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摘 要 社区服务组织是地方政府治理体系及社区治理结构中的重要组成部分，在改进公共设施、改善生活条件和保障居民福利等方面都发挥作用，是加强社区建设、扩大社区参与和推进民主自治的助力器。美国高地公园公共图书馆通过促进文化建设、提供社会保障、推动社区参与，有效实现了社区自治，对我国社区治理创新具有重要启示。
关键词 社区 治理 政府 服务组织
基金项目：2015年国家留学基金资助项目（20153036）的阶段性成果。
作者简介：田舒，北京化工大学文法学院公共管理系讲师。
中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.086
一、 中美城市社区治理差异概述
社区是由一定规模的居民在拥有共同生活范围的基础上通过社会互动和关系网络而构成的基本社会单元，具有组织性、自主性和地域性，是地方政府治理的基石。而社区治理是在社区内依托于政府组织、社会组织和居民自治组织以及个人等共同构成的多层次复合网络体系，面向社区内的各种公共问题来共同管理社区事务并提供公共产品。
由于中美两国在社会制度、意识形态和政治文化传统等多方面都存在差异，导致美国的地方政府架构不同于我国的行政管理体制；而美国的社区治理模式是与其地方政府管理体制有着极为密切的相关性，因此与我国的城市社区治理模式也有所区别。《美国统计摘要2012》数据显示：目前美国共有地方政府机构89476个，其中包括3033个县、19492个市和16519个镇；其中市政府和镇政府属于规模较大的市政自治机构，主要为辖区内居民提供公共服务，也就是通常所称的“社区”。美国地方政府类型繁多、功能趋于多样化，实现了低成本、高效率的运作，为居民积极参与基层公共事务治理提供了充分空间，也积累了良好的治理业绩。然而这种高效治理体系的形成和稳定并非朝夕之功。自20世纪中叶以降，美国联邦政府为改善城市社区的人口流失、经济萎靡和环境恶化等诸多社会问题做出了一系列努力，试图通过重建基础设施、增加就业机遇、改善居住环境和加速经济发展等手段来实现“重建城市”的目标，然而这些由政府自上而下主导开展的活动并没能有效地解决问题和拯救城市社区。直至20世纪60年代后期，地方政府在推进社区建设方面开始发挥更加显著的作用，社区生活才得以复兴。进入21世纪之后，各类协会、社团以及基金会等NGO在社区建设过程中逐步扮演起更为突出的角色，各级政府则仅借助制定政策、提供资源和协调矛盾等途径来影响社区治理、而非主动干涉。由于美国地方政府治理体系中的主要机构如市、镇等本身就是高度发达的自治体，它们在基层治理当中实际兼具了“政府”与“社区”两种身份、兼有行政管理与居民自治两方面的功能，这一点是与我国城市社区治理模式存在本质差异的。
我国经济体制改革与单位制解体导致的社会转型造就了20世纪90年代以来社区建设与管理创新的原生动力，城市社区分流承担了相当之多的行政职能、在功能运作上几乎与政府机构看齐；而在全面推进社会治理创新的今天，治理理论逐渐成为推动政府与社会组织关系演变的重要思想，才使得中国城市社区治理中本应占据主导地位的自治要素得以再次凸显、社区治理中的行政控制逐渐减弱。因此，在合作共治理念指导下适当吸收和借鉴国外的社区治理先进经验，有利于促进我国城市社区建设和推进社区治理创新。
二、美国高地公园公共图书馆在社区治理中的功能
（一）高地公园公共图书馆概述
