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近年来，林业系统职务犯罪案件的发生呈上升趋势，这与林业专项资金监管中存在的问题和漏洞有直接关系。监管好专项资金，不仅是充分发挥资金效益的保证，也是从源头上预防林业职务犯罪的关键环节。要做好涉林专项资金的职务犯罪预防工作，检察机关职务犯罪预防部门必须了解林业专项资金的特点和监管中存在的问题，只有这样，在进行预防工作时才能有的放矢。
林业专项资金的含义及特点
要建立良好的林业专项资金运营和监管机制，必须明确林业专项资金的含义，并了解其特点，方能有的放矢。
林业专项资金的含义
林业专项资金，指的是按照谁受益、谁缴纳的原则，从林产品、林副产品和各种服务收入中依据一定法规比例收取的，采取有偿或部分无偿投资方式用于发展林业，保护、培养和开发利用森林资源、林区其它资源，维持林业再生产的具有专门用途并由各级林业行政主管部门负责管理的基金。
林业专项资金的来源主要有：国家预算内资金，包括林业基本建设经费、国债资金、中央财政专项经费；地方财政配套资金，包括各省财政专项经费、省财政支农资金等；银行贷款资金，如林业项目、治沙和山区综合开发贴息贷款资金；各级地方政府及建设单位自筹资金，如育林基金。不同资金具有不同的用途和管理制度。
林业专项资金的特点
林业专项资金的特点可以分为以下几个方面：
1、资金来源广、渠道多、用途多、项目杂。林业专项资金既有中央、省、地、县财政部门及林业主管部门调剂拨付的资金，也有各种专项贷款项目资金及林业部门自筹的各项专项资金。
2、使用主体情况复杂。林业专项资金的使用主体都是直接为林业生产提供服务的，除林业主管部门外，还有大量分布在乡村等基层的项目实施单位。按资金的使用单位性质来划分，既有国家机关、企事业单位，也有村级行政组织。
3、会计核算方法不一致。由于资金使用主体的性质和核算形式各不相同，对林业专项资金的会计核算方法也就不同。既有按行政、事业单位会计制度核算的，也有按农垦会计制度及林业场圃会计核算方法核算的。
林业专项资金监管中存在的问题
为加强对林业专项资金使用的监管，国家出台了系统的资金管理文件。现行管理制度总体分为总额分配制度、按项目申报资金制度，具体可分为基建财务类、项目管理类、林业贷款贴息类、林业事业类和综合类等，出台的办法基本上涵盖了各个方面。但是相关业务部门存在重项目资金争取，轻项目资金管理的现象，加之单位制度不健全、责任不明确，林业专项资金监管出现了一些问题。
资金投入阶段存在的问题
1、审批不及时、不严格。一些林业行政主管部门对下级上报的作业设计和变更设计不进行认真审查，明显不合理、不规范，甚至不切实际的也予以批复。还有一种情况是，无正当理由对下级上报的作业设计和变更设计不及时批复。
2、拨款时间滞后。林业专项资金拨款时间应与资金的用途和建设期限相对应，对上级拨付的资金无正当理由不按规定期限下拨，从而影响工程进度、质量等，更为使用单位挪用资金制造了便利条件。
3、 截留、挪用项目资金。不按上级下达的投资计划，擅自改变专项资金的用途，将应下拨的资金截流，并挪用于其他建设项目、弥补经费不足或用于其他活动。
·资金运行过程中出现的问题
1、虚报、冒领、骗取项目资金。主要有以下情况：其一，虚报造林面积，骗取冒领种苗补助、现金补助和粮食补助等；其二，重复申报建设项目骗取国家建设资金；其三，不按设计采购苗木，擅自降低用苗标准，随意变更用苗品种，将设计营养袋苗变为普通苗木，骗取项目资金；其四，以设计面积作为完成面积，以现有林地抵顶新造林地面积，骗取项目资金。
