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在《里斯本条约》受阻和经济危机爆发的阴影下,欧盟举行了其历史上规模最大的议会选举,27个成员国的选民从2009年6月4日至7日先后投票,选出了第七届欧洲议会的736位议员。这次欧洲议会选举的结果反映出欧洲民众对欧盟及成员国政府的态度,将对欧盟今后5年的发展产生重大影响。
欧洲议会选举的突出特点
欧洲议会是欧盟唯一直接选举产生的民意机构,其立法活动与欧盟的发展及成员国公民的切身利益息息相关,因此这次换届选举是欧盟政治生活中的大事。欧洲议会选举结果显示出一些突出特点,即低投票率、执政党普遍受挫、右翼势力全面扩张、极端政党取得象征性突破、疑欧派力量有所增长,但欧洲议会的基本格局没有根本改变。
(一)选民态度冷漠,投票率创历史新低。1979年欧洲议会举行第一次选举,当时有61.99%的选民踊跃投票,但此后历次选举的投票率持续下滑,到 2004年欧盟25国的投票率跌至45.47%。对于这次欧洲议会换届选举,欧洲政治家非常关心,各国党派积极参选,表现出极大的热情。欧洲派把它看作是推进欧洲一体化的机会,疑欧派把它看作争夺阵地的角逐。为了提高投票率,欧盟机构全力开动宣传机器,宣传欧洲议会的作用和成就,鼓励人们投票。欧盟官员以及成员国领导人纷纷发表声明,呼吁选民积极参与投票,通过自己的选票支持欧洲一体化建设。尽管如此,普通民众依然对欧洲议会选举缺少兴趣和热情,许多选民不去投票,致使这次欧洲议会选举的投票率延续了原来下滑的趋势,创下43%的最低纪录。个别国家因选举法的要求而保持很高的投票率,如比利时为90.39%,卢森堡为90.75%,但其他国家的投票率大都低于半数。在12个新成员国中,除了马耳他和塞浦路斯这两个地中海岛国以外,其他国家的投票率都很低,其中捷克为28.2%,波兰为24.53%,斯洛文尼亚为28.33%,立陶宛为20.98%,匈牙利为36.31%,爱沙尼亚为43.9%,保加利亚为38.99%,罗马尼亚为27.67%,斯洛伐克仅为19.64%,几乎一点代表性都没有。①
(二)多数成员国的执政党遭遇不同程度的失利。欧盟各国遭到金融危机的冲击,经济持续衰退,欧盟机构和各成员国执政党拿不出有效的对策,因此民众对执政党感到失望和不满,不去投票或者投下不信任票。在英国、希腊、西班牙、葡萄牙、爱尔兰、丹麦、奥地利、瑞典、匈牙利、保加利亚、斯洛文尼亚、捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛等国,执政党普遍遭受挫折,得票率低于在野党。相比较而言,法国、德国、意大利、比利时、荷兰、芬兰、塞浦路斯、波兰等国的右翼执政党击败左派在野党,保住了支持率,但也不过是勉强维持支持率甚至小幅下降。
(三)左翼政党遭受重创,中右力量全面扩大,欧洲整体“向右转”。除斯洛伐克等少数几个小国外,大多数国家的右翼政党获胜,绿党有所进展,传统左翼政党遭遇失败,新的左翼政党没有产生重大影响。一些大国的情况颇有代表性,历史最悠久的左翼政党创下最低得票纪录,败于右翼政党。英国首相布朗的工党深受滥领津贴丑闻及经济危机的影响,得票率只有15.3%,与2004年相比狂跌7个百分点,仅赢得78个席位中的13席,远远落后于保守党的26席。法国总统萨科齐领导的右翼人民运动联盟成为最大赢家,获得72席中的29席,而法国社会党的得票率狂跌至16.48%,仅获得14席。德国总理默克尔领导的基督民主联盟位列德国各政党的榜首,其执政联盟——基督教社会联盟大获全胜,因此中右阵营得票率为37.9%,获得42议席。德国社会民主党得票率仅为20.8%,保持23席。意大利总理贝卢斯科尼绯闻缠身,但他领导的右翼人民自由党获得29席,中右联盟赢得45%的支持率,而左翼政党意大利民主党的得票率则跌至26.3%,获得21席。②
(四)极右势力取得突破,反移民、反欧盟的暗流涌动。由于投票率低,英国、意大利、荷兰、奥地利、丹麦、芬兰、匈牙利、捷克、波兰、罗马尼亚、保加利亚和斯洛伐克等国的一些边缘小党和极端政党,得以跻身欧洲议会。英国国民党是一个以反欧盟、反伊斯兰教而闻名的极右政党,首次参选就获得两个席位。右翼民族主义政党英国独立党,要求英国退出欧盟,获得13席。荷兰极右政党自由党宣扬反移民、反伊斯兰、反欧盟的立场,誓言关停欧洲议会,首次参选获得4席,仅次于执政的基督教民主党而位列第二。奥地利的三个疑欧派政党共获得35%的选票,占据17个席位中的5席。意大利的北方联盟激进排外,获得8席。丹麦人民党反对外来移民,获得2席。匈牙利极端民族主义政党约比克党以排斥外来移民和打击吉普赛人为纲领,获得3席。欧洲议会选举的结果表明,反移民、反欧盟以及民族主义色彩浓厚的党派正在扩大其影响力。③
