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【摘要】就业是民生之本，是安国之策，是和谐之要。在当前金融危机的背景下，完善就业促进机制是以人为本价值观的具体体现，也是构建社会主义和谐社会的重要保障。
【关键词】社会就业 促进机制 主要内容
Trial discussion on the basic content of the social employment for advancing and perfecting the mechanism
Tan Junyun
【Abstract】The employment is the root of the people's livelihood and is the plan of building a peaceful country and is the importance of a harmonious society. Under the background of the present financial conjuncture, to perfect employment and advance mechanism is the material embodiment of the value view based on human and also is the guarantee for constructing a harmonious society.
【Keywords】Social employment Advancing mechanism Main content
在当前金融危机的背景下，充分就业已成为当前的热点问题与难点问题。具体来说，完善社会就业促进机制的基本内容有：
1．经济拉动机制——以经济发展拉动就业。要正确处理发展经济与扩大就业的关系，逐步走出一条既能充分促进就业，又能保证经济持续快速健康发展的路子。一般来讲，就业规模的扩大，一方面取决于经济发展的速度，另一方面取决于经济发展的方式和结构。在同样的经济发展速度下，不同的经济结构决定着不同的就业需求弹性系数。实施扩大就业的发展战略，很重要的一个方面是促进经济发展与扩大就业良性互动，即通过转变经济发展方式，推动产业结构优化升级，提高经济增长的就业弹性，使既定的经济增长速度带动更多的就业；反过来，通过不断扩大就业规模，实现人力资源的充分开发利用，促进经济又好又快地发展。这就要求经济社会发展规划的制定必须立足于我国人力资源丰富的资源禀赋，把扩大就业作为发展战略的重要目标，积极促进就业容量大的劳动密集型企业，尤其是技术含量高的现代劳动密集型企业的发展，积极促进第三产业尤其是现代服务业的发展，积极促进非公有制经济尤其是就业容量大的个体私营经济和中小企业的发展，积极促进新兴产业尤其是在国际市场上有竞争优势的新产业的发展。
2．创业带动机制——以自主创业带动就业。创业的过程，就是促进发展、带动就业的过程。创业之于就业，具有倍增效应。这是因为自主创业不仅可以实现创业者自主就业，还能创造出新的就业岗位，带动更多劳动者就业。实践表明，培养和扶持一个创业者，一般可带动三至五人就业。促进以创业带动就业，一要努力营造有利于人们创业和小企业成长的良好环境，包括放宽市场准入限制、拓宽融资渠道、加强政策引导、改善公共服务等；二要进一步完善和落实鼓励自主创业、自谋职业的优惠政策，有效地运用税费减免、小额贷款、场地安排、“小企业孵化器”等政策手段和服务方式，培育创业主体，扶持小企业发展，使更多劳动者成为创业者：三要加强就业观念教育，弘扬创业精神，特别是大力加强创业培训，以培训促进创业，以创业带动就业。借鉴国外的成功经验，创业培训应把创业技能培训与创业能力、管理能力培训有机结合起来，把创业前培训与创业后指导服务有机结合起来，使创业培训过程变成持续跟踪服务过程，提高创业成功率，延长企业存活期，持续地保证就业人员的就业。
3．市场导向机制——以市场导向调节就业。市场导向调节就业就是要以市场机制配置劳动力的数量和质量，实现用人单位和劳动者的双向选择。就我国当前的现实来看，完善市场导向调节就业机制必须解决好四个问题。
3．1 明确政府及其决策在就业机制中的定位。随着我国产权制度改革的顺利实施，政府逐渐从经济发展的“运动员”向“裁判员”转变，政府不再是经济发展的主体和领导者，而是良好的经济发展环境的缔造者和顾问。市场导向的就业机制中，就业的主体是劳动力本身，通过市场这一基本方式进行交易和流动，完成就业的最终目标，也就是在岗劳动力容量的扩大和劳动生产效益的提高，政府在其中只是履行监督和协调的责任，并保证这一机制顺利运转。