2、挤占、挪用专项资金。林业专项资金大部分投入到自然保护区和各林业职能部门，这些部门都是全额拨款的事业单位，无收入来源，每年经费和工资缺口大，普遍存在挤占、挪用专项资金的现象。主要表现有：其一，截留应下拨的基建投资和财政资金，挪作他用。如用于补充行政、事业等日常经费不足，用于职工福利或归还贷款，用于购车、超标准装修、支付房租、单位住宅供暖等；其二，将用于项目资金购买的物资，如苗木、原材料等用于非项目单位或非项目建设，变相挪用；其三，将国家基建投资或财政资金用于储蓄存款，以所得利息为本单位谋利。
3、超范围使用资金，提高支出标准。向未纳入工程实施方案中的单位分配、拨付资金；扩大资金支出核算内容，不按规定的支出内容使用资金；提高支出标准，如擅自增加差旅费补贴、会议费标准、出国补贴开支标准等。
财务管理中出现的问题
1、专款不设专户。多数使用单位没有资金使用过程的规章制度或制度不规范，行政干预过多，造成资金使用随意性大，转存资金、工程之间资金相互串用的现象很普遍，有的弄虚作假，通过作假账的方式套取工程资金，甚至出现了“打白条”等严重违法违纪问题。
2、私放私存项目资金。在擅自开设的帐户中存放项目资金；以个人储蓄的形式存放项目资金；直接将现金提现，使这部分资金的运行脱离职能部门的监管。
3、违反规定大额使用现金。国家有专门规范现金使用的《现金管理暂行条例》，可在一些林业部门和工程实施单位存在违反规定大额使用现金的问题。该问题主要表现在：向法人实体大额现金支付工程款或采购款等；大额现金直接支付种苗款、勘察设计费、工程监理费等。
4、会计基础工作薄弱。会计核算是一项要求严格、专业性强的工作，每项工程都有详细的会计核算办法，不同项目的会计科目设置和核算内容不同。但许多林业财务工作者水平较低，至使会计核算和帐务处理不规范。表现如下：未按要求单独建帐，单独核算；会计核算不完整，会计信息不准确；会计核算不及时，不能按期结账，会计资料不能如实反映经济业务等。
涉林专项资金犯罪的原因
涉林专项资金职务犯罪的原因是多方面的，既有体制机制等客观原因，也有相关人员思想素质等主观原因。只有找准原因，才能对症下药。 专项资金监管机制存在漏洞
“苍蝇不叮无缝的蛋”，正如本文上述部分分析，专项资金在拨付、使用运营等方面都存在一些问题，正是有了这些漏洞，才能让某些思想觉悟不高的国家林业工作人员有可乘之机，中饱私囊。这不但危害国家林业发展健康发展，损害了林农利益，也使这些人滑进了职务犯罪的深渊。
部分林业人员政治素养偏低，法律意识淡薄
在林业系统中，少数人政治素养不高，禁不起金钱的诱惑，违背了工作职责，辜负了党和人民的信任。不该伸的手要伸，不该拿的钱要拿。同时一些领导对这些非法行为视而不见，放任甚至参与这些违法行为，有渎职之嫌。
对涉林专项资金犯罪打击力度不够
涉林专项资金犯罪频发，一方面是监管不到位，另一方面也反映了查处不严、打击不到位的问题。林业系统内部对一些小额挪用、侵占林业专款的行为人，多数内部处理，缺少和检察机关的沟通联系， 以罚代刑。对涉嫌职务犯罪的人查处不到位，就发挥不了刑罚的预防、震慑作用。
涉林专项资金职务犯罪预防对策
上述问题反映了林业专项资金的管理部门财务制度执行不力、监管不到位，同时也反映了国家对于专项资金的管理、监督存在着一些漏洞。思想觉悟不高、防腐意识不强的一些林业系统工作人员或领导干部就可能利用这些不规范和漏洞非法占用林业专项资金，滑入职务犯罪的深渊。涉林专项资金的职务犯罪，直接侵害了广大人民群众的切身利益，深入开展和查办涉林专项资金职务犯罪，是检察机关保障民生、改善民生、服务民生和促进民生的体现。