高地公园市（Highland Park）位于美国新泽西州，总占地面积约4.712平方千米，常住居民13982人，是一个环境优美、经济发达、人口密集、治安良好的地区。该地区的市政管理机构称为市政议会，由市长和由六名议员组成，日常工作通过议会下设的各个委员会得以运行，包括行政管理、财政金融、公共事业、公共安全、医疗卫生、社区事务、社会福利等诸多方面。所有市政管理人员均为兼职，因此从事该工作更多具有志愿服务的意味，而非为获得微薄薪酬。高地公园公共图书馆位于该市北五街31号，环境僻静、景色怡人。该馆始建于1922年，后不断扩大规模和修缮至今，平均每周接待访客3400人次以上，每周开馆六天。馆内设施齐备，设有多处沙发和座椅、展览长廊、儿童阅览室、学生自习室、专用计算机房、配有联网电脑的若干工作台、可同时容纳70人的大会议室等；并提供包括各类资料借阅、互联网查询、文件印刷等等各项服务。图书馆理事会负责该馆的日常管理工作，理事会成员包括7名正式任命委员以及2名候补委员，每届任期5年。总体而言，高地公园公共图书馆作为该社区的一处核心活动场所，所提供的资源使社区居民的多种服务需求得到了有效满足，在当地社区治理中发挥着极为重要的作用。
（二）高地公园公共图书馆的功能及其影响
1. 文化建设功能：
作为储藏大量珍贵资料的文化场所，高地公园公共图书馆的最主要功能是通过知识传播这一渠道对社区居民进行“文化输出”；除光盘借阅需要少量收费外，其他资料借阅查询均为免费。因此社区居民来往频繁，使得该馆经常座无虚席。图书馆还是ESL （English as Second Language Course）课程学习班所在地，该课程专门针对来到美国而英语基础较差、有一定学习英语需求的外国访客而设置，课程中途的加入和退出相对自由、且完全免费提供。授课教师均为志愿者兼职，而且其中很多人本身就是高地公园的常住居民。ESL课程是外国访客练习英语和深入了解美国文化的良好机会，很多来自五湖四海的各个国家、不同民族的人们在此共同学习，也为多样文化之间的互动交流提供了充分的空间。
除了基本的日常服务之外，高地公园公共图书馆还不定期地面向社区居民举办一些小型活动如影片放映、文艺演出和儿童教育等等，通过这些活动能够使社区居民基于某些共同兴趣话题而进行更多的聚会交流；这些信息都会在图书馆官方网站上定期发布。以下是高地公园公共图书馆2016年1月份的部分活动日程，如表1所示：
高地公园公共图书馆作为一家社区服务机构，其文化建设功能具有重要的意义：参与共同的社区文化活动有利于培养社区居民的参与意识，能够增进社区居民彼此之间的认同与归属感；社区居民通过频繁相互了解逐渐形成和谐的人际关系，可以在一定程度上降低少数族裔和弱势群体被公众边缘化的风险。在人口结构复杂的高地公园市，这一点显得尤为重要。
2. 社会保障功能：
高地公园公共图书馆发挥了托管功能，为该社区内中小学生的课余时间提供了合适的活动场所；在学生们进行阅读和查询资料的同时又提供了良好的治安保护。高地公园市有四所中小学校（包括一所高中、一所初中和两所小学），学生总数约1464人；由于美国的中小学校放学时间较早，并且这四所学校距离图书馆都在步行20分钟可达的范围之内，因而图书馆对于学生们而言就更加具有不同于其它机构或场所的吸引力。尽管各所学校也提供“托管班”（After School）这种类似于中国课后补习班的活动场所，教师在课余时间以“寓教于乐”的方式指导和管理学生；但是需要经过登记、缴费等一系列手续之后，学生才可以享受此项便利，而且这种模式更像是对学生的课后活动进行了一定的限制，缺乏自主性。与之相较，图书馆的环境氛围则更为随意而轻松，学生们可以自由选择各类自己感兴趣的书籍资料借阅，在吸取知识的同时也得以培养起自主学习的良好习惯；并且图书馆作为这样的公共场所能够更加便于维护学生的人身安全，让他们的监护人可以放心，可谓一举两得。
另一方面，高地公园公共图书馆同样也为老年人提供了走出家门之外的优选去处。由于在美国社区志愿服务可以说是几乎每个人从儿童到老年都会终生参与的一项事业，不少老年人在退休之后依然会积极投入到各类志愿者服务工作当中去，他们所居住的社区就成了最为理想的服务场所。熟悉的环境、熟识的群众以及丰富的生活经验，使得老年人在从事这些志愿服务工作时甚至比年轻人更为得心应手。不少老年人在图书馆获得了适合的服务岗位：有些人承担了协助图书管理员的职责，在借书处为居民办理资料的借阅和归还手续、温和耐心地答复访客的各种咨询。另外一些人则选择担任ESL课程的授课教师，为前来学习语言的外国访客提供了充分帮助；有些老人尽管年近古稀，仍然精力旺盛地在课堂上为诸多学习者答疑解难。即使是未直接参与图书馆的志愿服务工作，在室内阅读书籍、观看影视，也是一种令人愉悦的休闲方式；比起老年活动中心的艺术体育活动而言，更多了一份书香的恬静，使老年人的晚年时光得以更加富有热情地度过。