(五)欧洲议会的构成发生很大变化,但传统格局没有改变。按照规定,第七届欧洲议会的每个党团至少需要7个不同国籍的25名议员组成。本届欧洲议会仍然组成七个党团。中右的欧洲人民党党团拥有265位议员,占总席位的比例从30.7%上升为36%,继续保持第一大党团的地位。中左的欧洲社会党和民主党党团是在欧洲社会党党团吸收了意大利民主党议员的基础上组成的,从上届议会的213席下降到184席,减少了29席,占总席位的25%,仍然是第二大党团。欧洲自由和民主联盟党团由84位议员组成,与上届议会相比减少了19席,占总席位的11.4%,继续处于第三大党团的地位。绿党和欧洲自由联盟党团包括55位议员,比上届议会增加了12席,占总议席的7.5%,成为一个重要的党团。欧洲保守党和改革派党团是一个新成立的中右党团,共有54名议员,包括英国保守党26位议员、波兰法律与公正党15位议员、捷克公民民主党9位议员以及荷兰、比利时、芬兰、匈牙利和拉脱维亚的中右党派议员。该党团明确宣布反欧洲联邦主义的立场,其核心原则是保障欧盟成员国的主权完整,反对欧盟成为“联邦制欧洲”。欧洲左翼联盟和北欧左翼绿党党团拥有35个议员,占总议席的4.8%,是最稳定的党团。一些极端民族主义政党的32位议员组成一个排外主义党团——欧洲自由和民主党团,包括英国独立党15位议员、意大利北方联盟9位议员、法国自由党3位议员及其他极右党派的议员。另外还有27名不归属于这些党团的极右派议员,例如法国勒庞的国民阵线、奥地利自由党、匈牙利约克比党的议员。④
复杂的因果关系
欧洲议会选举所显示的各种特点,显然是由多方面的因素造成的,包括欧洲民众对欧盟及欧洲议会的认知、对欧盟运作方式的评估、全球金融危机的影响、各个政党的政策主张等等。
(一)欧洲议会选举投票率如此之低,自然有多种原因。其中之一是大量选民对欧盟层面的问题知之甚少,并非真正了解欧盟治理结构和欧洲议会的作用,与欧盟存有疏离感。
首先,欧洲一体化进程主要是由各国政治精英自上而下主导的,普通民众很少参与,也不了解。欧洲议会的前身是1952年欧洲煤钢共同体的共同大会,1958年3月19日发展成为欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体、欧洲原子能共同体的大会,1962年改称为欧洲议会。1979年6月欧洲议会议员由各成员国议会指派而改为直接选举产生,每届任期5年。30年来,随着《单一欧洲法令》、《马斯特里赫特条约》、《阿姆斯特丹条约》、《尼斯条约》的实施,欧洲一体化深入发展,欧盟成为当今世界上最大的经济政治共同体。欧洲议会也从咨询机构逐步发展成为立法机构。尽管欧洲议会的职能仍然无法与国家议会相比,但是作为欧盟唯一直选产生的最高民意机构,欧洲议会是与欧盟委员会和欧洲理事会并列的欧盟三大机构之一,拥有共同立法权、监督权和人事批准权和部分预算决定权,在欧盟事务中发挥十分重要的作用。欧洲议会的活动直接影响成员国的经济社会发展,直接影响欧盟公民的日常生活。但是,由于欧盟机构的工作不透明,而且欧洲议会参与制定的欧盟政策和法律一般通过国家机构来实施,许多普通人并没有深刻认识和深切感受欧盟的作用,缺少欧洲认同感和归属感,因此对欧洲议会选举不感兴趣。
其次,欧洲议会的选举方式表明,还没有形成真正意义上的欧洲政治,难以培养民众的欧洲认同感。欧盟官员希望欧洲议会选举成为一场关于欧洲议题的辩论。然而,各国政党和候选人主要关注国内政治,精心阐述国内问题及政策主张,很少谈论欧洲问题,也很少提及经济刺激政策问题。欧洲议会选举由成员国各自组织,各国政党成员各自参选,并没有形成跨越国界的强大统一的欧洲政党。当选的议员在欧洲议会里按照意识形态组成跨国党团,旨在使议员超越国别限制,以欧洲整体利益为重。但是,欧洲议会内没有形成真正的政党政治,也没有一个党团获得稳定多数或组成稳定的多数联盟。另外,一些国家往往把地方选举与欧洲选举合在一起举行,削弱了欧洲议会的独特性和重要性。
第三,欧洲议会遭遇“形象危机”,激起民众的反感和不满。近来一些媒体披露,欧洲议会奢侈浪费、效率低下,议员薪酬过高、腐败无能。欧洲议会在三处保有办公设施:总部设在法国斯特拉斯堡,总秘书处设在卢森堡,而特别全体会议和各党团、委员会会议在布鲁塞尔召开。议员及其助手每个月都来往于三个城市以及自己的选区,很多工作人员也不得不奔走于三个城市之间。这种工作方式的费用惊人,欧洲议会每年开支达15.3亿欧元。欧洲议会议员不仅享有过高的工资,还享有每年10多万欧元的津贴和福利,却经常缺席会议,滥用津贴,甚至营私舞弊,违规报销出差费用。欧洲议会试图通过改革来改善形象,但是迄今未能挽回民心。
第四,欧盟机构在关键时刻难孚众望,使人们怀疑欧洲议会的能力。随着欧洲一体化的深化,欧盟对内难以在机构改革、税收、教育等许多重大问题上有所突破,政治一体化举步维艰;对外难以“用一个声音说话”,造成“经济巨人、政治侏儒”的形象。2005年《欧盟宪法条约》先后在法国和荷兰这两个欧盟创始成员国的全民公决中被否决,使欧盟陷入“制宪危机”;2008年,《里斯本条约》作为《欧盟宪法条约》简化版,又在爱尔兰遭到否决,至今仍陷于困局。面对种种挑战,“强大而统一欧洲”成为海市蜃楼,选民对欧盟机构在政治、经济、外交等方面的迟钝日益感到失望,当然也不指望欧洲议会解决这些重大问题,至多期望欧洲议会在维护消费者权益、捍卫人权、促进男女平等方面发挥一定的作用。