领导重视，强化监督
林业系统各级领导班子要重视涉林专项资金的监管，做到 职务犯罪预防工作与业务工作“两手都要抓，两手都要硬”。林业系统内部的监察部门应加强与检察机关的工作联系和信息沟通，及时了解涉林专项资金职务犯罪情况，形成领导合力。有效履行林业纪检监察部门的职责，有重点地开展执法监督，加大惩处力度，与检察机关一起形成预防涉林专项资金职务犯罪的合力。
强化职业道德教育与和法制教育
良好职业道德的养成和法制观念的增强是预防林业专项资金职务犯罪的有效途径之一，检察机关与林业主管部门应加强联系与合作，共同预防林业职务犯罪。检察机关可以利用“法制进单位”、“法制进社区”等途径，以案释法，通过法制讲座、岗位培训等多种宣传方式增强林业工作人员，尤其是财务人员和实权领导的法制意识，动员他们参与到预防林业专项资金职务犯罪的工作中来。检察机关还要注重把法制教育与职业道德、社会公德教育结合起来，以科学发展观为指导，构建社会主义和谐社会为目标，创造性地开展预防工作。“侦防一体化”，增强查处合力
一是预防部门要加强与自侦部门的协作。预防部门在工作中要加强与自侦部门的沟通协作，根据查办案件及时发现关于涉林专项资金职务犯罪存在的苗头性、倾向性问题，积极开展预防调查，形成有针对性地调查报告，有的放矢地开展预防工作。二是与林业部门建立行政调查案件的通报机制，了解涉林专项资金行政查处案件的情况，发现涉嫌职务犯罪线索的，应责成林业部门及时移送检察机关。
强化责任意识，落实管理责任
各级林业主管部门和项目实施单位领导干部必须加强资金管理重要性的认识，树立“严管钱，重效益；不违纪，重预防；不越轨，重法纪；不变通，重落实”的观念，从新的高度和深度来认识资金管理问题，充分认识加强林业专项资金管理的重要性，加大资金管理力度。要强化责任意识，层层落实林业专项资金管理责任制，确保林业资金安全、有效、合理使用。
意识在前，责任随后。为强化和规范对资金违规问题的查处与整改，建立健全资金违规责任追究制度，国家林业局制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》。对国家林业局查出的资金违规问题，经研究认定后，国家林业局将以书面形式发出整改通知，责令有关单位限期改正，并根据情节轻重和干部管理权限直接追究单位负责人及相关人员的责任。各省、自治区、直辖市林业部门结合当地具体情况，制定实施细则。因此，各级林业主管部门要遵循《暂行规定》，将监管责任落到实处，这样才能建立起完善的林业专项资金监管体制。
强化资金管理，堵塞易发职务犯罪的漏洞
专项资金做到专款专用，不挤占、挪用、串用专项资金，不违反规定扩大开支范围，不弄虚作假，严防资金的不合理支出，及时分析反映其资金运行情况及工程建设实施情况。项目单位只能根据投资性质和相关会计制度设置一套会计账簿，并按项目进行单独明细核算，既保证专项资金核算的独立性，又便于统一进行项目资金检查监督，有利于堵塞资金管理漏洞。
防微杜渐，做好资金稽查
资金稽查工作是确保林业重点工程顺利实施的一项重要工作，是落实“慎用钱”的有效手段。具体来说，上级主管部门应专门成立专项资金使用稽查办，从资金下拨之日起应该定期或不定期对项目资金到位及使用情况进行跟踪检查，确保资金有效安全运行；要采取以查促改，及时发现整改已发生和正在发生的问题，建立完整的内部控制制度。
结语
