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摘 要：随着我国城市化的快速推进，宅基地利用方式与农民生活方式发生变迁，农村土地存在利用效率不高，审批制度混乱的问题。考察苏南X区各个试点乡（镇）村的改革困境，从中阐述与分析造成现今改革局面的不利因素，最后给出相应的应对之举。
关键词：宅基地;三权分置;土地改革
中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.09.073
1 宅基地制度改革的现实困境
1.1 宅基地政策的模糊性
从广义上看，宅基地政策的模糊性可以分为农村土地制度的模糊性、农村宅基地正式制度和非文本性政策信号模糊性。
1.1.1 农村土地制度的模糊性
中国农村土地产权制度在设定上采取存在多方面的有意模糊的策略。何·皮特（2014）指出中央政府为了留出制度运行的空间，在制定法律时有意模糊“集体”概念，致使土地产权制度主体模糊、权利不完整、权属不清。首先，所有权主体模糊，我国《土地管理法》对于所有权归属界定不清，导致农民集体概念模糊且产权所属为集体、村委、村民小组、集体经济组织共有，为权益分配帶来困难。其次，转让权不完整，农民没有非公共利益性的农地专用权与公共利益的界定模糊不清。最后，法律和政策没有明确还未承认农村的抵押权。
1.1.2 农村宅基地正式制度的模糊性
国家出台的有关宅基地正式制度、政策文本、法律法规具有模糊性。政策规范中有大量原则性要求，在宅基地改革过程中其实在政策规范和政策标准上存在相当大的模糊性，具体政策实施效果和影响都是广泛和模糊的，地方在试点时很有可能产生非预期效果。比如提供了改革的“基本思路”、规划了“三条底线”和“两条红线”。另外，在用语上，多为“应该”、“应当”等应然层面的词汇，并鼓励地方结合地方实际，平衡好底线原则和国家、集体、个人利益之间的关系，充分给予地方创制新制度新机制的余地。
1.1.3 农村宅基地非文本政策信号的模糊性
宅基地制度改革不仅运用成文的正式制度、法律、规范等治理工具，还包括了非文本性政策信号。比如，上级的口头指示、会议精神等信息因为层级传导而出现不确定性。异质性强的层级通常需要根据特定情景进行政策变通，若信息失真甚至产生政策偏移和背离。目前，全国共有15个具有不同改革模式的农村宅基地改革试点。比如金寨县、蓟州区、义乌市分别在层级制、混合制和市场制的治理结构下，形成了“货币+宅基地、货币+购房补贴、资产置换”三种宅基地退出模式。
1.2 乡镇规划能力不足
依据调研实际来看，乡镇政府编制村庄规划时未充分考虑农村特性、也缺乏有效的手段。乡镇人民政府在区统筹调配下具有村镇规划编制、土地利用总体规划等职能。在编制村庄规划时，乡、镇、村规划部门缺乏理论和实践经验，需要区规划局或者国图公司的技术指导才能顺利完成土地调查和技术编制工作。另外，为了实现空间集聚、结构优化的功能，规划编制简单复制了城市住宅的区域生产生活方式，忽略了以农业为主的生产需要和居住习惯。例如，大部分村集体鼓励建设“上楼”工程，以缩减用地规模。
1.3 村民宅基地的传统认知
作为农民生活载体的宅基地是多重利益聚合的产权物，包括经济、政治、文化和社会意义。农村地区的宅基地是农民通过继承获得的，在传统观念中宅基地作为遗产是要世代流传的，转卖宅基地是有违孝道的。即使在补偿标准合理的前提下，大部分农民因根深蒂固的乡土性也不愿意退出宅基地，而是通过继承、流传保留下去。农民对宅基地固守的需求是历史性和现实性的交织结果。
2 影响宅基地制度改革的因素分析
2.1 行政管理体制限制和相关法律不完善
推进宅基地制度改革的实质是制定和实施试验性政策过程。按照我国行政管理体制的科层特征，中央政府在制定和出台的政策，尤其是在布置试点项目和工程时，往往会采取“模糊性政策”这一策略性做法。另外，在实施过程中，试点政策与现存法律存在部分冲突，各级地方政策就采取策略性回应的方法。因此政策实施结果与政策目标往往产生难以避免的扭曲。主要原因是条块式的管理体制和上下级信息不对称。地方政府考量实际情况，若政策实施与地方利益不一致就会象征性的被动回应。