第五,欧盟多层级治理模式中的突出问题,增加了许多选民的不满和不信任。欧盟并非联邦国家,国家政治仍然是最重要的。欧盟在遭遇严峻的挑战时,其治理能力明显不足,难以承担起强有力的领导角色,难以迅速协调各国采取步调一致的行动,而各国的政客,无论左派还是右派,在支持欧洲一体化进程的漂亮言辞下,往往首先考虑本国的利益,根据所界定的国家利益来调整其政策。国家领导人处置不力时,欧盟又成了协调不力、管理不善的“替罪羊”。当前的金融风暴使欧洲陷入20世纪30年代以来最严重的经济危机,经济持续衰退,失业率攀升,而欧盟机构及各国政府反应迟钝,没有及时采取有效的应对措施;各国政府各行其是,缺乏有效合作。面对严重的经济危机,民众宁愿相信国家政府的能力而怀疑欧盟机构的作用,也不指望欧盟具有刺激经济复苏的能力。民众以拒绝投票的方式发泄对欧盟和执政党的不满和愤怒,或者把选票投给宣扬不同社会规划的政党。
(二)应对经济危机的不同经济政策影响选民对政党的选择,民众易于接受右翼政党的主张,导致欧洲政坛上左翼势力失利、右翼势力强盛的局面。一般说来,欧洲各国的执政党往往因经济不景气而失去民心。右翼政党长期奉行自由放任的经济政策,对由此而导致的金融危机负有不可推卸的责任。左翼政党试图利用金融危机在选举中取得突破,批评自由市场的泛滥,却拿不出令人信服的治理经济的措施,而且左翼政党引以为豪的福利制度和庞大的公共支出难以为继,被许多经济学家指责为欧洲经济衰退的根源之一,因此左翼政党不仅未能赢得民心,反而遭遇失利。而右翼政党从金融危机发生伊始,就批判美式的自由放任经济模式,提出监管资本、制裁逃税、部分国有化、保护劳工利益等左翼色彩浓厚的应对方案,通过投放大量资金来刺激经济,从放任自流的市场经济逐渐走向凯恩斯学派的政府主导经济;同时宣扬“人人共享繁荣”,提出增加对可再生资源的投入、以重大基础设施建设拉动经济、增加科研投入、鼓励人们自主创业、建议泛欧金融监管机制以及降低普通民众税负等具体措施,形成一套既有别于左翼政党倡导的“社会主义道路”、又不同于纯粹自由主义市场学说的主张。右翼政党以谨慎、保守的经济刺激计划来回应危机,吸引了中间派和中左选民。许多人质疑左翼政党处理经济危机的能力,转向中右政党主张的“社会市场经济”,作为不确定时期的一个较为安全的选择。因此中右政党压倒了左翼对手,尽管实际选票没有增加,百分比上却有所增长。
(三)严峻的经济衰退以及由此导致的低投票率,是极右政党胜出的重要原因。民众笼罩在经济危机的阴影里,面对不确定的经济前景,变得急躁不安。人们害怕失业,担心欧盟内部和外部的移民抢了他们的饭碗,于是民族主义、排外主义抬头。欧洲各地出现了一系列抗议活动,但是抗议示威不过是释放怨气和怒气的安全阀。在欧洲议会大选前夕,一些极右政党、反欧盟势力乘虚而入,利用民众日益增长的不安全感和封闭保护心理,煽动社会不满和排外情绪,鼓吹狭隘民族主义,赢得部分选民的关注。在厌恶处于主流地位的传统大党的情况下,一些人利用欧洲议会选举的机会宣泄对欧洲一体化的不满,把选票投给一些排外的、反欧盟的极右政党。此外,还有一些人把选票投给与经济政策牵连较少的小党。
欧洲议会选举的结果表明,民众的欧洲认同意识依然薄弱,对欧盟超国家治理模式的认同程度依然有限。欧洲一体化不断深入,共同利益和国家利益、大国和小国、老成员国和新成员国之间存在冲突,传统主权观念和超国家治理存在尖锐对立。尽管成员国公民就是欧盟公民,其利益在欧盟和国家两个层次上实现,但并没有确立欧洲认同。欧洲认同的薄弱一直是欧洲一体化深化的内在障碍,也是这次选举投票率降到历史新低的主要原因。
欧洲议会选举的影响
欧洲议会选举的结果表明了经济危机阴影下欧洲民众的政治意向,也预示了欧盟政治格局变化的一些迹象。这次选举的结果将直接冲击一些国家执政党的地位,影响政府的稳定;同时也攸关欧洲政治生态,影响欧盟层次的决策以及欧盟的发展。
(一)欧洲议会选举与欧盟成员国政府并无直接联系,但是选举结果将影响国内政治。尤其是对即将举行大选的成员国,欧洲议会选举的结果可能引发政府的更迭。执政党在欧洲议会选举中失利,其国内统治也就岌岌可危。布朗首相执政两年来大力鼓吹的变革没有实现,金融危机沉重打击经济,英国议会的津贴丑闻引起民众的愤怒。英国工党在地方议会及欧洲议会选举中惨遭双重挫败,布朗首相遭遇信任危机。布朗暂时打退了内外夹攻,但工党的团结能维持多久仍是变数。如果现在举行大选,布朗必然遭遇滑铁卢,整个工党也会遭到历史少见的惨败。即使依照法律在2010年6月前举行大选,布朗也难以改变劣势,工党胜算不大。爱尔兰共和党与绿党组成的执政联盟在地方选举和欧洲议会选举中双重失利后,爱尔兰总理考恩陷入类似于布朗首相的窘境。考恩总理在盟友的保护下躲过了在野党提出的不信任案的打击。但是,如果举行大选,共和党可能会失去其1932年以来最大政党的优势地位。