综上所述，林业专项资金监管中存在着若干问题，为潜在职务犯罪提供了机会。但是，只要林业系统内部加强监督管理，同时配合检察部门的职务犯罪预防工作，这些问题是可以有效克服的。检察机关要充分发挥法律监督职能，帮助林业部门做好涉林专项资金的职务犯罪预防工作，保障林业健康发展，促进国家经济社会全面、协调、可持续发展。
（作者单位：北京市顺义区人民检察院公诉一处）
林业专项资金的含义及特点
要建立良好的林业专项资金运营和监管机制，必须明确林业专项资金的含义，并了解其特点，方能有的放矢。
林业专项资金的含义
林业专项资金，指的是按照谁受益、谁缴纳的原则，从林产品、林副产品和各种服务收入中依据一定法规比例收取的，采取有偿或部分无偿投资方式用于发展林业，保护、培养和开发利用森林资源、林区其它资源，维持林业再生产的具有专门用途并由各级林业行政主管部门负责管理的基金。
林业专项资金的来源主要有：国家预算内资金，包括林业基本建设经费、国债资金、中央财政专项经费；地方财政配套资金，包括各省财政专项经费、省财政支农资金等；银行贷款资金，如林业项目、治沙和山区综合开发贴息贷款资金；各级地方政府及建设单位自筹资金，如育林基金。不同资金具有不同的用途和管理制度。
林业专项资金的特点
林业专项资金的特点可以分为以下几个方面：
1、资金来源广、渠道多、用途多、项目杂。林业专项资金既有中央、省、地、县财政部门及林业主管部门调剂拨付的资金，也有各种专项贷款项目资金及林业部门自筹的各项专项资金。
2、使用主体情况复杂。林业专项资金的使用主体都是直接为林业生产提供服务的，除林业主管部门外，还有大量分布在乡村等基层的项目实施单位。按资金的使用单位性质来划分，既有国家机关、企事业单位，也有村级行政组织。
3、会计核算方法不一致。由于资金使用主体的性质和核算形式各不相同，对林业专项资金的会计核算方法也就不同。既有按行政、事业单位会计制度核算的，也有按农垦会计制度及林业场圃会计核算方法核算的。
林业专项资金监管中存在的问题
为加强对林业专项资金使用的监管，国家出台了系统的资金管理文件。现行管理制度总体分为总额分配制度、按项目申报资金制度，具体可分为基建财务类、项目管理类、林业贷款贴息类、林业事业类和综合类等，出台的办法基本上涵盖了各个方面。但是相关业务部门存在重项目资金争取，轻项目资金管理的现象，加之单位制度不健全、责任不明确，林业专项资金监管出现了一些问题。
资金投入阶段存在的问题
1、审批不及时、不严格。一些林业行政主管部门对下级上报的作业设计和变更设计不进行认真审查，明显不合理、不规范，甚至不切实际的也予以批复。还有一种情况是，无正当理由对下级上报的作业设计和变更设计不及时批复。
2、拨款时间滞后。林业专项资金拨款时间应与资金的用途和建设期限相对应，对上级拨付的资金无正当理由不按规定期限下拨，从而影响工程进度、质量等，更为使用单位挪用资金制造了便利条件。
3、 截留、挪用项目资金。不按上级下达的投资计划，擅自改变专项资金的用途，将应下拨的资金截流，并挪用于其他建设项目、弥补经费不足或用于其他活动。
·资金运行过程中出现的问题
1、虚报、冒领、骗取项目资金。主要有以下情况：其一，虚报造林面积，骗取冒领种苗补助、现金补助和粮食补助等；其二，重复申报建设项目骗取国家建设资金；其三，不按设计采购苗木，擅自降低用苗标准，随意变更用苗品种，将设计营养袋苗变为普通苗木，骗取项目资金；其四，以设计面积作为完成面积，以现有林地抵顶新造林地面积，骗取项目资金。