2.2 农村规划理论认识不足
长期以来，在理论和实践上农村规划都缺乏系统且适宜的规划体系。尤其是村镇在制定乡村规划时往往简单粗略的规划村庄用地，一方面忽略了各村落的多样性和特殊性;另一方面系统理论的积累和先进科技的应用不足影响了农村规划的科学性和便利性。根据对苏南X区的调研发现，在规划初期，乡镇规划部门在编制时市场化趋势明显，为了最大效率的利用土地资源，提高经济效益，缺乏原始村落的社会形态、地质肌理的保护，降低了乡村风土人情的氛围，给农村生产生活带来不便。部分规划能力较弱的地区，需要依靠高级技术人才的辅助作图。
2.3 农民参与程度较弱
依据马特兰德的“模糊-冲突”理论，政策冲突直接影响顺畅地接近政策过程。村规划实施主体需要充分考虑政策执行对象的利益，不然若执行对象利益受损则对政策持反对态度，直接后果即是政策实施失败。农村宅基地的直接相关方是集体经济组织和拥有宅基地的农民。除了考虑政策目标、环境因素，他们的利益选择、生产、生活习惯以及精神寄托也是村镇规划、管理考虑的范围。从调研情况来看，农民参与宅基地规划和管理的程度偏低。一是因为法律未明确规定农村居民参与的方式和渠道，保障力度不够。二是因为村级自治组织过度行政化，对上负责的意识强烈，发挥基层自治的空间和动力不足，未重视对下宣传和呼吁村民参与。三是就村民自身角度来讲，村民法治意识、权利意识、参与理性意识较为淡薄，一旦出现利益受损容易采取极端的方式，更不利于宅基地改革的实施。 2.4 非正式制度的制约
宅基地制度改革内容丰富，拆迁安置、宅基地退出、转让都会涉及到村民居住地迁移的问题。传统观念和生活习惯等非正式制度制约了宅基地改革的推进。根据实地调查，年纪越大的农民因生活习惯、人情关系和生态环境越愿意留在原宅基地。而新生代农民工会因较高的生活成本抑制迁移城镇的意愿，从而阻碍城镇化的步伐。
3 宅基地制度改革的可行途径
3.1 政策求解与完善宅基地政策法规
承担政策执行的基层执行者在执行模糊政策时普遍使用政策求解的方式。政策求解，即向上级寻求解释降低政策模糊性。当从科层制组织顶端传达下来的政策具有高度的模糊性时，科层组织的基层执行者首先寻求上级对政策执行的解释甚至是授权，而非主观臆测或者解读政策或自行选择政策执行手段。这种行动选择可能出于三方面考虑：首先，在科层组织内，基层执行者的直接考核主体是上级领导，例如在中国政府内部实行干部管理的“下管一级”原则。受这一规则的约束，基层執行者必须在行动上满足上级领导的要求。其次，基层执行者为了降低政策执行的风险，会选择上级领导对政策的解释为标准开展政策执行工作。并且根据领导责任制，当政策执行出现问题时，基层执行者的上级领导需要承担执行失败的责任，上级领导也有解释政策的职责。再次，基层执行者与科层组织顶层政策制定者的距离很远，缺少直接的对话渠道，基层执行者无法从顶层那里获得政策解释，只能转向上级领导获得政策解释。
3.2 培育与建设专业化的规划队伍
提高农村规划理论水平，保障乡村发展空间。村庄规划编制需要符合区总体规划及充分衔接多规的要求，坚持以农民为本，通过调查问卷、座谈会等方式征求民意，结合各村的实际情况，注重存量挖潜、节约用地，有效利用特色资源，明确村庄发展思路和用地布局，划定各类村庄用地边界。在村庄规划划定用地边界的基础上，秉承田园文化、生态宜居的理念，根据村庄区位、产业发展、风貌特色等现状，因地制宜地对集中居住点进行规划设计，以提升村民生活品质为核心，进一步改善村庄生态环境，完善公共服务，指导村庄建设。
3.3 提高村民自治水平和能力
强化农民参与意识，提高相关利益主体积极性。完善《土地管理法》等法律，使公众参与的具体方法、程序和权限合法化，保障农民参与的权利。发挥基层政府组织的作用，充分听取农民和集体组织意见，尽量在改革中平衡各方利益。采取大众化、易于理解和传播的政策宣传方式，如具象化的图片、视频等，或通过社会福利组织的引导，建立农民与集体、农民与政府的联系纽带，将复杂的改革过程，通过群众语言深入浅出的描述和普及给农民，以增进农民对宅基地改革相关的法律法规的理解和支持。