在欧洲议会选举中获胜的执政党有助于在国内大选中再次获胜。德国总理默克尔领导的基督民主党在欧洲议会中勉强胜过中左政党,但保守阵营基民盟基社党压倒了社会民主党。这预示着默克尔有望在2009年9月27日举行的大选中获胜。而社民党推出的现任外交部长史坦麦尔则可能遭遇挫折。默克尔也许在大选后与鼓吹自由市场的自由民主党组成的联合政府,取代和社民党组成的现任联合政府。法国总统萨科齐领导的人民运动联盟以28%的支持率排名第一,压到左翼的社会党。萨科齐的执政党有望在2010年举行的大区议会换届选举中获胜。
(二)欧洲议会选举结果深刻地暴露了欧盟的“民主赤字”问题。欧盟委员会主席巴罗佐说,欧洲议会选举结果是“那些支持欧洲一体化进程的政党和候选人的胜利,也是那些支持欧盟建设计划的‘拥护欧洲派’人士的胜利”。⑤但是也要看到,不足一半的投票率显然影响欧洲议会的民意基础,为欧洲的“议会民主”投下阴影。43%的投票率意味着欧盟27国3.88亿选民中有2亿多人放弃了投票权,这将削弱了欧洲议会的合法性基础。在欧洲一体化进程中,欧洲议会权限的不断扩大被视为解决欧盟“民主赤字”的主要途径,从而保证欧盟法律的民主性。但是投票率如此之低,一些议员很难称得上是“民众的代表”。欧洲议会的代表性和合法性备受质疑,将制约欧洲议会在欧盟决策中的发言权,进而动摇包括欧洲议会在内的欧盟机构的权威。若不能吸引民众的广泛参与,欧盟一体化越深入,民主赤字问题越严重。如何让民众更多地参与欧洲事务,强化欧洲认同,将是欧洲政治家需要关注的重大问题。
(三)欧洲议会党团的人数和名称变动较大,但基本格局没有发生根本变化,将会继续保持力量均衡。欧洲社会党党团的势力被削弱,这意味着议会中更难达到支持社会自由立法的传统多数,而必须寻求与绿党和其他力量结盟。而欧洲人民党党团势力最大,意味着支持经济自由立法的传统多数居主导地位,将会支持更加欧洲化的规范。绿党党团规模扩大,环境问题可望成为本届议会优先考虑的重要事项。欧洲保守党和改革派党团有可能在《里斯本条约》、欧元区扩大、预算分配等问题上在议会中制造麻烦。另外,欧洲自由和民主党团的极右派议员,也会在金融危机和大批失业的局势下宣扬排外主义,排斥移民,对穆斯林施加巨大政治﹑社会和经济压力;在欧盟内反对欧洲一体化,干扰欧洲一体化进程。从另一方面看,欧洲议会的变化也许不会对欧洲一体化进程造成严重影响。欧洲人民党党团和社会党党团基本上保住了原有的主导地位,将会通过合作推进欧洲一体化进程。尽管极端主义力量的上升不容小视,尽管反欧盟的势力会制造麻烦,但极右政党议员在欧洲议会里毕竟只是处于边缘地位,没有能力颠覆议会中各党团力量的平衡。极右政党在一些国家取得突破,但是其支持率依然很低。欧洲议会不会通过排斥移民的新法案,因为反移民风潮救不了欧洲经济,而有可能将欧洲经济推向更深的衰退。在有关移民、土耳其入盟、《里斯本条约》以及与国家利益息息相关的事务上会有大量辩论,而这正是凝聚共识、塑造欧洲认同的过程。只要基础的制度框架没有遭到致命破坏,欧洲一体化进程仍然是大势所趋。
(四)从积极的意义上说,跨国党团的建立以及议会辩论是推进欧洲一体化的一个关键环节。只有跨国党团的出现与运作,才能满足成员国各部分选民的政治诉求,形成欧洲意识。各国不同政治势力结盟,意味政治派别的竞争从国家层面进入欧盟层面。如果选民的各种政治诉求从国家层面转到欧盟层面上来,欧洲事务的辩论和处理超越国家政治结构,转到欧洲议会里来,那么欧洲意识就会逐渐形成,民族意识以及建立在这种意识上的国家权力就会逐渐削弱,达到同一性和多样性的平衡,也就为欧洲议会扩权建立坚实的民意基础。长远地看,无论是左翼党团还是右翼党团,只要把议题拿到欧洲议会里来辩论,包括应对金融危机、财经政策、金融市场、税收制度、稳定和增长计划、移民政策、安全和外交政策、欧盟机构改革等等,就有利于形成共识与合作,有益于推进欧洲一体化建设。
(五)第七届欧洲议会已于7月14日开始正式运作,选举欧洲人民党党团推举的候选人、波兰前总理布泽克担任新一任议长。此后,欧洲议会选出14个副议长以及20个专门委员会的主席。欧洲议会的选举结果对谋求连任的欧盟委员会主席巴罗佐也是好消息。由欧盟成员国领导人组成的欧洲理事会7月9日正式提名巴罗佐为2009—2014年欧盟委员会主席人选。欧洲人民党党团支持巴罗佐,这意味着巴罗佐有望9月14日在欧盟委员会的换届选举中得到欧洲议会的支持,尽管这次选举也可能延迟到10月2日爱尔兰对《里斯本条约》的全民公决之后。如果欧洲派人士顺利当选为欧盟机构的领导人,将会有利于推进欧洲一体化进程。