3．2 实现劳动力完全市场化的转型。劳动力完全市场化是市场导向就业机制的基础，同时也是就业机制发展的结果。主要包括劳动力确认的市场化、劳动力流通的市场化两个方面。通过市场来确认劳动力的劳动能力，并按照统一的价值法则来确定劳动力的价值，最后进入市场进行交易，劳动力和工作单位直接在市场上完成劳动合同，并受法律保护。这就必须要解决劳动力市场的分割和劳动力价值确认的统一法则。一方面要健全劳动力市场管理制度，规范市场运行。劳动力市场管理制度包括对用人单位的管理、对劳动者的管理和对职业介绍机构的管理等多项制度。我们应该抓紧形成一整套规范市场行为的制度，保证劳动力市场的统一，动作的有序，促进市场健康发展。同时加强信息网络的建设，通过网络载体传递市场信息，引导劳动力资源的配置和流动，加强劳动力市场的透明度和统一性。另一方面要进一步完善国有企业工资决定机制，实行企业工资水平由企业根据社会市场工资水平和企业效益自己决定，并探索集体谈判工资决定机制，借鉴发达市场国家的通行做法，实行工会组织代表劳动者，通过集体协商的方式决定工资，并由职工民主参与分配决策和监督分配行为。
3．3 改变就业观念。由于我国长期受计划经济体制的影响，就业观念陈旧，“宁愿在国有企业挨饿，也不愿到民营企业挣钱”，这在很大程度上影响了下岗后再就业。因此，要把促进就业观念的转变作为实现市场导向就业机制的一个重要环节来抓。一要坚决克服“等、磨、要”的思想，根据自身条件和意愿自主择业。二要改变对正式与非正式、国有与非国有单位的不正确认识，工作岗位不管是国有还是民营，是长期还是临时，都是靠劳动获得收入，没有高低贵贱之分。三要强化竞争意识。在目前下岗职工增多、就业岗位相对较少的状况下，每一个岗位尤其是较好的岗位都不同程度地存在竞争，因而职工要学会竞争，凭本事吃饭，靠勤劳和智慧获取更多的报酬。
3．4 要用法律来保障就业机制的运行。市场就业机制需要良好的市场环境，才能保障市场主体的交易活动正常有序进行。其一，完善市场共同遵循的法则和规则。《劳动法》是我国在劳动和就业中共同遵守的法律，但由于我国幅员辽阔，区域差异大，因此迫切需要制定专门规范市场秩序的《劳动力市场管理条例》、《工资支付条例》以其配套法规规章，从法的角度规范市场行为，同时还需理顺地方法规与上级法律法规不协调的条款；其二，规范市场关系。市场关系的实质是一种劳动关系，在市场条件下通过订立劳动合同而具有法律效力，因此，重点是加强劳动合同管理，规范劳动合同的订立、变更、终止、解除的全过程行为，积极推进集体合同，提高合同签订率和合法性；其三，健全劳动关系处理机制，有效解决市场矛盾。应加快培育和发展劳动部门、工会、企业组织组成的多层次劳动关系协调机制，协调处理重大劳动关系问题，完善争议处理机制，推广基层劳动关系协调机制，形成多渠道，分类处理争议的体系；其四，完善信访和监察执法制度，着力解决非法职介、劳务诈骗以及各种市场违法行为，维护市场秩序。
4．宏观调控机制——以宏观调控保证就业。增强政府对失业的宏观调控，是保证充分就业的政府责任。促进就业和治理失业是政府的重要职责。根据国务院[2008]5号文件的精神，县级以上人民政府要把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，制定促进就业的中长期规划和年度计划，在发展经济和调整产业结构、规范人力资源市场、完善就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助等方面制订具体措施，努力实现社会就业更加充分的目标。同时，要把城镇新增就业、控制失业率、失业人员就业、就业困难人员就业及丧失劳动能力长期失业人员、城市居民最低生活保障人员作为就业工作主要目标任务，逐级分解，建立目标责任体系，并作为政府政绩考核的重要指标。同时，要定期分析评估各种经济变量对就业的影响，探索建立失业预警制度。当国内外经济形势变化对就业直接产生较大影响、失业率高于控制目标或经济不景气、企业经营性裁员规模过大过于集中时，及时采取必要的宏观调控措施，以有效地调控和平抑失业高峰，保持就业局势和社会的稳定，促进社会主义和谐社会的建设。