可以看出，高地公园公共图书馆在儿童社会保障与老年社会保障方面都发挥了不可多得的作用，对青少年的健康成长以及老年人的温馨生活产生了积极而深刻的影响，是维护基层社区生活和谐稳定、实现社区自我治理和自我服务的重要工具。
3. 社区参与意识的培育功能：
有效的社区自治离不开社区居民的广泛参与，而社区居民的广泛参与需要在强烈的参与意识驱动下才能转化为有目标、有效率的行动。社区参与意识的充分形成绝非偶然为之，而是需要通过共同生活建立起沟通交流网络、为有效的集体行动提供准备基础。高地公园公共图书馆作为社区服务机构所体现的关键价值在于：通过不同类型的活动给予社区居民更多的互动和交流机会，以此培育社区居民的参与意识，并不断增强社区居民在公共事务中的责任感，进而形成有效的社区凝聚力，最终实现和谐的社区自治。这样的社区服务机构既是参与社区活动的最佳场所，又是维护社区自治的象征；因而对广大社区居民来说它是一个无可替代的存在。2015年底，当地市政发展规划部门提出要将高地公园公共图书馆搬迁时，社区居民纷纷就此事向市政发展规划部门反映意见和建议，陈述了反对搬迁的理由：其一，公寓附近交通不便、停车位紧张；建设工程距离学校和居民住户太近容易扰民；公寓人多的环境对图书馆的安静需求也是一个极大的破坏。其二，拉里坦河附近的新址距离学校太远，学生到达不便；而且也不如目前图书馆周围环境安全，街道过分嘈杂也不利于学生认真学习。其三，这种用纳税人的钱来修建一个毫无必要的新图书馆的决定是对公共财政资源的浪费。其四，图书馆搬迁这样一件重大公共事项居然没有向社区居民事先作出任何告知；既没有在市政管理网站上公示、也没有在图书馆或者社区中心等场所张贴布告，而且本地居民从未曾就此事收到过任何有关方面的通知，这和社区自治的精神是完全不符的，“像这样的事情应该通过社区投票充分了解民意才对”。社区居民对此事的强烈反应，最终使得高地公园公共图书馆搬迁的事项被暂时搁置了。这次事件实际上充分地体现了美国城市社区居民对公共事务的广泛参与意识，其目的在于以合理的手段、通过适当的渠道来表达自身诉求和维护切身利益，而这种社区参与意识正是高地公园公共图书馆这样的社区服务机构所培育、增强并聚合起来的。因此，社区服务机构除了担负应有的公共服务功能之外，还承载着必要的社区参与意识培育功能，是形成并巩固社区自治的中坚力量。
三、高地公园公共图书馆运作对我国社区治理创新的启示
由前所述，高地公园公共图书馆为社区居民提供了良好的活动场所空间，促进了社区互动网络的生成，提升了人际交往的信任程度，增强了社区的凝聚力；反之若是缺少高地公园居民的积极参与，高地公园公共图书馆也难以展现其欣欣向荣的景象。可以认为，高地公园公共图书馆作为社区服务组织履行了其相应职能，实际上着重体现出第三部门是社区治理中不可或缺的首要角色。由于美国联邦政府作为中央政治权力的执行机构，在各州以下的地方治理中发挥作用的空间较为拘谨、主要集中在有限的宏观调控手段当中；而地方政府则主要承担着制定、评估并改进各种社会和经济政策的职责，通过支持社区组织发展和鼓励开发执行项目等这些与第三部门的合作机制，来努力推动社区建设与探索社区发展的新途径。而政府的各项政策必须要借助于第三部门在社区层次的行动才能得以真正落实，这就需要各类NGO来适应社区需求、提供社区服务、解决社区问题，在此过程中大量融入了社区居民的广泛和积极参与，因而才使得社区的和谐自治能够成为现实。这是美国城市社区治理经过长期实践之后所总结出的宝贵经验，揭示了美国城市社区治理取得良好进展的根本原因，也为当前我国城市社区治理创新提供了重要启示。 