(六)当前的形势使《里斯本条约》尽快生效成为可能。《里斯本条约》已经得到欧盟26个成员国的批准,只有等爱尔兰批准后才能生效。欧盟委员会为促使爱尔兰全民公决通过《里斯本条约》,已拟订了给予爱尔兰更多特权的方案。按照欧盟与爱尔兰政府的初步约定,爱尔兰将在2009年10月对《里斯本条约》举行第二次全民公决。目前,不断恶化的国内经济形势使爱尔兰人改变了对《里斯本条约》的态度,半数以上的人表示支持《里斯本条约》。反对《里斯本条约》的爱尔兰自由党在地区选举和欧洲议会选举中遭到重创,只获得了9%的支持率,而最大执政党共和党、最大反对党统一党及其他主要政党都表示支持《里斯本条约》。这种局势增加了《里斯本条约》在第二次全民公决中获得通过的可能性。
欧洲议会选举结果可能使欧盟在推进欧洲市场统一方面更加谨慎,采取更加保守的议程,但是欧洲一体化几乎无法逆转。欧盟成员国面临着各种严峻挑战,只有推进一体化,采取共同行动,才能应对单个国家无法战胜的挑战。因此,欧洲议会的主要党团会继续辩论与合作,推进欧洲一体化进程。
(作者系中共中央党校文史部主任、教授)
(责任编辑:刘娟娟)
① http://www.elections2009-results.euenturnout en.html
② http://www.europarl.europa.euparliamentarchiveelections2009ennational_parties_en.html
③ 根据该网址材料整理:http://www.europarl.europa.euparliamentarchiveelections2009ennational_parties_en.html
④ http://www.elections2009-results.euenseats_by_group_en.html
⑤ 潘革平:“巴罗佐欧洲议会选举结果是“拥护欧洲派”的胜利”, http://news.xinhuanet.comworld2009-0608content_11507100.htm
欧洲议会选举的突出特点
欧洲议会是欧盟唯一直接选举产生的民意机构,其立法活动与欧盟的发展及成员国公民的切身利益息息相关,因此这次换届选举是欧盟政治生活中的大事。欧洲议会选举结果显示出一些突出特点,即低投票率、执政党普遍受挫、右翼势力全面扩张、极端政党取得象征性突破、疑欧派力量有所增长,但欧洲议会的基本格局没有根本改变。
(一)选民态度冷漠,投票率创历史新低。1979年欧洲议会举行第一次选举,当时有61.99%的选民踊跃投票,但此后历次选举的投票率持续下滑,到 2004年欧盟25国的投票率跌至45.47%。对于这次欧洲议会换届选举,欧洲政治家非常关心,各国党派积极参选,表现出极大的热情。欧洲派把它看作是推进欧洲一体化的机会,疑欧派把它看作争夺阵地的角逐。为了提高投票率,欧盟机构全力开动宣传机器,宣传欧洲议会的作用和成就,鼓励人们投票。欧盟官员以及成员国领导人纷纷发表声明,呼吁选民积极参与投票,通过自己的选票支持欧洲一体化建设。尽管如此,普通民众依然对欧洲议会选举缺少兴趣和热情,许多选民不去投票,致使这次欧洲议会选举的投票率延续了原来下滑的趋势,创下43%的最低纪录。个别国家因选举法的要求而保持很高的投票率,如比利时为90.39%,卢森堡为90.75%,但其他国家的投票率大都低于半数。在12个新成员国中,除了马耳他和塞浦路斯这两个地中海岛国以外,其他国家的投票率都很低,其中捷克为28.2%,波兰为24.53%,斯洛文尼亚为28.33%,立陶宛为20.98%,匈牙利为36.31%,爱沙尼亚为43.9%,保加利亚为38.99%,罗马尼亚为27.67%,斯洛伐克仅为19.64%,几乎一点代表性都没有。①
(二)多数成员国的执政党遭遇不同程度的失利。欧盟各国遭到金融危机的冲击,经济持续衰退,欧盟机构和各成员国执政党拿不出有效的对策,因此民众对执政党感到失望和不满,不去投票或者投下不信任票。在英国、希腊、西班牙、葡萄牙、爱尔兰、丹麦、奥地利、瑞典、匈牙利、保加利亚、斯洛文尼亚、捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛等国,执政党普遍遭受挫折,得票率低于在野党。相比较而言,法国、德国、意大利、比利时、荷兰、芬兰、塞浦路斯、波兰等国的右翼执政党击败左派在野党,保住了支持率,但也不过是勉强维持支持率甚至小幅下降。
(三)左翼政党遭受重创,中右力量全面扩大,欧洲整体“向右转”。除斯洛伐克等少数几个小国外,大多数国家的右翼政党获胜,绿党有所进展,传统左翼政党遭遇失败,新的左翼政党没有产生重大影响。一些大国的情况颇有代表性,历史最悠久的左翼政党创下最低得票纪录,败于右翼政党。英国首相布朗的工党深受滥领津贴丑闻及经济危机的影响,得票率只有15.3%,与2004年相比狂跌7个百分点,仅赢得78个席位中的13席,远远落后于保守党的26席。法国总统萨科齐领导的右翼人民运动联盟成为最大赢家,获得72席中的29席,而法国社会党的得票率狂跌至16.48%,仅获得14席。德国总理默克尔领导的基督民主联盟位列德国各政党的榜首,其执政联盟——基督教社会联盟大获全胜,因此中右阵营得票率为37.9%,获得42议席。德国社会民主党得票率仅为20.8%,保持23席。意大利总理贝卢斯科尼绯闻缠身,但他领导的右翼人民自由党获得29席,中右联盟赢得45%的支持率,而左翼政党意大利民主党的得票率则跌至26.3%,获得21席。②
