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摘 要 建国以来，人大民主选举程序化建设随着我国民主建设的不断深化而加强，在形式和内容上趋于统一，从等额选举程序到差额选举程序，直选范围扩大到县级等方面表现出来。人大民主选举程序化建设在不断完善的同时，也存在人大代表候选人申请、确定和介绍程序结果的反馈程序欠缺等问题。
关键词 人大选举 程序化 民主建设
作者简介：王珊，海军潜艇学院训练部军队院校协作中心参谋；张婧，第二军医大学政教室讲师。
中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2012)02-158-02
建国以来，人大民主选举建设不断深化，相应的程序化建设也得到重视和加强。从法律上解决民众确定政治主体资格，通过有序的参与来行使主权，这是对程序法则的强调。通过程序化建设，我国人大作为最高代议机关，“代”的性格得到不断完善。
第一，我国城乡、民族之间代表比例趋向平等，选举程序化建设也逐步实现内容与形式的统一。我国各级人民代表大会代表的名额都是以一定人口数为基础的，城乡、民族之间代表所代表人口数的比例是不同的。这是因为城乡之间、各民族之间的民主发展是不协调的，为了实现实质的民主，只能采用现有的代表比例和选举程序设计。但是我国人大代表选举中，城乡、各民族之间代表比例逐步趋向平等是显而易见的。1953年的选举法与1979年之后的选举法对城乡代表所代表的人口数均规定了不同的比例；改革开放以来，这个比例从1:8变为1:4。党的十七大报告也指出：“建议实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”2009年，全国人大常委会对选举法修正案进行了两次审议。修正案草案最大的亮点之一是实行城乡按相同人口比例选举人大代表，删除了农民在选举权上的“四分之一”条款，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表。2010年3月14日，十一届全国人大三次会议表决通过了关于修改选举法的决定，我国农村和城市每一名全国人大代表的人口数比例规定为1:1。由此可以看出，随着经济政治文化的发展，我国将逐步实现城市化，逐步减小城乡、民族差别。今后，在各级人大选举名额分配中会逐步实现城乡一元化，民主的内容和形式将在实践中不断趋于统一，相应的选举操作程序也逐渐地趋于一致，从而实现实质与形式的统一。
第二，从等额选举发展到差额选举，这是人大选举程序化建设最突出的成就。差额选举是与等额选举相对应的一种选举方式，这种选举方式的不同决定人大选举程序化建设的方向，因为每一种选举方式的选举程序是不相同的，而且对选举程序的要求也不尽相同。差额选举指的是所提的代表候选人名额多于应选的代表名额，这样就可以给选民以较大的选择余地，使选民选出自己所满意的代表。
1979年7月1日通过的选举法规定，无论直接选举还是间接选举，都应实行差额选举，而在此之前的1953年选举法，并没有这一明确规定，当时人大代表的选举一直实行等额选举。等额选举中尽管候选人名单是经过各方面协商才提出的，基本上能反映各方面的意见，但它的弊端也是显而易见的。直到1979年，人大修改选举法，将等额选举改为差额选举，并规定了差额幅度，即“全国和地方各级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选代表的名额。由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额三分之一至一倍；由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额应多于应选代表名额五分之一至二分之一”。至此选举各级人大代表一律实行了差额选举，这一方式也通过法律形式成为人大选举的法律程序。目前我国的选举也一直沿用这种方式，这种方式的设定是我国人大选举民主化的必然趋势，也是我國选举程序化建设的重要方面。
第三，直接选举范围扩大到县级，人大直选程序化建设不断深化。一般而言，直接选举范围是指选民能够行使选举权利直接投票选举国家代议机关代表或国家工作人员的范围。在我国，直接选举的范围包括选民可以直接投票选举人大代表的范围。
1953年选举法规定，各基层人民代表大会代表由直接选举产生，县和县级以上的各级人民代表大会的代表由间接选举产生。这是由当时社会环境和现实决定的，建国初期我国经济基础比较薄弱，社会基础建设相对落后，各地群众的文化水平和政治觉悟相差很大，缺乏直选经验，所以直接选举的范围还不能扩大。经过20多年的努力，我国政治经济和文化等各方面有了较大的发展，在选举上也积累了多次全国选举的经验，为扩大直选的范围创造了有利的条件。到1979年，基本条件已经成熟，当时把直接选举的范围扩大到县级，相应的直选程序建设也得到完善。直接选举范围的扩大，是社会发展和进步的必然趋势，也是我国政治民主化的内在要求。《选举法》经过1982年、1986年、1995年、2004年和2010年的5次修改，直选的范围并没有什么改变，还是“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。”但是随着社会各方面建设的发展，人们的政治素质不断提高，参选的意识逐步增强，直接选举层次将会循序渐进地扩大，相应的人大直选程序建设也将不断深化。