5．教育培训机制——以提高能力适应就业。除了总量性失业问题，今后一个时期的摩擦性失业、结构性失业问题会更加突出。从国际经验看，对付摩擦性失业和结构性失业的最有效手段是强化职业培训，不断提高劳动者的就业能力、工作能力、学习能力、创新能力和适应职业变化能力。在经济全球化和技术进步不断加速的背景下，今天我们所面对的是迅速变化的职业构成，劳动力市场的不确定性比以往任何时候都更为明显，主要表现为职业的不确定性、职业结构的不确定性、职业能力要求的不确定性、职业供求的不确定性。要有效地应付劳动力市场的不确定性，就必须不断创新职业培训模式，切实提高培训的针对性和有效性。应进一步落实人才强国战略，构建终身教育体系，改革完善职业培训度，实现职业培训、技能人才培养与促进就业的有机结合。打破封闭的办学模式，建立职业培训的社会伙伴关系，在职业培训和产业、企业之间形成良性互动，使职业培训在质量和结构上与劳动力市场的需求匹配。同时，创新培训的技术手段，使培养的人才成为善于掌握新知识、新技术、新工艺、新方法的人才，以适应就业变化的需要。
6．政策激励机制——以政策落实激励就业。我国自2002年开始实施积极的就业政策，2005年又进行了扩展、调整和充实，在税费减免、小额贷款、社会保险补贴、再就业援助、就业服务和职业培训等方面采取了一系列扶持措施，这对于帮助国有和集体企业下岗失业人员再就业发挥了重要作用。随着国有企业大规模下岗分流高峰过去，今后应按照“普惠制”的方向逐步扩大就业扶持政策的适用范围，从主要面向国有企业下岗失业人员转变为面向所有符合条件的就业困难群众，以失业人员的失业状况（如大龄、长期失业、残疾人员等）作为能否享受扶持政策的厘定尺度，以更好地体现公平原则，更有力地促进充分就业。如果说，过去的就业扶持政策大多限于国有企业及其下岗失业人员，是受当时财力及其他条件限制不得已而为之，那么，今后的就业扶持政策就应当把公平性放在突出位置。当前的重点是完善面向所有困难群众的就业援助制度，帮助长期失业人员、青年失业人员等困难群体就业，特别是要建立解决“零就业家庭”就业问题的长效机制。
7．城乡统筹机制——以城乡统筹促进就业。统筹城乡发展是科学发展观的一个重要内容，统筹城乡就业同样是以人为本的本质要求。以城乡统筹促进就业，就是要建立健全城乡劳动者平等就业的制度，改善农民进城就业环境，取消农村劳动力进城和跨地区就业的体制障碍，完善农村劳动者进城务工和跨地区就业合法权益保障的政策措施，引导农业剩余劳动力有序性转移就业。实现城乡统筹就业是缩小直至消除劳动者城乡就业差别，实现平等就业的重要措施，也是完善社会就业促进机制的一个重要内容。
8．服务推动机制——以公共服务推动就业。党的十七大报告在论述推动区域协调发展时强调，缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。这一基本原则无疑涵盖了公共就业服务，因为就业服务本身就是公共服务的重要内容，而劳动力流动则是生产要素合理流动的重要方面。作为公共服务范畴的就业服务，其对象应按照公共服务均等化的原则来确定。从维护社会公平和劳动者平等就业权利的理念和要求出发，失业人员不论其原来是何种身份，只要具有就业愿望和能力，就有权利享受公共就业服务。从政府的职责和扩大就业目标的内在要求看，也只有通过公共就业服务均等化和就业扶持政策“普惠化”，帮助所有失业人员尽快实现就业，才能达到社会就业更加充分的目标。公共就业服务均等化，至少应当包括三个层面：一是区域之间公共就业服务资源的均等化；二是城乡之间公共就业服务体系的一体化；三是各类劳动者享受公共就业服务权利的公平化。为此，必须建设统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，同时积极做好高校毕业生的就业工作。
【关键词】社会就业 促进机制 主要内容
Trial discussion on the basic content of the social employment for advancing and perfecting the mechanism
Tan Junyun
【Abstract】The employment is the root of the people's livelihood and is the plan of building a peaceful country and is the importance of a harmonious society. Under the background of the present financial conjuncture, to perfect employment and advance mechanism is the material embodiment of the value view based on human and also is the guarantee for constructing a harmonious society.
