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[关键词] 城乡收入差距； 小康社会； 农民收入
[中图分类号] F047.2 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）10-0029-02
党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，实现这个目标，我们的祖国必将更加繁荣富强，人民的生活必将更加美好，中国特色社会主义必将进一步显示出巨大的优越性。但我们也要清醒地看到，我们现在达到的这个小康生活是低水平的、不全面的、发展很不平衡的，离全面小康，差距还很大，任务还很艰巨。仅就城乡经济发展方面的不平衡看，差距不是在缩小，而是在继续扩大。据统计，1978年城乡居民收入差距为2.57:1(以农村为1)，1992年为2.33:1，2000年为2.79:1，2001年为2.90:1，2002年则进一步扩大为3.11:1。如果把城市居民的一些隐性福利和各种优惠折算成收入，城乡居民收入差距在6:1左右。2000年农村居民人均纯收入中，具有可支配能力的现金收入占72%，为1640元，只有城镇居民可支配收入的26%。收入的差距反映在消费上更为明显。2000年城市消费的零售额达到21110亿元，占城乡消费总额的62%；县及县以下消费品零售额为13034亿元，占38%。也就是说，占全国人口60%以上的农村人口仅占消费总量的38%。城乡消费在时间上相差10年。到2002年底，农村尚有2820万贫困人口。由此可见，全面建设小康社会的重点在农村，难点也在农村。因此，我们必须深刻领会十六大的精神实质，从实际出发，以扭转城乡收入差距扩大趋势——这一至关全面小康能否实现的重中之重、难中之难的问题为突破的战略重点，寻找新的发展思路和切实能够解决问题的新举措。
一、城镇化战略，转移农村富余劳动力。城镇化是转移农村富余劳动力，扭转城乡收入分配差距扩大趋势，全面建设小康社会的重要途径。提高城镇化水平，可以改善城乡结构，拓展经济发展空间，有力促进国民经济良性循环和社会协调发展。党的十六大明确指出，要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。但我国目前的城市化的发展更多地体现在城市化水平的提高和城市居民生活水平的提高上，并没有相应地转移农业人口，相反，是以排斥农民进城为代价的。大量的农村富余劳动力转移不出来，影响了农村经济的发展和农民收入水平的提高。目前我国的城镇化率为37.7%，比同等经济发展水平的国家低约10个百分点，比同等工业化国家低约20个百分点。全面建设小康社会，就必须积极推进城镇化，鼓励农村富余劳动力向非农产业转移，增加就业机会，增加农村人均资源占有量，实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。目前，农村人均资源占有量呈下降趋势。2002年，农村人口占总人口的60.9%，农业占GDP总量的15%。显然，GNP的构成与人口在城乡之间的分布结构的极不协调是导致我国农业劳动生产率低下、农民收入增长困难的根本原因。出路就在于转移农村富余劳动力。走中国特色的城市化道路，就是要以转化农村劳动力为目标，以提高农民收入为宗旨。
在全面建设小康社会中，在小城镇建设上要有新思路。所建小城镇首先要有聚集功能。要能够使农民比较容易地进入，就必须降低进入门槛。要取消各种不合理的限制。其次要使进入者“留得住”，就必须解决他们的就业问题，这是城镇化的根本所在。而发展中小企业是转移农村富余劳动力进而实现小康的重要途径。在具体实施中应注意解决以下几个问题：一要加强小城镇建设的规划。各地要根据当地的经济发展水平，对小城镇建设进行科学规划，形成合理的城镇体系。小城镇建设中要重视依托先进的科学技术，真正实现“农转非”。从农民到市民，不单纯是一个从农家小院搬到楼房问题，它涉及到教育、文化、消费等一系列观念的转变。