党的十八大以来，我国社会治理的整体战略有所创新和突破；从“社会管理”到“社会治理”的概念表述转变，标志着政府与社会组织的关系迈入了新的发展阶段，意味着社区建设也将接受全新的指导理念，因而社区治理模式也需要在实践中不断地改革和完善。然而，我国社区治理实践仍然面临着一定的压力和挑战：由于在全面推进社会治理创新的大背景下，社区服务组织在社区建设中的职能重要性得以进一步凸显，使得社区治理的效能水平在很大程度上取决于社区服务组织的发育程度和功能运作；而从现实状况来看，社区服务组织的运作中依然存在着某些问题值得探讨。一方面，长期以来政府在基层社会治理中的全方位介入，导致了社区治理过程受到行政权力的较多干预与制约，而这一固有态势始终未能得到根本改善，致使社区发展自主性尚未得到全面而充分的发挥，实践中则表现为社区自治活跃程度不足、社区参与规范化程度较低、社区组织机构规模偏弱。在这种状况下，社区服务组织很容易“发育不良”，自然难以发挥其应有功能，更遑论为社区治理提供助力。另一方面，快速城镇化进程使得现有城市空间布局打破了传统“熟人社会”的人际互动关系网络，使原本相对完整的社区共同体生活发生一定程度的割裂；社区服务机构无法通过组织化形式使得社区居民个体之间形成有机联系，使得社区居民通过集体行动参与社区公共事务治理这一途径受到了某种程度的阻碍，社区居民的社区认同感和社会责任感被削弱，其进行社区参与的积极性和主动性也随之降低，最终导致社区居民的参与意识整体水平处于较低层次。若缺乏有序的社区参与，真正意义上的社区自治也就不可能存在。为了使社区服务组织能够在社区建设中更好地发挥其作用，则需要多管齐下、齐头并进，从制度保障、手段措施和方式途径等多方面共同促进我国社区服务组织的有序发展，实现有效的社区治理创新。
首先，应改进相关政策与规则，为社区的多元化协同治理提供制度保障。长期以来行政力量的控制极大地束缚了社区自身的正常发展，结合我国当前政府机构改革“精兵简政”的指导思想，基层政府应当在机构调整和职能重置过程中遵循组织扁平化的原则，通过使行政力量逐步退出对社区治理活动的干预，来消除社区治理额外的运作成本、构建起充分的社区参与网络、增进合作信任，使协同共治成为能够有效体现社区自主性、实现社区自治的长效机制，从而改进公共事务的治理模式、形成基层社会治理的新格局。
其次，要积极培育和扶持社区社会组织的发展，激励社会组织能动性，使其成为回应社区居民需求和提供社区服务的直接对象。政府应尽量为社会组织进入社区消除影响其发展的障碍，同时帮助社会组织的社区内活动拓宽获取资源的渠道，扶持其实现全面、健康、有序的发展。而社会组织也应重视自身建设状况，以实际行动来融入社区、服务社会，成为社区自治中不可或缺的力量，促进社区治理水平更上新台阶。
此外，努力增强社区居民的公共参与意识，从源头上为社区自治打好基础。通过各方面的宣传、教育和培训，在社区居民中逐步建立起社区认同感、培育起社会责任感，进而提高社区居民参与公共事务治理的积极性和主动性；有效发挥社区居委会、社区居民代表大会和社区议事会等组织和活动的功能，通过“三社联动”等治理机制创新，充分发挥各方协作主体在共治中的独特作用和运作功能，使社区真正成为居民“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的自治共同体，达到社区自治的理想状态。
总而言之，美国的城市社区治理模式是一种“以公民为中心”的治理结构，社区治理直接依赖于社区居民以组织形式介入对公共事务的参与；而社区治理的民主化与组织化导致了社区权力的多中心分散格局，从而使社区权力呈现出多元化的特征。因此，社区民主自治的根本在于有序的公民参与，而有序的公民参与则需要借助社区组织渠道介入公共事务治理和社区服务提供来加以实现。这正是美国城市社区治理所积累成熟经验的核心思想，也是非常值得我们在完成加强社区建设和促进社区发展的历史任务中所借鉴的。
参考文献：
[1]郑晓东.美国城市社区自治的现状与趋势.浙江学刊.2008（5）.
[2]徐丹.美国社区治理中的第三部门研究.华中师范大学博士学位论文.2014（5）.