经过多年的人大选举实践，我国人大选举具备了一套比较完善的选举程序，在这套较为完善的程序操作下，我国人大选举出了符合民众意愿的人大代表。但是随着时代的发展和民众民主意识的提高，人大选举程序化建设出现了许多问题。
第一，人大代表候选人申请、确定和介绍程序欠缺。目前，我国没有建立代表候选人的申请程序，现在的候选人一般是由党派团体推荐产生。《选举法》第二十九条第二款的规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况”。由此可知，候选人的产生方式主要有两种：一种是由各政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人；另一种是由“选民或者代表10人以上联名也可以推荐代表候选人。这两种候选人的产生形式具有同等的法律效力，均享有完全平等的法律地位。没有个人申请程序在实际选举操作中对选举工作也造成了一定的影响，同时也会影响到公民民主权利的顺利实现。
目前，我国人大选举程序中，正式代表候选人的确定程序中出现了一些不良现象，如当各选区的选民将提名候选人确定以后，需要在这些被提名的代表候选人中确定正式代表候选人来接受选民的选举。《选举法》第三十一条规定：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的五日以前公布。”该规定充分尊重了选民的意愿，但也暴露出一些敏感性的问题。如对酝酿、讨论、协商如何界定，又如何进行酝酿、讨论、协商，应该由哪些人来酝酿、讨论、协商等，这些在《选举法》中都没有作明确的规定。而用酝酿、讨论和协商这样的词语来代替对具体操作程序的规定写入法律条文，本身就体现出程序建设的不足。
当正式代表候选人确定下来之后，就是把候选人介绍给选民。现阶段，我国现有的介绍候选人的程序过于简单，使选民无法全面地了解候选人的具体情况。从《选举法》第三十三条规定来看，选举组织机构或推荐候选人的党政团体或选民代表等有义务对候选人进行介绍。候选人本人没有自我介绍的义务，甚至也无需和广大选民见面，并且这种介绍也仅仅限于介绍候选人的姓名、性别、年龄、政治面貌等基本情况。这种过于简单的介绍方式根本不能使选民对候选人的内在素质等条件做全面深入地了解。在不了解情况的背景下投票选举，除了选择“弃权”之外，最大的可能就是从众投票，看大家投什么自己就投什么，这样大大挫伤了选民选举的积极性，同时还可能使选民的参政热情不断下降。正式代表候选人的介绍过于简单化，给选举带来很大的盲从性，很难真实地表达选民真正的意愿。
第二，缺乏人大代表选举结果反馈程序。1953年我国制定第一部《选举法》，这部《选举法》的颁布，为1954年确立人民代表大会制度奠定了基础。随后，我国又在1979年颁布了第二部《选举法》，并于1982、1986、1995和2004年对《选举法》进行了修改，《选举法》的修改充分显示了我国民主政治程序化水平的提高，但是遗憾的是，无论是1953年的《选举法》，还是1979年的《选举法》，或是随后的几次修改，都没有对人大选举结果的反馈程序加以重视。
一般而言，对于任何一个机制的运行，总是包含着确立目标、调试内容、实施过程和反馈调整这几个环节。对于人大民主选举而言，这几个环节也应该是必不可少的。我国现行的《选举法》只对选举组织、选举过程和选举结果的确立进行了程序规定，但是对选举结果的反馈却没有相应的程序设计。如人大代表选举结果应该由哪个部门分析，如何进行分析，还有分析得到的结果应该反馈到哪个部门，应该通过何种途径和程序来反馈等，这些都没有在《选举法》中得到反映。其实，对于选举结果的分析，人大代表构成和人大代表素质评估等对我國人大选举的民主化有着重要的参考意义和建设意义。目前，这一工作主要是学界的学者在做，他们从理论上利用科学的手段和方法来对选举结果进行客观的评估，从而得出有参考价值的结论。如孙哲就在其专著《全国人大制度研究》中就对1979年到1999年的全国人大代表构成情况进行了分析，并得出结论，即在代表名额分配上存在明显的城乡不平等，城市工人阶级占据了更多的名额；从全国人大代表的比例上看，少数民族获得的代表名额相对比较高等。这里我们无意去分析人大选举结果的评估，只是要将这些有价值的评估结果通过何种程序设计反馈到人大选举中，从而进一步提高我国人大选举的民主化。
第三，人大代表在闭会期间履行职责的程序不健全。我国各级人大代表都是兼职，且人代会每年才召开一次，每次半个月。虽然《代表法》对人大代表在闭会期间的活动权力、方式以及与原选举单位、选民的联系作了规定，但对代表通过什么程序来行使权力却没有具体的规定。从实践的情况看，人民代表在闭会期间履行职责没有相应的程序制度，也就不可能真正履行人民代表的职权。这就造成在人大闭会期间，人大代表难以发挥其政治参与功能，在一定程度上损害了选民的积极性。所以，人民代表在人大闭会期间的活动程序的缺失，是人民代表大会制度在程序化建设上的一个重要问题。