因此条件好的建制镇在基础设施建设规划中，要有前瞻性，利用先进的通讯手段和网络技术，使城镇与外界紧密相联。县政府所在镇是小城镇建设中的重点，规模以5—10万人为宜。要尽快完善功能，聚集人口，形成具有辐射力的农村区域性经济、文化、教育中心。二要确定小城镇的经济增长点。城镇发展速度取决于它的经济是否繁荣，小城镇必须有经济增长点，才能创造更多的就业岗位，才能吸纳农村剩余劳动力，才能保持其自身的活力。所以，这些“点”的选择要明显地向欠发达地区和中下收入阶层倾斜。要选择一些具有较大的投入产出比、具有较强的产业关联度和经济带动力、有利于提高资源特别是劳动力资源利用率的项目，通过政府投资来形成新的经济增长“点”。此外，在小城镇的经济结构调整中应克服片面追求技术先进性的倾向，避免一味用“资本”来替代“劳动”而使结构“优化”的资源配置方式。对于劳动力资源比较丰富的我国来说，片面地追求技术的先进性必然会由于“劳动的节约”而影响全面小康目标。这是我们在设计小城镇路径时必须充分考虑的一个约束条件。
二、产业化带动，提高农民进入市场的组织化程度和农业的综合效益。产业化是组织农民进入市场，分散风险，提高农民收入的重要形式。改革以来，不少地方兴起的产业化组织把农产品的生产、加工、销售等环节联成一体，有效地解决了千家万户进入市场的问题。但是，要更好地发挥作用，从产业化经营成败的经验看，在尊重农户的市场主体地位的前提下，必须推动经营体制创新。
这里的关键是建立一个有效率的经济组织，这是产业化链条中的重要环节。从这个意义上讲，扶持龙头企业就是扶持产业化。因为龙头企业实行贸工农一体化，产加销一条龙，拉长了农产品链条，使农村经济立足于丰富的农业资源，发展加工业和运销业。政府要认真总结经验，加强对农业产业化经营的扶持和引导。要重点扶持有条件的龙头企业建设农产品生产、加工、出口基地，引进、开发和推广新品种、新技术以增强市场竞争力和对农民的带动力。国家应根据龙头企业生在农村、面向农村、发展在农村的实际情况，对其实行更加优惠的税收政策；积极发展农业产业化经营中的合作组织，尽快形成龙头企业与农民一体化的组织形式，不断提高农民在产业化中的组织程度；大力发展龙头企业基地建设，降低成本，提高效益，增强企业自我发展能力。
在产业化经营过程中，一是要处理好龙头企业与农民的收益分配问题。农业产业化的实质是要建立一种有效的机制使农户和企业都能够得到更多的利益。龙头企业和农户的关系，应根据所处的发展阶段，因产业不同而区别对待。在产业化刚刚起步的地方，着重发展和规范合同契约、“订单农业”，明确双方的权利和义务；在产业化经营基础较好的地方，通过建立风险基金、实行最低收购保护价等形式，使企业与农户形成比较紧密的利益关系。二是处理好农户与中介组织的关系。对农民来说，需要克服机会主义行为。在农民与中介组织签订的供求合同中，一些农民采取了机会主义行为：如果合同价高于市场价农民就履约，如果合同价低于市场价农民就毁约。其结果是在下一个博弈中农民的产品卖不出去，从而造成农户的损失。这种以违反契约为特征的机会主义行为如果不能有效地得到遏制，势必会扰乱市场经济秩序，造成信用的缺失。所以，要加强对农民的诚信教育，使他们讲信用、守合同，以维系产业化的共同利益。就中介组织而言，更应该增强服务意识，而不应成为加大交易费用的一个主体。
三、集约化经营，依靠科技进步增收。集约化经营是充分利用土地潜力使农业的效率不断提高的一种有效途径。在土地规模不变的条件下，采用劳动和技术密集的方法可以获取最佳经济效益。可以有效地解决土地收益递减、农产品成本上升、竞争力下降等问题，可以提高资源利用率增加农户收入。
集约化的核心是科技化。政府要在为农户提供科技信息、培养实用技术人才等方面提供具体服务，并适应集约化经营的需要免费培训技术人才。要用好用足WTO规则内的“绿箱”政策。在WTO规则中，对农业教育和科技的补贴属于允许实施的“绿箱”政策，但我国在这方面的支出水平远远低于发达国家和发展中国家。因此，加大对农业科研与技术推广的支持力度，具有很大的政策空间，是今后一个时期加强农业科研与技术推广工作的重要举措。