(四)极右势力取得突破,反移民、反欧盟的暗流涌动。由于投票率低,英国、意大利、荷兰、奥地利、丹麦、芬兰、匈牙利、捷克、波兰、罗马尼亚、保加利亚和斯洛伐克等国的一些边缘小党和极端政党,得以跻身欧洲议会。英国国民党是一个以反欧盟、反伊斯兰教而闻名的极右政党,首次参选就获得两个席位。右翼民族主义政党英国独立党,要求英国退出欧盟,获得13席。荷兰极右政党自由党宣扬反移民、反伊斯兰、反欧盟的立场,誓言关停欧洲议会,首次参选获得4席,仅次于执政的基督教民主党而位列第二。奥地利的三个疑欧派政党共获得35%的选票,占据17个席位中的5席。意大利的北方联盟激进排外,获得8席。丹麦人民党反对外来移民,获得2席。匈牙利极端民族主义政党约比克党以排斥外来移民和打击吉普赛人为纲领,获得3席。欧洲议会选举的结果表明,反移民、反欧盟以及民族主义色彩浓厚的党派正在扩大其影响力。③
(五)欧洲议会的构成发生很大变化,但传统格局没有改变。按照规定,第七届欧洲议会的每个党团至少需要7个不同国籍的25名议员组成。本届欧洲议会仍然组成七个党团。中右的欧洲人民党党团拥有265位议员,占总席位的比例从30.7%上升为36%,继续保持第一大党团的地位。中左的欧洲社会党和民主党党团是在欧洲社会党党团吸收了意大利民主党议员的基础上组成的,从上届议会的213席下降到184席,减少了29席,占总席位的25%,仍然是第二大党团。欧洲自由和民主联盟党团由84位议员组成,与上届议会相比减少了19席,占总席位的11.4%,继续处于第三大党团的地位。绿党和欧洲自由联盟党团包括55位议员,比上届议会增加了12席,占总议席的7.5%,成为一个重要的党团。欧洲保守党和改革派党团是一个新成立的中右党团,共有54名议员,包括英国保守党26位议员、波兰法律与公正党15位议员、捷克公民民主党9位议员以及荷兰、比利时、芬兰、匈牙利和拉脱维亚的中右党派议员。该党团明确宣布反欧洲联邦主义的立场,其核心原则是保障欧盟成员国的主权完整,反对欧盟成为“联邦制欧洲”。欧洲左翼联盟和北欧左翼绿党党团拥有35个议员,占总议席的4.8%,是最稳定的党团。一些极端民族主义政党的32位议员组成一个排外主义党团——欧洲自由和民主党团,包括英国独立党15位议员、意大利北方联盟9位议员、法国自由党3位议员及其他极右党派的议员。另外还有27名不归属于这些党团的极右派议员,例如法国勒庞的国民阵线、奥地利自由党、匈牙利约克比党的议员。④
复杂的因果关系
欧洲议会选举所显示的各种特点,显然是由多方面的因素造成的,包括欧洲民众对欧盟及欧洲议会的认知、对欧盟运作方式的评估、全球金融危机的影响、各个政党的政策主张等等。
(一)欧洲议会选举投票率如此之低,自然有多种原因。其中之一是大量选民对欧盟层面的问题知之甚少,并非真正了解欧盟治理结构和欧洲议会的作用,与欧盟存有疏离感。
首先,欧洲一体化进程主要是由各国政治精英自上而下主导的,普通民众很少参与,也不了解。欧洲议会的前身是1952年欧洲煤钢共同体的共同大会,1958年3月19日发展成为欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体、欧洲原子能共同体的大会,1962年改称为欧洲议会。1979年6月欧洲议会议员由各成员国议会指派而改为直接选举产生,每届任期5年。30年来,随着《单一欧洲法令》、《马斯特里赫特条约》、《阿姆斯特丹条约》、《尼斯条约》的实施,欧洲一体化深入发展,欧盟成为当今世界上最大的经济政治共同体。欧洲议会也从咨询机构逐步发展成为立法机构。尽管欧洲议会的职能仍然无法与国家议会相比,但是作为欧盟唯一直选产生的最高民意机构,欧洲议会是与欧盟委员会和欧洲理事会并列的欧盟三大机构之一,拥有共同立法权、监督权和人事批准权和部分预算决定权,在欧盟事务中发挥十分重要的作用。欧洲议会的活动直接影响成员国的经济社会发展,直接影响欧盟公民的日常生活。但是,由于欧盟机构的工作不透明,而且欧洲议会参与制定的欧盟政策和法律一般通过国家机构来实施,许多普通人并没有深刻认识和深切感受欧盟的作用,缺少欧洲认同感和归属感,因此对欧洲议会选举不感兴趣。
