.3基金的运作模式。对于投入产出有经济效益挂钩的投入，建议以母基金的形式通过设立“子基金”模式进行运作；对于虽有经济效益挂钩但投资项目或单位管理和核算比较简单，及一般性政府重大项目也可采取“直接投资”的模式进行运作。同时在产业基金的运作中，可考虑与推进PPP和政府购买服务有机结合起来，积极营造三项政策的叠加效应。
5.建立基金要与原有财政专项资金改革相结合。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）明确：“财政专项资金要逐步退出竞争性领域，并改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式”，意味着财政对对企业的扶持，从“补助”逐渐转为“投资”。在基金模式下，县级政府不参与“投资”企业的决策和企业的日常经营管理活动，也不参与分配，但应要求企业报告有关事项，包括财务报告，在发生重大事项，涉及财政投资权益变化时，如资产重组、资产处置、破产等，保持相应的权利。
参考文献：
[1]钱巨炎.百亿政府产业基金撬动大产业[J].今日浙江，2015，20（11）：32-33.
[2] 钱巨炎.发挥政府产业基金杠杆作用 撬动浙江经济转型升级[J].中国财政，2015，47（24）：38-39.
[3] 浙江省财政厅预算处.创新财政支持经济发展方式 加快建立我省产业基金[J].浙江财税与会计，2015，22（4）：10-12.
[4] 闫林.关于政府设立引导基金支持产业企业发展的思考[J].财政科学，2016，1（02）：102-106.
作者简介：顾健耀（1981—），男，汉族，研究生学历，现供职于浙江省财政厅，研究方向：财税。