[3]United States Census Bureau.Statistical Abstract of the United States：2012.http：//www.census.gov/library/publications/2011/compendia/statab/131ed.html.2016-01-15.
[4]黄晓东.美国地方政府的结构及运作特点论析.吉林大学社会科学学报.2009（1）.
[5]Highland Park，New Jersey. http：//www.hpboro.com/.2016-01-16.
[6]Highland Park Public Library. http：//www.hpplnj.org/about/.2016-01-17.
[7]周晓丽.论美国社区文化活动及其经验借鉴.商丘师范学院学报.2013（8）.
[8]邹丽琼.走向善治：美国城市社区治理模式及其启示.中国社会报.2014-06-23（4）.
关键词 社区 治理 政府 服务组织
基金项目：2015年国家留学基金资助项目（20153036）的阶段性成果。
作者简介：田舒，北京化工大学文法学院公共管理系讲师。
中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.086
一、 中美城市社区治理差异概述
社区是由一定规模的居民在拥有共同生活范围的基础上通过社会互动和关系网络而构成的基本社会单元，具有组织性、自主性和地域性，是地方政府治理的基石。而社区治理是在社区内依托于政府组织、社会组织和居民自治组织以及个人等共同构成的多层次复合网络体系，面向社区内的各种公共问题来共同管理社区事务并提供公共产品。
由于中美两国在社会制度、意识形态和政治文化传统等多方面都存在差异，导致美国的地方政府架构不同于我国的行政管理体制；而美国的社区治理模式是与其地方政府管理体制有着极为密切的相关性，因此与我国的城市社区治理模式也有所区别。《美国统计摘要2012》数据显示：目前美国共有地方政府机构89476个，其中包括3033个县、19492个市和16519个镇；其中市政府和镇政府属于规模较大的市政自治机构，主要为辖区内居民提供公共服务，也就是通常所称的“社区”。美国地方政府类型繁多、功能趋于多样化，实现了低成本、高效率的运作，为居民积极参与基层公共事务治理提供了充分空间，也积累了良好的治理业绩。然而这种高效治理体系的形成和稳定并非朝夕之功。自20世纪中叶以降，美国联邦政府为改善城市社区的人口流失、经济萎靡和环境恶化等诸多社会问题做出了一系列努力，试图通过重建基础设施、增加就业机遇、改善居住环境和加速经济发展等手段来实现“重建城市”的目标，然而这些由政府自上而下主导开展的活动并没能有效地解决问题和拯救城市社区。直至20世纪60年代后期，地方政府在推进社区建设方面开始发挥更加显著的作用，社区生活才得以复兴。进入21世纪之后，各类协会、社团以及基金会等NGO在社区建设过程中逐步扮演起更为突出的角色，各级政府则仅借助制定政策、提供资源和协调矛盾等途径来影响社区治理、而非主动干涉。由于美国地方政府治理体系中的主要机构如市、镇等本身就是高度发达的自治体，它们在基层治理当中实际兼具了“政府”与“社区”两种身份、兼有行政管理与居民自治两方面的功能，这一点是与我国城市社区治理模式存在本质差异的。
我国经济体制改革与单位制解体导致的社会转型造就了20世纪90年代以来社区建设与管理创新的原生动力，城市社区分流承担了相当之多的行政职能、在功能运作上几乎与政府机构看齐；而在全面推进社会治理创新的今天，治理理论逐渐成为推动政府与社会组织关系演变的重要思想，才使得中国城市社区治理中本应占据主导地位的自治要素得以再次凸显、社区治理中的行政控制逐渐减弱。因此，在合作共治理念指导下适当吸收和借鉴国外的社区治理先进经验，有利于促进我国城市社区建设和推进社区治理创新。
二、美国高地公园公共图书馆在社区治理中的功能
（一）高地公园公共图书馆概述