四、一体化政策，着眼于最大多数农民利益的增进。十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”为我们提供了新的发展思路，这就是必须站在全面建设小康社会的全局来处理城乡关系，跳出就农村抓农村的圈子，促进城乡经济社会的一体化。城乡二元结构源于城乡不同的政策。全面建设小康社会的目标要求我们消除城乡差别，实行一体化政策。
第一，实现城乡劳动力市场一体化。劳动力市场一体化有利于农村劳动力向城市流动，有利于城乡劳动力在机会均等的条件下实现就业。我国市场经济的发育也为一体化提供了有利时机，及时消除观念和政策上的障碍就能使城乡劳动力一体化水到渠成。
第二，实现城乡税制一体化。我国农民的税负比例要高于城市居民，税收在城乡之间是一种累退税，起着逆向调节的作用。1999年城镇居民人均纳税额为35元，而农村居民人均纳税额为93元。
第三，城乡户籍一体化。随着改革的深化，打破城乡的户口壁垒已是大势所趋。但是也有一些人认为，在一些大城市不能打破。这是旧的观念在起作用。其实，在进不进城的选择上，农民是最具有理性的。正如美国经济学家舒尔茨所指出的那样：“世界上的农民在处理成本、收益和风险时都是斤斤计较的经济代理人。在他们自己的小分配领域里，他们是反应灵敏的企业家。”石家庄市从2001年开始，打破城乡户籍壁垒。在石家庄市打工三年，花三元钱就可以转为市民户口。这一大胆举措给在石家庄市打工的农民带来了很大的便利，可也未见大批农民纷纭而入。
第四，政府工作指导思想的一体化。这是一体化的核心。政府要站在统筹城乡经济社会发展的高度指导工作。这一点做起来并不容易。一方面，由于城市的基础设施、市场环境、人文条件都优于农村，这就使得政府在决策上容易做一些锦上添花的事情，从“效率”的观点看，这是合算的；另一方面，城市与大工业及高科技产业密切相联，而“亏待”了城里人就有可能给“稳定”带来问题。这两个因素造成了城市政府独善城市“现代化”的局面。而在城市实现“效率”和“稳定”的同时，却忽视了农村的“平等”。所以，实现指导思想上的一体化，就是要求政府在确定工作思路时，把“效率”、“平等”与“稳定”统一起来考虑。在今后的工作中，任何决策不能以牺牲农民的利益为代价，任何工业化、城市化的道路再也不能靠剥夺农民来实现。这应成为考核各级政府领导者政绩的一个约束条件。
第五，金融政策一体化。现行的农村金融体制对农民增收无助，农村资金只储不贷，强制流向城市，农业利润在很大程度上支持着城市经济。所以，要发展农村经济，必须实现城乡金融政策一体化。
五、教育机会均等化，提高农民参与市场竞争的能力。提高农民的收入水平可以采取扩大就业、完善社会保障等措施，但充其量只能使他们生活“过得去”而不能“富起来”。治本之策就是培养他们的能力，以增强他们的选择机会；而要做到这一点，就必须发挥教育的功能。教育能够提高应对经济失衡的能力，并且这种能力是教育带给处于经济现代化进程中的个人的主要收益之一。
但是改革开放以来，政府实施了许多旨在把教育推向市场的政策，使教育资源的配置越来越不利于农村居民。国务院发展研究中心的调查表明，目前全国义务教育中，乡镇财政负担了78%，县财政负担了约9%，省地财政负担了11%，中央财政负担了2%。2001年我国的教育投入虽然有了较大的增长，也只占GDP的3.19%。不仅低于世界1995年15%的平均水平，而且也低于下中等收入国家(我国已是中下等收入国家)1995年4.4%的平均水平。经过20多年的发展，现在我国的经济总量居世界第6位。2002年我国GDP达到102398亿元，财政收入达到了18914亿元。所以，无论从经济总量还是从经济实力上看，都可以拿出更多的钱来办教育尤其是农村的义务教育。按照邓小平的要求，当我国国民生产总值达到一万亿美元的时候，要“拿出国民生产总值的百分之五办教育”。在今后的财政政策实施中，中央政府应把资金重点投入教育。这样既可以减轻农民负担，又可以为全面建设小康社会造就数以亿计的高素质劳动者。