【Keywords】Social employment Advancing mechanism Main content
在当前金融危机的背景下，充分就业已成为当前的热点问题与难点问题。具体来说，完善社会就业促进机制的基本内容有：
1．经济拉动机制——以经济发展拉动就业。要正确处理发展经济与扩大就业的关系，逐步走出一条既能充分促进就业，又能保证经济持续快速健康发展的路子。一般来讲，就业规模的扩大，一方面取决于经济发展的速度，另一方面取决于经济发展的方式和结构。在同样的经济发展速度下，不同的经济结构决定着不同的就业需求弹性系数。实施扩大就业的发展战略，很重要的一个方面是促进经济发展与扩大就业良性互动，即通过转变经济发展方式，推动产业结构优化升级，提高经济增长的就业弹性，使既定的经济增长速度带动更多的就业；反过来，通过不断扩大就业规模，实现人力资源的充分开发利用，促进经济又好又快地发展。这就要求经济社会发展规划的制定必须立足于我国人力资源丰富的资源禀赋，把扩大就业作为发展战略的重要目标，积极促进就业容量大的劳动密集型企业，尤其是技术含量高的现代劳动密集型企业的发展，积极促进第三产业尤其是现代服务业的发展，积极促进非公有制经济尤其是就业容量大的个体私营经济和中小企业的发展，积极促进新兴产业尤其是在国际市场上有竞争优势的新产业的发展。
2．创业带动机制——以自主创业带动就业。创业的过程，就是促进发展、带动就业的过程。创业之于就业，具有倍增效应。这是因为自主创业不仅可以实现创业者自主就业，还能创造出新的就业岗位，带动更多劳动者就业。实践表明，培养和扶持一个创业者，一般可带动三至五人就业。促进以创业带动就业，一要努力营造有利于人们创业和小企业成长的良好环境，包括放宽市场准入限制、拓宽融资渠道、加强政策引导、改善公共服务等；二要进一步完善和落实鼓励自主创业、自谋职业的优惠政策，有效地运用税费减免、小额贷款、场地安排、“小企业孵化器”等政策手段和服务方式，培育创业主体，扶持小企业发展，使更多劳动者成为创业者：三要加强就业观念教育，弘扬创业精神，特别是大力加强创业培训，以培训促进创业，以创业带动就业。借鉴国外的成功经验，创业培训应把创业技能培训与创业能力、管理能力培训有机结合起来，把创业前培训与创业后指导服务有机结合起来，使创业培训过程变成持续跟踪服务过程，提高创业成功率，延长企业存活期，持续地保证就业人员的就业。
3．市场导向机制——以市场导向调节就业。市场导向调节就业就是要以市场机制配置劳动力的数量和质量，实现用人单位和劳动者的双向选择。就我国当前的现实来看，完善市场导向调节就业机制必须解决好四个问题。
3．1 明确政府及其决策在就业机制中的定位。随着我国产权制度改革的顺利实施，政府逐渐从经济发展的“运动员”向“裁判员”转变，政府不再是经济发展的主体和领导者，而是良好的经济发展环境的缔造者和顾问。市场导向的就业机制中，就业的主体是劳动力本身，通过市场这一基本方式进行交易和流动，完成就业的最终目标，也就是在岗劳动力容量的扩大和劳动生产效益的提高，政府在其中只是履行监督和协调的责任，并保证这一机制顺利运转。
3．2 实现劳动力完全市场化的转型。劳动力完全市场化是市场导向就业机制的基础，同时也是就业机制发展的结果。主要包括劳动力确认的市场化、劳动力流通的市场化两个方面。通过市场来确认劳动力的劳动能力，并按照统一的价值法则来确定劳动力的价值，最后进入市场进行交易，劳动力和工作单位直接在市场上完成劳动合同，并受法律保护。这就必须要解决劳动力市场的分割和劳动力价值确认的统一法则。一方面要健全劳动力市场管理制度，规范市场运行。劳动力市场管理制度包括对用人单位的管理、对劳动者的管理和对职业介绍机构的管理等多项制度。