3.4 做好政策宣传与基层教育工作
一方面，通过提高教育水平，可以转变农民对宅基地政策的固有看法;另一方面，随着教育年限的增加，农民在城镇谋生能力也会提高，促进人口向城镇的转移。此外，农村教育的发展有利于减少农民受封建习俗、从众心理等方面的负面影响，进而有利于宅基地改革的顺利进行。农民对宅基地改革中挑战与机遇的判断十分重要，要提高判断能力，明辨利弊。最后，掌握信息的多寡也将影响到决策能力的高低，因此，农民需要提高信息收集能力，从多种渠道获取自己所需的宅基地退出、有偿使用、抵押贷款的信息。
4 结语
在深入农村实地调研的过程中发现了宅基地改革还现存的问题，比如说宅基地政策的模糊性、乡镇规划管理职能不足、农民参与程度较低和非正式制度制约等问题。
但是试点地区的改革本就不是一帆风顺的，从政策创制到政策执行再到政策调整，其实是政府、集体、农户三大主体的互动与博弈。对于政府而言，在压力型体制下可以通过政策求解逐步将模糊性的政策逐渐变得清晰化;对集体而言，可以学习和提高自己制定乡镇规划的能力和水平，充分发挥村民自治的作用，从而提升村民的获得感;对村民而言，可以利用村社集体组织，获取更多宅基地改革的信息，摈除传统习俗的禁锢，积极参与到改革的浪潮中。
参考文献
[1]何·皮特.谁是中国土地的拥有者？——制度变迁、产权和社会冲突（第二版）[M].北京：社会科学文献出版社，2014：5+31-32.
[2]徐美银.制度模糊性下农村土地产权的变革[J].华南农业大学学报（社会科学版），2017，16（01）：1-11.
[3]胡银根，王聪，廖成泉，吴欣.不同治理结构下农村宅基地有偿退出模式探析——以金寨、蓟州、义乌3个典型试点为例[J].资源开发与市场，2017，33（12）：1411.
[4][美]理查德·J·斯迪尔曼二世编著，竺乾威、扶松茂等译.公共行政学：概念与案例[M].北京：中国人民大学出版社，2004：619.
[5]杨帆，邹伟.农村宅基地建房规划管理：现实困境与制度重构[J].南京社会科学，2017，（05）：53-57.
关键词：宅基地;三权分置;土地改革
中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.09.073
1 宅基地制度改革的现实困境
1.1 宅基地政策的模糊性
从广义上看，宅基地政策的模糊性可以分为农村土地制度的模糊性、农村宅基地正式制度和非文本性政策信号模糊性。
1.1.1 农村土地制度的模糊性
中国农村土地产权制度在设定上采取存在多方面的有意模糊的策略。何·皮特（2014）指出中央政府为了留出制度运行的空间，在制定法律时有意模糊“集体”概念，致使土地产权制度主体模糊、权利不完整、权属不清。首先，所有权主体模糊，我国《土地管理法》对于所有权归属界定不清，导致农民集体概念模糊且产权所属为集体、村委、村民小组、集体经济组织共有，为权益分配帶来困难。其次，转让权不完整，农民没有非公共利益性的农地专用权与公共利益的界定模糊不清。最后，法律和政策没有明确还未承认农村的抵押权。
1.1.2 农村宅基地正式制度的模糊性
国家出台的有关宅基地正式制度、政策文本、法律法规具有模糊性。政策规范中有大量原则性要求，在宅基地改革过程中其实在政策规范和政策标准上存在相当大的模糊性，具体政策实施效果和影响都是广泛和模糊的，地方在试点时很有可能产生非预期效果。比如提供了改革的“基本思路”、规划了“三条底线”和“两条红线”。另外，在用语上，多为“应该”、“应当”等应然层面的词汇，并鼓励地方结合地方实际，平衡好底线原则和国家、集体、个人利益之间的关系，充分给予地方创制新制度新机制的余地。
1.1.3 农村宅基地非文本政策信号的模糊性