高地公园市（Highland Park）位于美国新泽西州，总占地面积约4.712平方千米，常住居民13982人，是一个环境优美、经济发达、人口密集、治安良好的地区。该地区的市政管理机构称为市政议会，由市长和由六名议员组成，日常工作通过议会下设的各个委员会得以运行，包括行政管理、财政金融、公共事业、公共安全、医疗卫生、社区事务、社会福利等诸多方面。所有市政管理人员均为兼职，因此从事该工作更多具有志愿服务的意味，而非为获得微薄薪酬。高地公园公共图书馆位于该市北五街31号，环境僻静、景色怡人。该馆始建于1922年，后不断扩大规模和修缮至今，平均每周接待访客3400人次以上，每周开馆六天。馆内设施齐备，设有多处沙发和座椅、展览长廊、儿童阅览室、学生自习室、专用计算机房、配有联网电脑的若干工作台、可同时容纳70人的大会议室等；并提供包括各类资料借阅、互联网查询、文件印刷等等各项服务。图书馆理事会负责该馆的日常管理工作，理事会成员包括7名正式任命委员以及2名候补委员，每届任期5年。总体而言，高地公园公共图书馆作为该社区的一处核心活动场所，所提供的资源使社区居民的多种服务需求得到了有效满足，在当地社区治理中发挥着极为重要的作用。
（二）高地公园公共图书馆的功能及其影响
1. 文化建设功能：
作为储藏大量珍贵资料的文化场所，高地公园公共图书馆的最主要功能是通过知识传播这一渠道对社区居民进行“文化输出”；除光盘借阅需要少量收费外，其他资料借阅查询均为免费。因此社区居民来往频繁，使得该馆经常座无虚席。图书馆还是ESL （English as Second Language Course）课程学习班所在地，该课程专门针对来到美国而英语基础较差、有一定学习英语需求的外国访客而设置，课程中途的加入和退出相对自由、且完全免费提供。授课教师均为志愿者兼职，而且其中很多人本身就是高地公园的常住居民。ESL课程是外国访客练习英语和深入了解美国文化的良好机会，很多来自五湖四海的各个国家、不同民族的人们在此共同学习，也为多样文化之间的互动交流提供了充分的空间。
除了基本的日常服务之外，高地公园公共图书馆还不定期地面向社区居民举办一些小型活动如影片放映、文艺演出和儿童教育等等，通过这些活动能够使社区居民基于某些共同兴趣话题而进行更多的聚会交流；这些信息都会在图书馆官方网站上定期发布。以下是高地公园公共图书馆2016年1月份的部分活动日程，如表1所示：
高地公园公共图书馆作为一家社区服务机构，其文化建设功能具有重要的意义：参与共同的社区文化活动有利于培养社区居民的参与意识，能够增进社区居民彼此之间的认同与归属感；社区居民通过频繁相互了解逐渐形成和谐的人际关系，可以在一定程度上降低少数族裔和弱势群体被公众边缘化的风险。在人口结构复杂的高地公园市，这一点显得尤为重要。
2. 社会保障功能：
高地公园公共图书馆发挥了托管功能，为该社区内中小学生的课余时间提供了合适的活动场所；在学生们进行阅读和查询资料的同时又提供了良好的治安保护。高地公园市有四所中小学校（包括一所高中、一所初中和两所小学），学生总数约1464人；由于美国的中小学校放学时间较早，并且这四所学校距离图书馆都在步行20分钟可达的范围之内，因而图书馆对于学生们而言就更加具有不同于其它机构或场所的吸引力。尽管各所学校也提供“托管班”（After School）这种类似于中国课后补习班的活动场所，教师在课余时间以“寓教于乐”的方式指导和管理学生；但是需要经过登记、缴费等一系列手续之后，学生才可以享受此项便利，而且这种模式更像是对学生的课后活动进行了一定的限制，缺乏自主性。与之相较，图书馆的环境氛围则更为随意而轻松，学生们可以自由选择各类自己感兴趣的书籍资料借阅，在吸取知识的同时也得以培养起自主学习的良好习惯；并且图书馆作为这样的公共场所能够更加便于维护学生的人身安全，让他们的监护人可以放心，可谓一举两得。