（作者单位：中共河北省委党校）
责任编辑 刘学侠
[中图分类号] F047.2 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）10-0029-02
党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，实现这个目标，我们的祖国必将更加繁荣富强，人民的生活必将更加美好，中国特色社会主义必将进一步显示出巨大的优越性。但我们也要清醒地看到，我们现在达到的这个小康生活是低水平的、不全面的、发展很不平衡的，离全面小康，差距还很大，任务还很艰巨。仅就城乡经济发展方面的不平衡看，差距不是在缩小，而是在继续扩大。据统计，1978年城乡居民收入差距为2.57:1(以农村为1)，1992年为2.33:1，2000年为2.79:1，2001年为2.90:1，2002年则进一步扩大为3.11:1。如果把城市居民的一些隐性福利和各种优惠折算成收入，城乡居民收入差距在6:1左右。2000年农村居民人均纯收入中，具有可支配能力的现金收入占72%，为1640元，只有城镇居民可支配收入的26%。收入的差距反映在消费上更为明显。2000年城市消费的零售额达到21110亿元，占城乡消费总额的62%；县及县以下消费品零售额为13034亿元，占38%。也就是说，占全国人口60%以上的农村人口仅占消费总量的38%。城乡消费在时间上相差10年。到2002年底，农村尚有2820万贫困人口。由此可见，全面建设小康社会的重点在农村，难点也在农村。因此，我们必须深刻领会十六大的精神实质，从实际出发，以扭转城乡收入差距扩大趋势——这一至关全面小康能否实现的重中之重、难中之难的问题为突破的战略重点，寻找新的发展思路和切实能够解决问题的新举措。
一、城镇化战略，转移农村富余劳动力。城镇化是转移农村富余劳动力，扭转城乡收入分配差距扩大趋势，全面建设小康社会的重要途径。提高城镇化水平，可以改善城乡结构，拓展经济发展空间，有力促进国民经济良性循环和社会协调发展。党的十六大明确指出，要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。但我国目前的城市化的发展更多地体现在城市化水平的提高和城市居民生活水平的提高上，并没有相应地转移农业人口，相反，是以排斥农民进城为代价的。大量的农村富余劳动力转移不出来，影响了农村经济的发展和农民收入水平的提高。目前我国的城镇化率为37.7%，比同等经济发展水平的国家低约10个百分点，比同等工业化国家低约20个百分点。全面建设小康社会，就必须积极推进城镇化，鼓励农村富余劳动力向非农产业转移，增加就业机会，增加农村人均资源占有量，实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。目前，农村人均资源占有量呈下降趋势。2002年，农村人口占总人口的60.9%，农业占GDP总量的15%。显然，GNP的构成与人口在城乡之间的分布结构的极不协调是导致我国农业劳动生产率低下、农民收入增长困难的根本原因。出路就在于转移农村富余劳动力。走中国特色的城市化道路，就是要以转化农村劳动力为目标，以提高农民收入为宗旨。
在全面建设小康社会中，在小城镇建设上要有新思路。所建小城镇首先要有聚集功能。要能够使农民比较容易地进入，就必须降低进入门槛。要取消各种不合理的限制。其次要使进入者“留得住”，就必须解决他们的就业问题，这是城镇化的根本所在。而发展中小企业是转移农村富余劳动力进而实现小康的重要途径。在具体实施中应注意解决以下几个问题：一要加强小城镇建设的规划。各地要根据当地的经济发展水平，对小城镇建设进行科学规划，形成合理的城镇体系。小城镇建设中要重视依托先进的科学技术，真正实现“农转非”。从农民到市民，不单纯是一个从农家小院搬到楼房问题，它涉及到教育、文化、消费等一系列观念的转变。因此条件好的建制镇在基础设施建设规划中，要有前瞻性，利用先进的通讯手段和网络技术，使城镇与外界紧密相联。