宅基地制度改革不仅运用成文的正式制度、法律、规范等治理工具，还包括了非文本性政策信号。比如，上级的口头指示、会议精神等信息因为层级传导而出现不确定性。异质性强的层级通常需要根据特定情景进行政策变通，若信息失真甚至产生政策偏移和背离。目前，全国共有15个具有不同改革模式的农村宅基地改革试点。比如金寨县、蓟州区、义乌市分别在层级制、混合制和市场制的治理结构下，形成了“货币+宅基地、货币+购房补贴、资产置换”三种宅基地退出模式。
1.2 乡镇规划能力不足
依据调研实际来看，乡镇政府编制村庄规划时未充分考虑农村特性、也缺乏有效的手段。乡镇人民政府在区统筹调配下具有村镇规划编制、土地利用总体规划等职能。在编制村庄规划时，乡、镇、村规划部门缺乏理论和实践经验，需要区规划局或者国图公司的技术指导才能顺利完成土地调查和技术编制工作。另外，为了实现空间集聚、结构优化的功能，规划编制简单复制了城市住宅的区域生产生活方式，忽略了以农业为主的生产需要和居住习惯。例如，大部分村集体鼓励建设“上楼”工程，以缩减用地规模。
1.3 村民宅基地的传统认知
作为农民生活载体的宅基地是多重利益聚合的产权物，包括经济、政治、文化和社会意义。农村地区的宅基地是农民通过继承获得的，在传统观念中宅基地作为遗产是要世代流传的，转卖宅基地是有违孝道的。即使在补偿标准合理的前提下，大部分农民因根深蒂固的乡土性也不愿意退出宅基地，而是通过继承、流传保留下去。农民对宅基地固守的需求是历史性和现实性的交织结果。
2 影响宅基地制度改革的因素分析
2.1 行政管理体制限制和相关法律不完善
推进宅基地制度改革的实质是制定和实施试验性政策过程。按照我国行政管理体制的科层特征，中央政府在制定和出台的政策，尤其是在布置试点项目和工程时，往往会采取“模糊性政策”这一策略性做法。另外，在实施过程中，试点政策与现存法律存在部分冲突，各级地方政策就采取策略性回应的方法。因此政策实施结果与政策目标往往产生难以避免的扭曲。主要原因是条块式的管理体制和上下级信息不对称。地方政府考量实际情况，若政策实施与地方利益不一致就会象征性的被动回应。
2.2 农村规划理论认识不足
长期以来，在理论和实践上农村规划都缺乏系统且适宜的规划体系。尤其是村镇在制定乡村规划时往往简单粗略的规划村庄用地，一方面忽略了各村落的多样性和特殊性;另一方面系统理论的积累和先进科技的应用不足影响了农村规划的科学性和便利性。根据对苏南X区的调研发现，在规划初期，乡镇规划部门在编制时市场化趋势明显，为了最大效率的利用土地资源，提高经济效益，缺乏原始村落的社会形态、地质肌理的保护，降低了乡村风土人情的氛围，给农村生产生活带来不便。部分规划能力较弱的地区，需要依靠高级技术人才的辅助作图。
2.3 农民参与程度较弱
依据马特兰德的“模糊-冲突”理论，政策冲突直接影响顺畅地接近政策过程。村规划实施主体需要充分考虑政策执行对象的利益，不然若执行对象利益受损则对政策持反对态度，直接后果即是政策实施失败。农村宅基地的直接相关方是集体经济组织和拥有宅基地的农民。除了考虑政策目标、环境因素，他们的利益选择、生产、生活习惯以及精神寄托也是村镇规划、管理考虑的范围。从调研情况来看，农民参与宅基地规划和管理的程度偏低。一是因为法律未明确规定农村居民参与的方式和渠道，保障力度不够。二是因为村级自治组织过度行政化，对上负责的意识强烈，发挥基层自治的空间和动力不足，未重视对下宣传和呼吁村民参与。三是就村民自身角度来讲，村民法治意识、权利意识、参与理性意识较为淡薄，一旦出现利益受损容易采取极端的方式，更不利于宅基地改革的实施。 2.4 非正式制度的制约
宅基地制度改革内容丰富，拆迁安置、宅基地退出、转让都会涉及到村民居住地迁移的问题。传统观念和生活习惯等非正式制度制约了宅基地改革的推进。根据实地调查，年纪越大的农民因生活习惯、人情关系和生态环境越愿意留在原宅基地。而新生代农民工会因较高的生活成本抑制迁移城镇的意愿，从而阻碍城镇化的步伐。
3 宅基地制度改革的可行途径
3.1 政策求解与完善宅基地政策法规