其次,欧洲议会的选举方式表明,还没有形成真正意义上的欧洲政治,难以培养民众的欧洲认同感。欧盟官员希望欧洲议会选举成为一场关于欧洲议题的辩论。然而,各国政党和候选人主要关注国内政治,精心阐述国内问题及政策主张,很少谈论欧洲问题,也很少提及经济刺激政策问题。欧洲议会选举由成员国各自组织,各国政党成员各自参选,并没有形成跨越国界的强大统一的欧洲政党。当选的议员在欧洲议会里按照意识形态组成跨国党团,旨在使议员超越国别限制,以欧洲整体利益为重。但是,欧洲议会内没有形成真正的政党政治,也没有一个党团获得稳定多数或组成稳定的多数联盟。另外,一些国家往往把地方选举与欧洲选举合在一起举行,削弱了欧洲议会的独特性和重要性。
第三,欧洲议会遭遇“形象危机”,激起民众的反感和不满。近来一些媒体披露,欧洲议会奢侈浪费、效率低下,议员薪酬过高、腐败无能。欧洲议会在三处保有办公设施:总部设在法国斯特拉斯堡,总秘书处设在卢森堡,而特别全体会议和各党团、委员会会议在布鲁塞尔召开。议员及其助手每个月都来往于三个城市以及自己的选区,很多工作人员也不得不奔走于三个城市之间。这种工作方式的费用惊人,欧洲议会每年开支达15.3亿欧元。欧洲议会议员不仅享有过高的工资,还享有每年10多万欧元的津贴和福利,却经常缺席会议,滥用津贴,甚至营私舞弊,违规报销出差费用。欧洲议会试图通过改革来改善形象,但是迄今未能挽回民心。
第四,欧盟机构在关键时刻难孚众望,使人们怀疑欧洲议会的能力。随着欧洲一体化的深化,欧盟对内难以在机构改革、税收、教育等许多重大问题上有所突破,政治一体化举步维艰;对外难以“用一个声音说话”,造成“经济巨人、政治侏儒”的形象。2005年《欧盟宪法条约》先后在法国和荷兰这两个欧盟创始成员国的全民公决中被否决,使欧盟陷入“制宪危机”;2008年,《里斯本条约》作为《欧盟宪法条约》简化版,又在爱尔兰遭到否决,至今仍陷于困局。面对种种挑战,“强大而统一欧洲”成为海市蜃楼,选民对欧盟机构在政治、经济、外交等方面的迟钝日益感到失望,当然也不指望欧洲议会解决这些重大问题,至多期望欧洲议会在维护消费者权益、捍卫人权、促进男女平等方面发挥一定的作用。
第五,欧盟多层级治理模式中的突出问题,增加了许多选民的不满和不信任。欧盟并非联邦国家,国家政治仍然是最重要的。欧盟在遭遇严峻的挑战时,其治理能力明显不足,难以承担起强有力的领导角色,难以迅速协调各国采取步调一致的行动,而各国的政客,无论左派还是右派,在支持欧洲一体化进程的漂亮言辞下,往往首先考虑本国的利益,根据所界定的国家利益来调整其政策。国家领导人处置不力时,欧盟又成了协调不力、管理不善的“替罪羊”。当前的金融风暴使欧洲陷入20世纪30年代以来最严重的经济危机,经济持续衰退,失业率攀升,而欧盟机构及各国政府反应迟钝,没有及时采取有效的应对措施;各国政府各行其是,缺乏有效合作。面对严重的经济危机,民众宁愿相信国家政府的能力而怀疑欧盟机构的作用,也不指望欧盟具有刺激经济复苏的能力。民众以拒绝投票的方式发泄对欧盟和执政党的不满和愤怒,或者把选票投给宣扬不同社会规划的政党。
(二)应对经济危机的不同经济政策影响选民对政党的选择,民众易于接受右翼政党的主张,导致欧洲政坛上左翼势力失利、右翼势力强盛的局面。一般说来,欧洲各国的执政党往往因经济不景气而失去民心。右翼政党长期奉行自由放任的经济政策,对由此而导致的金融危机负有不可推卸的责任。左翼政党试图利用金融危机在选举中取得突破,批评自由市场的泛滥,却拿不出令人信服的治理经济的措施,而且左翼政党引以为豪的福利制度和庞大的公共支出难以为继,被许多经济学家指责为欧洲经济衰退的根源之一,因此左翼政党不仅未能赢得民心,反而遭遇失利。而右翼政党从金融危机发生伊始,就批判美式的自由放任经济模式,提出监管资本、制裁逃税、部分国有化、保护劳工利益等左翼色彩浓厚的应对方案,通过投放大量资金来刺激经济,从放任自流的市场经济逐渐走向凯恩斯学派的政府主导经济;同时宣扬“人人共享繁荣”,提出增加对可再生资源的投入、以重大基础设施建设拉动经济、增加科研投入、鼓励人们自主创业、建议泛欧金融监管机制以及降低普通民众税负等具体措施,形成一套既有别于左翼政党倡导的“社会主义道路”、又不同于纯粹自由主义市场学说的主张。右翼政党以谨慎、保守的经济刺激计划来回应危机,吸引了中间派和中左选民。许多人质疑左翼政党处理经济危机的能力,转向中右政党主张的“社会市场经济”,作为不确定时期的一个较为安全的选择。因此中右政党压倒了左翼对手,尽管实际选票没有增加,百分比上却有所增长。
(三)严峻的经济衰退以及由此导致的低投票率,是极右政党胜出的重要原因。民众笼罩在经济危机的阴影里,面对不确定的经济前景,变得急躁不安。人们害怕失业,担心欧盟内部和外部的移民抢了他们的饭碗,于是民族主义、排外主义抬头。欧洲各地出现了一系列抗议活动,但是抗议示威不过是释放怨气和怒气的安全阀。在欧洲议会大选前夕,一些极右政党、反欧盟势力乘虚而入,利用民众日益增长的不安全感和封闭保护心理,煽动社会不满和排外情绪,鼓吹狭隘民族主义,赢得部分选民的关注。在厌恶处于主流地位的传统大党的情况下,一些人利用欧洲议会选举的机会宣泄对欧洲一体化的不满,把选票投给一些排外的、反欧盟的极右政党。此外,还有一些人把选票投给与经济政策牵连较少的小党。