另一方面，高地公园公共图书馆同样也为老年人提供了走出家门之外的优选去处。由于在美国社区志愿服务可以说是几乎每个人从儿童到老年都会终生参与的一项事业，不少老年人在退休之后依然会积极投入到各类志愿者服务工作当中去，他们所居住的社区就成了最为理想的服务场所。熟悉的环境、熟识的群众以及丰富的生活经验，使得老年人在从事这些志愿服务工作时甚至比年轻人更为得心应手。不少老年人在图书馆获得了适合的服务岗位：有些人承担了协助图书管理员的职责，在借书处为居民办理资料的借阅和归还手续、温和耐心地答复访客的各种咨询。另外一些人则选择担任ESL课程的授课教师，为前来学习语言的外国访客提供了充分帮助；有些老人尽管年近古稀，仍然精力旺盛地在课堂上为诸多学习者答疑解难。即使是未直接参与图书馆的志愿服务工作，在室内阅读书籍、观看影视，也是一种令人愉悦的休闲方式；比起老年活动中心的艺术体育活动而言，更多了一份书香的恬静，使老年人的晚年时光得以更加富有热情地度过。
可以看出，高地公园公共图书馆在儿童社会保障与老年社会保障方面都发挥了不可多得的作用，对青少年的健康成长以及老年人的温馨生活产生了积极而深刻的影响，是维护基层社区生活和谐稳定、实现社区自我治理和自我服务的重要工具。
3. 社区参与意识的培育功能：
有效的社区自治离不开社区居民的广泛参与，而社区居民的广泛参与需要在强烈的参与意识驱动下才能转化为有目标、有效率的行动。社区参与意识的充分形成绝非偶然为之，而是需要通过共同生活建立起沟通交流网络、为有效的集体行动提供准备基础。高地公园公共图书馆作为社区服务机构所体现的关键价值在于：通过不同类型的活动给予社区居民更多的互动和交流机会，以此培育社区居民的参与意识，并不断增强社区居民在公共事务中的责任感，进而形成有效的社区凝聚力，最终实现和谐的社区自治。这样的社区服务机构既是参与社区活动的最佳场所，又是维护社区自治的象征；因而对广大社区居民来说它是一个无可替代的存在。2015年底，当地市政发展规划部门提出要将高地公园公共图书馆搬迁时，社区居民纷纷就此事向市政发展规划部门反映意见和建议，陈述了反对搬迁的理由：其一，公寓附近交通不便、停车位紧张；建设工程距离学校和居民住户太近容易扰民；公寓人多的环境对图书馆的安静需求也是一个极大的破坏。其二，拉里坦河附近的新址距离学校太远，学生到达不便；而且也不如目前图书馆周围环境安全，街道过分嘈杂也不利于学生认真学习。其三，这种用纳税人的钱来修建一个毫无必要的新图书馆的决定是对公共财政资源的浪费。其四，图书馆搬迁这样一件重大公共事项居然没有向社区居民事先作出任何告知；既没有在市政管理网站上公示、也没有在图书馆或者社区中心等场所张贴布告，而且本地居民从未曾就此事收到过任何有关方面的通知，这和社区自治的精神是完全不符的，“像这样的事情应该通过社区投票充分了解民意才对”。社区居民对此事的强烈反应，最终使得高地公园公共图书馆搬迁的事项被暂时搁置了。这次事件实际上充分地体现了美国城市社区居民对公共事务的广泛参与意识，其目的在于以合理的手段、通过适当的渠道来表达自身诉求和维护切身利益，而这种社区参与意识正是高地公园公共图书馆这样的社区服务机构所培育、增强并聚合起来的。因此，社区服务机构除了担负应有的公共服务功能之外，还承载着必要的社区参与意识培育功能，是形成并巩固社区自治的中坚力量。
三、高地公园公共图书馆运作对我国社区治理创新的启示
由前所述，高地公园公共图书馆为社区居民提供了良好的活动场所空间，促进了社区互动网络的生成，提升了人际交往的信任程度，增强了社区的凝聚力；反之若是缺少高地公园居民的积极参与，高地公园公共图书馆也难以展现其欣欣向荣的景象。可以认为，高地公园公共图书馆作为社区服务组织履行了其相应职能，实际上着重体现出第三部门是社区治理中不可或缺的首要角色。由于美国联邦政府作为中央政治权力的执行机构，在各州以下的地方治理中发挥作用的空间较为拘谨、主要集中在有限的宏观调控手段当中；而地方政府则主要承担着制定、评估并改进各种社会和经济政策的职责，通过支持社区组织发展和鼓励开发执行项目等这些与第三部门的合作机制，来努力推动社区建设与探索社区发展的新途径。而政府的各项政策必须要借助于第三部门在社区层次的行动才能得以真正落实，这就需要各类NGO来适应社区需求、提供社区服务、解决社区问题，在此过程中大量融入了社区居民的广泛和积极参与，因而才使得社区的和谐自治能够成为现实。