承担政策执行的基层执行者在执行模糊政策时普遍使用政策求解的方式。政策求解，即向上级寻求解释降低政策模糊性。当从科层制组织顶端传达下来的政策具有高度的模糊性时，科层组织的基层执行者首先寻求上级对政策执行的解释甚至是授权，而非主观臆测或者解读政策或自行选择政策执行手段。这种行动选择可能出于三方面考虑：首先，在科层组织内，基层执行者的直接考核主体是上级领导，例如在中国政府内部实行干部管理的“下管一级”原则。受这一规则的约束，基层執行者必须在行动上满足上级领导的要求。其次，基层执行者为了降低政策执行的风险，会选择上级领导对政策的解释为标准开展政策执行工作。并且根据领导责任制，当政策执行出现问题时，基层执行者的上级领导需要承担执行失败的责任，上级领导也有解释政策的职责。再次，基层执行者与科层组织顶层政策制定者的距离很远，缺少直接的对话渠道，基层执行者无法从顶层那里获得政策解释，只能转向上级领导获得政策解释。
3.2 培育与建设专业化的规划队伍
提高农村规划理论水平，保障乡村发展空间。村庄规划编制需要符合区总体规划及充分衔接多规的要求，坚持以农民为本，通过调查问卷、座谈会等方式征求民意，结合各村的实际情况，注重存量挖潜、节约用地，有效利用特色资源，明确村庄发展思路和用地布局，划定各类村庄用地边界。在村庄规划划定用地边界的基础上，秉承田园文化、生态宜居的理念，根据村庄区位、产业发展、风貌特色等现状，因地制宜地对集中居住点进行规划设计，以提升村民生活品质为核心，进一步改善村庄生态环境，完善公共服务，指导村庄建设。
3.3 提高村民自治水平和能力
强化农民参与意识，提高相关利益主体积极性。完善《土地管理法》等法律，使公众参与的具体方法、程序和权限合法化，保障农民参与的权利。发挥基层政府组织的作用，充分听取农民和集体组织意见，尽量在改革中平衡各方利益。采取大众化、易于理解和传播的政策宣传方式，如具象化的图片、视频等，或通过社会福利组织的引导，建立农民与集体、农民与政府的联系纽带，将复杂的改革过程，通过群众语言深入浅出的描述和普及给农民，以增进农民对宅基地改革相关的法律法规的理解和支持。
3.4 做好政策宣传与基层教育工作
一方面，通过提高教育水平，可以转变农民对宅基地政策的固有看法;另一方面，随着教育年限的增加，农民在城镇谋生能力也会提高，促进人口向城镇的转移。此外，农村教育的发展有利于减少农民受封建习俗、从众心理等方面的负面影响，进而有利于宅基地改革的顺利进行。农民对宅基地改革中挑战与机遇的判断十分重要，要提高判断能力，明辨利弊。最后，掌握信息的多寡也将影响到决策能力的高低，因此，农民需要提高信息收集能力，从多种渠道获取自己所需的宅基地退出、有偿使用、抵押贷款的信息。
4 结语
在深入农村实地调研的过程中发现了宅基地改革还现存的问题，比如说宅基地政策的模糊性、乡镇规划管理职能不足、农民参与程度较低和非正式制度制约等问题。
但是试点地区的改革本就不是一帆风顺的，从政策创制到政策执行再到政策调整，其实是政府、集体、农户三大主体的互动与博弈。对于政府而言，在压力型体制下可以通过政策求解逐步将模糊性的政策逐渐变得清晰化;对集体而言，可以学习和提高自己制定乡镇规划的能力和水平，充分发挥村民自治的作用，从而提升村民的获得感;对村民而言，可以利用村社集体组织，获取更多宅基地改革的信息，摈除传统习俗的禁锢，积极参与到改革的浪潮中。
参考文献
[1]何·皮特.谁是中国土地的拥有者？——制度变迁、产权和社会冲突（第二版）[M].北京：社会科学文献出版社，2014：5+31-32.
[2]徐美银.制度模糊性下农村土地产权的变革[J].华南农业大学学报（社会科学版），2017，16（01）：1-11.
[3]胡银根，王聪，廖成泉，吴欣.不同治理结构下农村宅基地有偿退出模式探析——以金寨、蓟州、义乌3个典型试点为例[J].资源开发与市场，2017，33（12）：1411.
[4][美]理查德·J·斯迪尔曼二世编著，竺乾威、扶松茂等译.公共行政学：概念与案例[M].北京：中国人民大学出版社，2004：619.
[5]杨帆，邹伟.农村宅基地建房规划管理：现实困境与制度重构[J].南京社会科学，2017，（05）：53-57.