县政府所在镇是小城镇建设中的重点，规模以5—10万人为宜。要尽快完善功能，聚集人口，形成具有辐射力的农村区域性经济、文化、教育中心。二要确定小城镇的经济增长点。城镇发展速度取决于它的经济是否繁荣，小城镇必须有经济增长点，才能创造更多的就业岗位，才能吸纳农村剩余劳动力，才能保持其自身的活力。所以，这些“点”的选择要明显地向欠发达地区和中下收入阶层倾斜。要选择一些具有较大的投入产出比、具有较强的产业关联度和经济带动力、有利于提高资源特别是劳动力资源利用率的项目，通过政府投资来形成新的经济增长“点”。此外，在小城镇的经济结构调整中应克服片面追求技术先进性的倾向，避免一味用“资本”来替代“劳动”而使结构“优化”的资源配置方式。对于劳动力资源比较丰富的我国来说，片面地追求技术的先进性必然会由于“劳动的节约”而影响全面小康目标。这是我们在设计小城镇路径时必须充分考虑的一个约束条件。
二、产业化带动，提高农民进入市场的组织化程度和农业的综合效益。产业化是组织农民进入市场，分散风险，提高农民收入的重要形式。改革以来，不少地方兴起的产业化组织把农产品的生产、加工、销售等环节联成一体，有效地解决了千家万户进入市场的问题。但是，要更好地发挥作用，从产业化经营成败的经验看，在尊重农户的市场主体地位的前提下，必须推动经营体制创新。
这里的关键是建立一个有效率的经济组织，这是产业化链条中的重要环节。从这个意义上讲，扶持龙头企业就是扶持产业化。因为龙头企业实行贸工农一体化，产加销一条龙，拉长了农产品链条，使农村经济立足于丰富的农业资源，发展加工业和运销业。政府要认真总结经验，加强对农业产业化经营的扶持和引导。要重点扶持有条件的龙头企业建设农产品生产、加工、出口基地，引进、开发和推广新品种、新技术以增强市场竞争力和对农民的带动力。国家应根据龙头企业生在农村、面向农村、发展在农村的实际情况，对其实行更加优惠的税收政策；积极发展农业产业化经营中的合作组织，尽快形成龙头企业与农民一体化的组织形式，不断提高农民在产业化中的组织程度；大力发展龙头企业基地建设，降低成本，提高效益，增强企业自我发展能力。
在产业化经营过程中，一是要处理好龙头企业与农民的收益分配问题。农业产业化的实质是要建立一种有效的机制使农户和企业都能够得到更多的利益。龙头企业和农户的关系，应根据所处的发展阶段，因产业不同而区别对待。在产业化刚刚起步的地方，着重发展和规范合同契约、“订单农业”，明确双方的权利和义务；在产业化经营基础较好的地方，通过建立风险基金、实行最低收购保护价等形式，使企业与农户形成比较紧密的利益关系。二是处理好农户与中介组织的关系。对农民来说，需要克服机会主义行为。在农民与中介组织签订的供求合同中，一些农民采取了机会主义行为：如果合同价高于市场价农民就履约，如果合同价低于市场价农民就毁约。其结果是在下一个博弈中农民的产品卖不出去，从而造成农户的损失。这种以违反契约为特征的机会主义行为如果不能有效地得到遏制，势必会扰乱市场经济秩序，造成信用的缺失。所以，要加强对农民的诚信教育，使他们讲信用、守合同，以维系产业化的共同利益。就中介组织而言，更应该增强服务意识，而不应成为加大交易费用的一个主体。
三、集约化经营，依靠科技进步增收。集约化经营是充分利用土地潜力使农业的效率不断提高的一种有效途径。在土地规模不变的条件下，采用劳动和技术密集的方法可以获取最佳经济效益。可以有效地解决土地收益递减、农产品成本上升、竞争力下降等问题，可以提高资源利用率增加农户收入。
集约化的核心是科技化。政府要在为农户提供科技信息、培养实用技术人才等方面提供具体服务，并适应集约化经营的需要免费培训技术人才。要用好用足WTO规则内的“绿箱”政策。在WTO规则中，对农业教育和科技的补贴属于允许实施的“绿箱”政策，但我国在这方面的支出水平远远低于发达国家和发展中国家。因此，加大对农业科研与技术推广的支持力度，具有很大的政策空间，是今后一个时期加强农业科研与技术推广工作的重要举措。