2、挤占、挪用专项资金。林业专项资金大部分投入到自然保护区和各林业职能部门，这些部门都是全额拨款的事业单位，无收入来源，每年经费和工资缺口大，普遍存在挤占、挪用专项资金的现象。主要表现有：其一，截留应下拨的基建投资和财政资金，挪作他用。如用于补充行政、事业等日常经费不足，用于职工福利或归还贷款，用于购车、超标准装修、支付房租、单位住宅供暖等；其二，将用于项目资金购买的物资，如苗木、原材料等用于非项目单位或非项目建设，变相挪用；其三，将国家基建投资或财政资金用于储蓄存款，以所得利息为本单位谋利。
3、超范围使用资金，提高支出标准。向未纳入工程实施方案中的单位分配、拨付资金；扩大资金支出核算内容，不按规定的支出内容使用资金；提高支出标准，如擅自增加差旅费补贴、会议费标准、出国补贴开支标准等。
财务管理中出现的问题
1、专款不设专户。多数使用单位没有资金使用过程的规章制度或制度不规范，行政干预过多，造成资金使用随意性大，转存资金、工程之间资金相互串用的现象很普遍，有的弄虚作假，通过作假账的方式套取工程资金，甚至出现了“打白条”等严重违法违纪问题。
2、私放私存项目资金。在擅自开设的帐户中存放项目资金；以个人储蓄的形式存放项目资金；直接将现金提现，使这部分资金的运行脱离职能部门的监管。
3、违反规定大额使用现金。国家有专门规范现金使用的《现金管理暂行条例》，可在一些林业部门和工程实施单位存在违反规定大额使用现金的问题。该问题主要表现在：向法人实体大额现金支付工程款或采购款等；大额现金直接支付种苗款、勘察设计费、工程监理费等。
4、会计基础工作薄弱。会计核算是一项要求严格、专业性强的工作，每项工程都有详细的会计核算办法，不同项目的会计科目设置和核算内容不同。但许多林业财务工作者水平较低，至使会计核算和帐务处理不规范。表现如下：未按要求单独建帐，单独核算；会计核算不完整，会计信息不准确；会计核算不及时，不能按期结账，会计资料不能如实反映经济业务等。
涉林专项资金犯罪的原因
涉林专项资金职务犯罪的原因是多方面的，既有体制机制等客观原因，也有相关人员思想素质等主观原因。只有找准原因，才能对症下药。 专项资金监管机制存在漏洞
“苍蝇不叮无缝的蛋”，正如本文上述部分分析，专项资金在拨付、使用运营等方面都存在一些问题，正是有了这些漏洞，才能让某些思想觉悟不高的国家林业工作人员有可乘之机，中饱私囊。这不但危害国家林业发展健康发展，损害了林农利益，也使这些人滑进了职务犯罪的深渊。
部分林业人员政治素养偏低，法律意识淡薄
在林业系统中，少数人政治素养不高，禁不起金钱的诱惑，违背了工作职责，辜负了党和人民的信任。不该伸的手要伸，不该拿的钱要拿。同时一些领导对这些非法行为视而不见，放任甚至参与这些违法行为，有渎职之嫌。
对涉林专项资金犯罪打击力度不够
涉林专项资金犯罪频发，一方面是监管不到位，另一方面也反映了查处不严、打击不到位的问题。林业系统内部对一些小额挪用、侵占林业专款的行为人，多数内部处理，缺少和检察机关的沟通联系， 以罚代刑。对涉嫌职务犯罪的人查处不到位，就发挥不了刑罚的预防、震慑作用。
涉林专项资金职务犯罪预防对策
上述问题反映了林业专项资金的管理部门财务制度执行不力、监管不到位，同时也反映了国家对于专项资金的管理、监督存在着一些漏洞。思想觉悟不高、防腐意识不强的一些林业系统工作人员或领导干部就可能利用这些不规范和漏洞非法占用林业专项资金，滑入职务犯罪的深渊。涉林专项资金的职务犯罪，直接侵害了广大人民群众的切身利益，深入开展和查办涉林专项资金职务犯罪，是检察机关保障民生、改善民生、服务民生和促进民生的体现。
领导重视，强化监督