我们应该抓紧形成一整套规范市场行为的制度，保证劳动力市场的统一，动作的有序，促进市场健康发展。同时加强信息网络的建设，通过网络载体传递市场信息，引导劳动力资源的配置和流动，加强劳动力市场的透明度和统一性。另一方面要进一步完善国有企业工资决定机制，实行企业工资水平由企业根据社会市场工资水平和企业效益自己决定，并探索集体谈判工资决定机制，借鉴发达市场国家的通行做法，实行工会组织代表劳动者，通过集体协商的方式决定工资，并由职工民主参与分配决策和监督分配行为。
3．3 改变就业观念。由于我国长期受计划经济体制的影响，就业观念陈旧，“宁愿在国有企业挨饿，也不愿到民营企业挣钱”，这在很大程度上影响了下岗后再就业。因此，要把促进就业观念的转变作为实现市场导向就业机制的一个重要环节来抓。一要坚决克服“等、磨、要”的思想，根据自身条件和意愿自主择业。二要改变对正式与非正式、国有与非国有单位的不正确认识，工作岗位不管是国有还是民营，是长期还是临时，都是靠劳动获得收入，没有高低贵贱之分。三要强化竞争意识。在目前下岗职工增多、就业岗位相对较少的状况下，每一个岗位尤其是较好的岗位都不同程度地存在竞争，因而职工要学会竞争，凭本事吃饭，靠勤劳和智慧获取更多的报酬。
3．4 要用法律来保障就业机制的运行。市场就业机制需要良好的市场环境，才能保障市场主体的交易活动正常有序进行。其一，完善市场共同遵循的法则和规则。《劳动法》是我国在劳动和就业中共同遵守的法律，但由于我国幅员辽阔，区域差异大，因此迫切需要制定专门规范市场秩序的《劳动力市场管理条例》、《工资支付条例》以其配套法规规章，从法的角度规范市场行为，同时还需理顺地方法规与上级法律法规不协调的条款；其二，规范市场关系。市场关系的实质是一种劳动关系，在市场条件下通过订立劳动合同而具有法律效力，因此，重点是加强劳动合同管理，规范劳动合同的订立、变更、终止、解除的全过程行为，积极推进集体合同，提高合同签订率和合法性；其三，健全劳动关系处理机制，有效解决市场矛盾。应加快培育和发展劳动部门、工会、企业组织组成的多层次劳动关系协调机制，协调处理重大劳动关系问题，完善争议处理机制，推广基层劳动关系协调机制，形成多渠道，分类处理争议的体系；其四，完善信访和监察执法制度，着力解决非法职介、劳务诈骗以及各种市场违法行为，维护市场秩序。
4．宏观调控机制——以宏观调控保证就业。增强政府对失业的宏观调控，是保证充分就业的政府责任。促进就业和治理失业是政府的重要职责。根据国务院[2008]5号文件的精神，县级以上人民政府要把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，制定促进就业的中长期规划和年度计划，在发展经济和调整产业结构、规范人力资源市场、完善就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助等方面制订具体措施，努力实现社会就业更加充分的目标。同时，要把城镇新增就业、控制失业率、失业人员就业、就业困难人员就业及丧失劳动能力长期失业人员、城市居民最低生活保障人员作为就业工作主要目标任务，逐级分解，建立目标责任体系，并作为政府政绩考核的重要指标。同时，要定期分析评估各种经济变量对就业的影响，探索建立失业预警制度。当国内外经济形势变化对就业直接产生较大影响、失业率高于控制目标或经济不景气、企业经营性裁员规模过大过于集中时，及时采取必要的宏观调控措施，以有效地调控和平抑失业高峰，保持就业局势和社会的稳定，促进社会主义和谐社会的建设。