四、一体化政策，着眼于最大多数农民利益的增进。十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”为我们提供了新的发展思路，这就是必须站在全面建设小康社会的全局来处理城乡关系，跳出就农村抓农村的圈子，促进城乡经济社会的一体化。城乡二元结构源于城乡不同的政策。全面建设小康社会的目标要求我们消除城乡差别，实行一体化政策。
第一，实现城乡劳动力市场一体化。劳动力市场一体化有利于农村劳动力向城市流动，有利于城乡劳动力在机会均等的条件下实现就业。我国市场经济的发育也为一体化提供了有利时机，及时消除观念和政策上的障碍就能使城乡劳动力一体化水到渠成。
第二，实现城乡税制一体化。我国农民的税负比例要高于城市居民，税收在城乡之间是一种累退税，起着逆向调节的作用。1999年城镇居民人均纳税额为35元，而农村居民人均纳税额为93元。
第三，城乡户籍一体化。随着改革的深化，打破城乡的户口壁垒已是大势所趋。但是也有一些人认为，在一些大城市不能打破。这是旧的观念在起作用。其实，在进不进城的选择上，农民是最具有理性的。正如美国经济学家舒尔茨所指出的那样：“世界上的农民在处理成本、收益和风险时都是斤斤计较的经济代理人。在他们自己的小分配领域里，他们是反应灵敏的企业家。”石家庄市从2001年开始，打破城乡户籍壁垒。在石家庄市打工三年，花三元钱就可以转为市民户口。这一大胆举措给在石家庄市打工的农民带来了很大的便利，可也未见大批农民纷纭而入。
第四，政府工作指导思想的一体化。这是一体化的核心。政府要站在统筹城乡经济社会发展的高度指导工作。这一点做起来并不容易。一方面，由于城市的基础设施、市场环境、人文条件都优于农村，这就使得政府在决策上容易做一些锦上添花的事情，从“效率”的观点看，这是合算的；另一方面，城市与大工业及高科技产业密切相联，而“亏待”了城里人就有可能给“稳定”带来问题。这两个因素造成了城市政府独善城市“现代化”的局面。而在城市实现“效率”和“稳定”的同时，却忽视了农村的“平等”。所以，实现指导思想上的一体化，就是要求政府在确定工作思路时，把“效率”、“平等”与“稳定”统一起来考虑。在今后的工作中，任何决策不能以牺牲农民的利益为代价，任何工业化、城市化的道路再也不能靠剥夺农民来实现。这应成为考核各级政府领导者政绩的一个约束条件。
第五，金融政策一体化。现行的农村金融体制对农民增收无助，农村资金只储不贷，强制流向城市，农业利润在很大程度上支持着城市经济。所以，要发展农村经济，必须实现城乡金融政策一体化。
五、教育机会均等化，提高农民参与市场竞争的能力。提高农民的收入水平可以采取扩大就业、完善社会保障等措施，但充其量只能使他们生活“过得去”而不能“富起来”。治本之策就是培养他们的能力，以增强他们的选择机会；而要做到这一点，就必须发挥教育的功能。教育能够提高应对经济失衡的能力，并且这种能力是教育带给处于经济现代化进程中的个人的主要收益之一。
但是改革开放以来，政府实施了许多旨在把教育推向市场的政策，使教育资源的配置越来越不利于农村居民。国务院发展研究中心的调查表明，目前全国义务教育中，乡镇财政负担了78%，县财政负担了约9%，省地财政负担了11%，中央财政负担了2%。2001年我国的教育投入虽然有了较大的增长，也只占GDP的3.19%。不仅低于世界1995年15%的平均水平，而且也低于下中等收入国家(我国已是中下等收入国家)1995年4.4%的平均水平。经过20多年的发展，现在我国的经济总量居世界第6位。2002年我国GDP达到102398亿元，财政收入达到了18914亿元。所以，无论从经济总量还是从经济实力上看，都可以拿出更多的钱来办教育尤其是农村的义务教育。按照邓小平的要求，当我国国民生产总值达到一万亿美元的时候，要“拿出国民生产总值的百分之五办教育”。在今后的财政政策实施中，中央政府应把资金重点投入教育。这样既可以减轻农民负担，又可以为全面建设小康社会造就数以亿计的高素质劳动者。
（作者单位：中共河北省委党校）
责任编辑 刘学侠