林业系统各级领导班子要重视涉林专项资金的监管，做到 职务犯罪预防工作与业务工作“两手都要抓，两手都要硬”。林业系统内部的监察部门应加强与检察机关的工作联系和信息沟通，及时了解涉林专项资金职务犯罪情况，形成领导合力。有效履行林业纪检监察部门的职责，有重点地开展执法监督，加大惩处力度，与检察机关一起形成预防涉林专项资金职务犯罪的合力。
强化职业道德教育与和法制教育
良好职业道德的养成和法制观念的增强是预防林业专项资金职务犯罪的有效途径之一，检察机关与林业主管部门应加强联系与合作，共同预防林业职务犯罪。检察机关可以利用“法制进单位”、“法制进社区”等途径，以案释法，通过法制讲座、岗位培训等多种宣传方式增强林业工作人员，尤其是财务人员和实权领导的法制意识，动员他们参与到预防林业专项资金职务犯罪的工作中来。检察机关还要注重把法制教育与职业道德、社会公德教育结合起来，以科学发展观为指导，构建社会主义和谐社会为目标，创造性地开展预防工作。“侦防一体化”，增强查处合力
一是预防部门要加强与自侦部门的协作。预防部门在工作中要加强与自侦部门的沟通协作，根据查办案件及时发现关于涉林专项资金职务犯罪存在的苗头性、倾向性问题，积极开展预防调查，形成有针对性地调查报告，有的放矢地开展预防工作。二是与林业部门建立行政调查案件的通报机制，了解涉林专项资金行政查处案件的情况，发现涉嫌职务犯罪线索的，应责成林业部门及时移送检察机关。
强化责任意识，落实管理责任
各级林业主管部门和项目实施单位领导干部必须加强资金管理重要性的认识，树立“严管钱，重效益；不违纪，重预防；不越轨，重法纪；不变通，重落实”的观念，从新的高度和深度来认识资金管理问题，充分认识加强林业专项资金管理的重要性，加大资金管理力度。要强化责任意识，层层落实林业专项资金管理责任制，确保林业资金安全、有效、合理使用。
意识在前，责任随后。为强化和规范对资金违规问题的查处与整改，建立健全资金违规责任追究制度，国家林业局制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》。对国家林业局查出的资金违规问题，经研究认定后，国家林业局将以书面形式发出整改通知，责令有关单位限期改正，并根据情节轻重和干部管理权限直接追究单位负责人及相关人员的责任。各省、自治区、直辖市林业部门结合当地具体情况，制定实施细则。因此，各级林业主管部门要遵循《暂行规定》，将监管责任落到实处，这样才能建立起完善的林业专项资金监管体制。
强化资金管理，堵塞易发职务犯罪的漏洞
专项资金做到专款专用，不挤占、挪用、串用专项资金，不违反规定扩大开支范围，不弄虚作假，严防资金的不合理支出，及时分析反映其资金运行情况及工程建设实施情况。项目单位只能根据投资性质和相关会计制度设置一套会计账簿，并按项目进行单独明细核算，既保证专项资金核算的独立性，又便于统一进行项目资金检查监督，有利于堵塞资金管理漏洞。
防微杜渐，做好资金稽查
资金稽查工作是确保林业重点工程顺利实施的一项重要工作，是落实“慎用钱”的有效手段。具体来说，上级主管部门应专门成立专项资金使用稽查办，从资金下拨之日起应该定期或不定期对项目资金到位及使用情况进行跟踪检查，确保资金有效安全运行；要采取以查促改，及时发现整改已发生和正在发生的问题，建立完整的内部控制制度。
结语
综上所述，林业专项资金监管中存在着若干问题，为潜在职务犯罪提供了机会。但是，只要林业系统内部加强监督管理，同时配合检察部门的职务犯罪预防工作，这些问题是可以有效克服的。检察机关要充分发挥法律监督职能，帮助林业部门做好涉林专项资金的职务犯罪预防工作，保障林业健康发展，促进国家经济社会全面、协调、可持续发展。
（作者单位：北京市顺义区人民检察院公诉一处）