关键词 人大选举 程序化 民主建设
作者简介：王珊，海军潜艇学院训练部军队院校协作中心参谋；张婧，第二军医大学政教室讲师。
中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2012)02-158-02
建国以来，人大民主选举建设不断深化，相应的程序化建设也得到重视和加强。从法律上解决民众确定政治主体资格，通过有序的参与来行使主权，这是对程序法则的强调。通过程序化建设，我国人大作为最高代议机关，“代”的性格得到不断完善。
第一，我国城乡、民族之间代表比例趋向平等，选举程序化建设也逐步实现内容与形式的统一。我国各级人民代表大会代表的名额都是以一定人口数为基础的，城乡、民族之间代表所代表人口数的比例是不同的。这是因为城乡之间、各民族之间的民主发展是不协调的，为了实现实质的民主，只能采用现有的代表比例和选举程序设计。但是我国人大代表选举中，城乡、各民族之间代表比例逐步趋向平等是显而易见的。1953年的选举法与1979年之后的选举法对城乡代表所代表的人口数均规定了不同的比例；改革开放以来，这个比例从1:8变为1:4。党的十七大报告也指出：“建议实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”2009年，全国人大常委会对选举法修正案进行了两次审议。修正案草案最大的亮点之一是实行城乡按相同人口比例选举人大代表，删除了农民在选举权上的“四分之一”条款，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表。2010年3月14日，十一届全国人大三次会议表决通过了关于修改选举法的决定，我国农村和城市每一名全国人大代表的人口数比例规定为1:1。由此可以看出，随着经济政治文化的发展，我国将逐步实现城市化，逐步减小城乡、民族差别。今后，在各级人大选举名额分配中会逐步实现城乡一元化，民主的内容和形式将在实践中不断趋于统一，相应的选举操作程序也逐渐地趋于一致，从而实现实质与形式的统一。
第二，从等额选举发展到差额选举，这是人大选举程序化建设最突出的成就。差额选举是与等额选举相对应的一种选举方式，这种选举方式的不同决定人大选举程序化建设的方向，因为每一种选举方式的选举程序是不相同的，而且对选举程序的要求也不尽相同。差额选举指的是所提的代表候选人名额多于应选的代表名额，这样就可以给选民以较大的选择余地，使选民选出自己所满意的代表。
1979年7月1日通过的选举法规定，无论直接选举还是间接选举，都应实行差额选举，而在此之前的1953年选举法，并没有这一明确规定，当时人大代表的选举一直实行等额选举。等额选举中尽管候选人名单是经过各方面协商才提出的，基本上能反映各方面的意见，但它的弊端也是显而易见的。直到1979年，人大修改选举法，将等额选举改为差额选举，并规定了差额幅度，即“全国和地方各级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选代表的名额。由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额三分之一至一倍；由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额应多于应选代表名额五分之一至二分之一”。至此选举各级人大代表一律实行了差额选举，这一方式也通过法律形式成为人大选举的法律程序。目前我国的选举也一直沿用这种方式，这种方式的设定是我国人大选举民主化的必然趋势，也是我國选举程序化建设的重要方面。
第三，直接选举范围扩大到县级，人大直选程序化建设不断深化。一般而言，直接选举范围是指选民能够行使选举权利直接投票选举国家代议机关代表或国家工作人员的范围。在我国，直接选举的范围包括选民可以直接投票选举人大代表的范围。
1953年选举法规定，各基层人民代表大会代表由直接选举产生，县和县级以上的各级人民代表大会的代表由间接选举产生。这是由当时社会环境和现实决定的，建国初期我国经济基础比较薄弱，社会基础建设相对落后，各地群众的文化水平和政治觉悟相差很大，缺乏直选经验，所以直接选举的范围还不能扩大。经过20多年的努力，我国政治经济和文化等各方面有了较大的发展，在选举上也积累了多次全国选举的经验，为扩大直选的范围创造了有利的条件。到1979年，基本条件已经成熟，当时把直接选举的范围扩大到县级，相应的直选程序建设也得到完善。直接选举范围的扩大，是社会发展和进步的必然趋势，也是我国政治民主化的内在要求。《选举法》经过1982年、1986年、1995年、2004年和2010年的5次修改，直选的范围并没有什么改变，还是“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。”但是随着社会各方面建设的发展，人们的政治素质不断提高，参选的意识逐步增强，直接选举层次将会循序渐进地扩大，相应的人大直选程序建设也将不断深化。