这是美国城市社区治理经过长期实践之后所总结出的宝贵经验，揭示了美国城市社区治理取得良好进展的根本原因，也为当前我国城市社区治理创新提供了重要启示。 党的十八大以来，我国社会治理的整体战略有所创新和突破；从“社会管理”到“社会治理”的概念表述转变，标志着政府与社会组织的关系迈入了新的发展阶段，意味着社区建设也将接受全新的指导理念，因而社区治理模式也需要在实践中不断地改革和完善。然而，我国社区治理实践仍然面临着一定的压力和挑战：由于在全面推进社会治理创新的大背景下，社区服务组织在社区建设中的职能重要性得以进一步凸显，使得社区治理的效能水平在很大程度上取决于社区服务组织的发育程度和功能运作；而从现实状况来看，社区服务组织的运作中依然存在着某些问题值得探讨。一方面，长期以来政府在基层社会治理中的全方位介入，导致了社区治理过程受到行政权力的较多干预与制约，而这一固有态势始终未能得到根本改善，致使社区发展自主性尚未得到全面而充分的发挥，实践中则表现为社区自治活跃程度不足、社区参与规范化程度较低、社区组织机构规模偏弱。在这种状况下，社区服务组织很容易“发育不良”，自然难以发挥其应有功能，更遑论为社区治理提供助力。另一方面，快速城镇化进程使得现有城市空间布局打破了传统“熟人社会”的人际互动关系网络，使原本相对完整的社区共同体生活发生一定程度的割裂；社区服务机构无法通过组织化形式使得社区居民个体之间形成有机联系，使得社区居民通过集体行动参与社区公共事务治理这一途径受到了某种程度的阻碍，社区居民的社区认同感和社会责任感被削弱，其进行社区参与的积极性和主动性也随之降低，最终导致社区居民的参与意识整体水平处于较低层次。若缺乏有序的社区参与，真正意义上的社区自治也就不可能存在。为了使社区服务组织能够在社区建设中更好地发挥其作用，则需要多管齐下、齐头并进，从制度保障、手段措施和方式途径等多方面共同促进我国社区服务组织的有序发展，实现有效的社区治理创新。
首先，应改进相关政策与规则，为社区的多元化协同治理提供制度保障。长期以来行政力量的控制极大地束缚了社区自身的正常发展，结合我国当前政府机构改革“精兵简政”的指导思想，基层政府应当在机构调整和职能重置过程中遵循组织扁平化的原则，通过使行政力量逐步退出对社区治理活动的干预，来消除社区治理额外的运作成本、构建起充分的社区参与网络、增进合作信任，使协同共治成为能够有效体现社区自主性、实现社区自治的长效机制，从而改进公共事务的治理模式、形成基层社会治理的新格局。
其次，要积极培育和扶持社区社会组织的发展，激励社会组织能动性，使其成为回应社区居民需求和提供社区服务的直接对象。政府应尽量为社会组织进入社区消除影响其发展的障碍，同时帮助社会组织的社区内活动拓宽获取资源的渠道，扶持其实现全面、健康、有序的发展。而社会组织也应重视自身建设状况，以实际行动来融入社区、服务社会，成为社区自治中不可或缺的力量，促进社区治理水平更上新台阶。
此外，努力增强社区居民的公共参与意识，从源头上为社区自治打好基础。通过各方面的宣传、教育和培训，在社区居民中逐步建立起社区认同感、培育起社会责任感，进而提高社区居民参与公共事务治理的积极性和主动性；有效发挥社区居委会、社区居民代表大会和社区议事会等组织和活动的功能，通过“三社联动”等治理机制创新，充分发挥各方协作主体在共治中的独特作用和运作功能，使社区真正成为居民“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的自治共同体，达到社区自治的理想状态。
总而言之，美国的城市社区治理模式是一种“以公民为中心”的治理结构，社区治理直接依赖于社区居民以组织形式介入对公共事务的参与；而社区治理的民主化与组织化导致了社区权力的多中心分散格局，从而使社区权力呈现出多元化的特征。因此，社区民主自治的根本在于有序的公民参与，而有序的公民参与则需要借助社区组织渠道介入公共事务治理和社区服务提供来加以实现。这正是美国城市社区治理所积累成熟经验的核心思想，也是非常值得我们在完成加强社区建设和促进社区发展的历史任务中所借鉴的。
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