5．教育培训机制——以提高能力适应就业。除了总量性失业问题，今后一个时期的摩擦性失业、结构性失业问题会更加突出。从国际经验看，对付摩擦性失业和结构性失业的最有效手段是强化职业培训，不断提高劳动者的就业能力、工作能力、学习能力、创新能力和适应职业变化能力。在经济全球化和技术进步不断加速的背景下，今天我们所面对的是迅速变化的职业构成，劳动力市场的不确定性比以往任何时候都更为明显，主要表现为职业的不确定性、职业结构的不确定性、职业能力要求的不确定性、职业供求的不确定性。要有效地应付劳动力市场的不确定性，就必须不断创新职业培训模式，切实提高培训的针对性和有效性。应进一步落实人才强国战略，构建终身教育体系，改革完善职业培训度，实现职业培训、技能人才培养与促进就业的有机结合。打破封闭的办学模式，建立职业培训的社会伙伴关系，在职业培训和产业、企业之间形成良性互动，使职业培训在质量和结构上与劳动力市场的需求匹配。同时，创新培训的技术手段，使培养的人才成为善于掌握新知识、新技术、新工艺、新方法的人才，以适应就业变化的需要。
6．政策激励机制——以政策落实激励就业。我国自2002年开始实施积极的就业政策，2005年又进行了扩展、调整和充实，在税费减免、小额贷款、社会保险补贴、再就业援助、就业服务和职业培训等方面采取了一系列扶持措施，这对于帮助国有和集体企业下岗失业人员再就业发挥了重要作用。随着国有企业大规模下岗分流高峰过去，今后应按照“普惠制”的方向逐步扩大就业扶持政策的适用范围，从主要面向国有企业下岗失业人员转变为面向所有符合条件的就业困难群众，以失业人员的失业状况（如大龄、长期失业、残疾人员等）作为能否享受扶持政策的厘定尺度，以更好地体现公平原则，更有力地促进充分就业。如果说，过去的就业扶持政策大多限于国有企业及其下岗失业人员，是受当时财力及其他条件限制不得已而为之，那么，今后的就业扶持政策就应当把公平性放在突出位置。当前的重点是完善面向所有困难群众的就业援助制度，帮助长期失业人员、青年失业人员等困难群体就业，特别是要建立解决“零就业家庭”就业问题的长效机制。
7．城乡统筹机制——以城乡统筹促进就业。统筹城乡发展是科学发展观的一个重要内容，统筹城乡就业同样是以人为本的本质要求。以城乡统筹促进就业，就是要建立健全城乡劳动者平等就业的制度，改善农民进城就业环境，取消农村劳动力进城和跨地区就业的体制障碍，完善农村劳动者进城务工和跨地区就业合法权益保障的政策措施，引导农业剩余劳动力有序性转移就业。实现城乡统筹就业是缩小直至消除劳动者城乡就业差别，实现平等就业的重要措施，也是完善社会就业促进机制的一个重要内容。
8．服务推动机制——以公共服务推动就业。党的十七大报告在论述推动区域协调发展时强调，缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。这一基本原则无疑涵盖了公共就业服务，因为就业服务本身就是公共服务的重要内容，而劳动力流动则是生产要素合理流动的重要方面。作为公共服务范畴的就业服务，其对象应按照公共服务均等化的原则来确定。从维护社会公平和劳动者平等就业权利的理念和要求出发，失业人员不论其原来是何种身份，只要具有就业愿望和能力，就有权利享受公共就业服务。从政府的职责和扩大就业目标的内在要求看，也只有通过公共就业服务均等化和就业扶持政策“普惠化”，帮助所有失业人员尽快实现就业，才能达到社会就业更加充分的目标。公共就业服务均等化，至少应当包括三个层面：一是区域之间公共就业服务资源的均等化；二是城乡之间公共就业服务体系的一体化；三是各类劳动者享受公共就业服务权利的公平化。为此，必须建设统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，同时积极做好高校毕业生的就业工作。