经过多年的人大选举实践，我国人大选举具备了一套比较完善的选举程序，在这套较为完善的程序操作下，我国人大选举出了符合民众意愿的人大代表。但是随着时代的发展和民众民主意识的提高，人大选举程序化建设出现了许多问题。
第一，人大代表候选人申请、确定和介绍程序欠缺。目前，我国没有建立代表候选人的申请程序，现在的候选人一般是由党派团体推荐产生。《选举法》第二十九条第二款的规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况”。由此可知，候选人的产生方式主要有两种：一种是由各政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人；另一种是由“选民或者代表10人以上联名也可以推荐代表候选人。这两种候选人的产生形式具有同等的法律效力，均享有完全平等的法律地位。没有个人申请程序在实际选举操作中对选举工作也造成了一定的影响，同时也会影响到公民民主权利的顺利实现。
目前，我国人大选举程序中，正式代表候选人的确定程序中出现了一些不良现象，如当各选区的选民将提名候选人确定以后，需要在这些被提名的代表候选人中确定正式代表候选人来接受选民的选举。《选举法》第三十一条规定：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的五日以前公布。”该规定充分尊重了选民的意愿，但也暴露出一些敏感性的问题。如对酝酿、讨论、协商如何界定，又如何进行酝酿、讨论、协商，应该由哪些人来酝酿、讨论、协商等，这些在《选举法》中都没有作明确的规定。而用酝酿、讨论和协商这样的词语来代替对具体操作程序的规定写入法律条文，本身就体现出程序建设的不足。
当正式代表候选人确定下来之后，就是把候选人介绍给选民。现阶段，我国现有的介绍候选人的程序过于简单，使选民无法全面地了解候选人的具体情况。从《选举法》第三十三条规定来看，选举组织机构或推荐候选人的党政团体或选民代表等有义务对候选人进行介绍。候选人本人没有自我介绍的义务，甚至也无需和广大选民见面，并且这种介绍也仅仅限于介绍候选人的姓名、性别、年龄、政治面貌等基本情况。这种过于简单的介绍方式根本不能使选民对候选人的内在素质等条件做全面深入地了解。在不了解情况的背景下投票选举，除了选择“弃权”之外，最大的可能就是从众投票，看大家投什么自己就投什么，这样大大挫伤了选民选举的积极性，同时还可能使选民的参政热情不断下降。正式代表候选人的介绍过于简单化，给选举带来很大的盲从性，很难真实地表达选民真正的意愿。
第二，缺乏人大代表选举结果反馈程序。1953年我国制定第一部《选举法》，这部《选举法》的颁布，为1954年确立人民代表大会制度奠定了基础。随后，我国又在1979年颁布了第二部《选举法》，并于1982、1986、1995和2004年对《选举法》进行了修改，《选举法》的修改充分显示了我国民主政治程序化水平的提高，但是遗憾的是，无论是1953年的《选举法》，还是1979年的《选举法》，或是随后的几次修改，都没有对人大选举结果的反馈程序加以重视。
一般而言，对于任何一个机制的运行，总是包含着确立目标、调试内容、实施过程和反馈调整这几个环节。对于人大民主选举而言，这几个环节也应该是必不可少的。我国现行的《选举法》只对选举组织、选举过程和选举结果的确立进行了程序规定，但是对选举结果的反馈却没有相应的程序设计。如人大代表选举结果应该由哪个部门分析，如何进行分析，还有分析得到的结果应该反馈到哪个部门，应该通过何种途径和程序来反馈等，这些都没有在《选举法》中得到反映。其实，对于选举结果的分析，人大代表构成和人大代表素质评估等对我國人大选举的民主化有着重要的参考意义和建设意义。目前，这一工作主要是学界的学者在做，他们从理论上利用科学的手段和方法来对选举结果进行客观的评估，从而得出有参考价值的结论。如孙哲就在其专著《全国人大制度研究》中就对1979年到1999年的全国人大代表构成情况进行了分析，并得出结论，即在代表名额分配上存在明显的城乡不平等，城市工人阶级占据了更多的名额；从全国人大代表的比例上看，少数民族获得的代表名额相对比较高等。这里我们无意去分析人大选举结果的评估，只是要将这些有价值的评估结果通过何种程序设计反馈到人大选举中，从而进一步提高我国人大选举的民主化。
第三，人大代表在闭会期间履行职责的程序不健全。我国各级人大代表都是兼职，且人代会每年才召开一次，每次半个月。虽然《代表法》对人大代表在闭会期间的活动权力、方式以及与原选举单位、选民的联系作了规定，但对代表通过什么程序来行使权力却没有具体的规定。从实践的情况看，人民代表在闭会期间履行职责没有相应的程序制度，也就不可能真正履行人民代表的职权。这就造成在人大闭会期间，人大代表难以发挥其政治参与功能，在一定程度上损害了选民的积极性。所以，人民代表在人大闭会期间的活动程序的缺失，是人民代表大会制度在程序化建设上的一个重要问题。