欧洲议会选举的结果表明,民众的欧洲认同意识依然薄弱,对欧盟超国家治理模式的认同程度依然有限。欧洲一体化不断深入,共同利益和国家利益、大国和小国、老成员国和新成员国之间存在冲突,传统主权观念和超国家治理存在尖锐对立。尽管成员国公民就是欧盟公民,其利益在欧盟和国家两个层次上实现,但并没有确立欧洲认同。欧洲认同的薄弱一直是欧洲一体化深化的内在障碍,也是这次选举投票率降到历史新低的主要原因。
欧洲议会选举的影响
欧洲议会选举的结果表明了经济危机阴影下欧洲民众的政治意向,也预示了欧盟政治格局变化的一些迹象。这次选举的结果将直接冲击一些国家执政党的地位,影响政府的稳定;同时也攸关欧洲政治生态,影响欧盟层次的决策以及欧盟的发展。
(一)欧洲议会选举与欧盟成员国政府并无直接联系,但是选举结果将影响国内政治。尤其是对即将举行大选的成员国,欧洲议会选举的结果可能引发政府的更迭。执政党在欧洲议会选举中失利,其国内统治也就岌岌可危。布朗首相执政两年来大力鼓吹的变革没有实现,金融危机沉重打击经济,英国议会的津贴丑闻引起民众的愤怒。英国工党在地方议会及欧洲议会选举中惨遭双重挫败,布朗首相遭遇信任危机。布朗暂时打退了内外夹攻,但工党的团结能维持多久仍是变数。如果现在举行大选,布朗必然遭遇滑铁卢,整个工党也会遭到历史少见的惨败。即使依照法律在2010年6月前举行大选,布朗也难以改变劣势,工党胜算不大。爱尔兰共和党与绿党组成的执政联盟在地方选举和欧洲议会选举中双重失利后,爱尔兰总理考恩陷入类似于布朗首相的窘境。考恩总理在盟友的保护下躲过了在野党提出的不信任案的打击。但是,如果举行大选,共和党可能会失去其1932年以来最大政党的优势地位。
在欧洲议会选举中获胜的执政党有助于在国内大选中再次获胜。德国总理默克尔领导的基督民主党在欧洲议会中勉强胜过中左政党,但保守阵营基民盟基社党压倒了社会民主党。这预示着默克尔有望在2009年9月27日举行的大选中获胜。而社民党推出的现任外交部长史坦麦尔则可能遭遇挫折。默克尔也许在大选后与鼓吹自由市场的自由民主党组成的联合政府,取代和社民党组成的现任联合政府。法国总统萨科齐领导的人民运动联盟以28%的支持率排名第一,压到左翼的社会党。萨科齐的执政党有望在2010年举行的大区议会换届选举中获胜。
(二)欧洲议会选举结果深刻地暴露了欧盟的“民主赤字”问题。欧盟委员会主席巴罗佐说,欧洲议会选举结果是“那些支持欧洲一体化进程的政党和候选人的胜利,也是那些支持欧盟建设计划的‘拥护欧洲派’人士的胜利”。⑤但是也要看到,不足一半的投票率显然影响欧洲议会的民意基础,为欧洲的“议会民主”投下阴影。43%的投票率意味着欧盟27国3.88亿选民中有2亿多人放弃了投票权,这将削弱了欧洲议会的合法性基础。在欧洲一体化进程中,欧洲议会权限的不断扩大被视为解决欧盟“民主赤字”的主要途径,从而保证欧盟法律的民主性。但是投票率如此之低,一些议员很难称得上是“民众的代表”。欧洲议会的代表性和合法性备受质疑,将制约欧洲议会在欧盟决策中的发言权,进而动摇包括欧洲议会在内的欧盟机构的权威。若不能吸引民众的广泛参与,欧盟一体化越深入,民主赤字问题越严重。如何让民众更多地参与欧洲事务,强化欧洲认同,将是欧洲政治家需要关注的重大问题。
(三)欧洲议会党团的人数和名称变动较大,但基本格局没有发生根本变化,将会继续保持力量均衡。欧洲社会党党团的势力被削弱,这意味着议会中更难达到支持社会自由立法的传统多数,而必须寻求与绿党和其他力量结盟。而欧洲人民党党团势力最大,意味着支持经济自由立法的传统多数居主导地位,将会支持更加欧洲化的规范。绿党党团规模扩大,环境问题可望成为本届议会优先考虑的重要事项。欧洲保守党和改革派党团有可能在《里斯本条约》、欧元区扩大、预算分配等问题上在议会中制造麻烦。另外,欧洲自由和民主党团的极右派议员,也会在金融危机和大批失业的局势下宣扬排外主义,排斥移民,对穆斯林施加巨大政治﹑社会和经济压力;在欧盟内反对欧洲一体化,干扰欧洲一体化进程。从另一方面看,欧洲议会的变化也许不会对欧洲一体化进程造成严重影响。欧洲人民党党团和社会党党团基本上保住了原有的主导地位,将会通过合作推进欧洲一体化进程。尽管极端主义力量的上升不容小视,尽管反欧盟的势力会制造麻烦,但极右政党议员在欧洲议会里毕竟只是处于边缘地位,没有能力颠覆议会中各党团力量的平衡。极右政党在一些国家取得突破,但是其支持率依然很低。欧洲议会不会通过排斥移民的新法案,因为反移民风潮救不了欧洲经济,而有可能将欧洲经济推向更深的衰退。在有关移民、土耳其入盟、《里斯本条约》以及与国家利益息息相关的事务上会有大量辩论,而这正是凝聚共识、塑造欧洲认同的过程。只要基础的制度框架没有遭到致命破坏,欧洲一体化进程仍然是大势所趋。
(四)从积极的意义上说,跨国党团的建立以及议会辩论是推进欧洲一体化的一个关键环节。只有跨国党团的出现与运作,才能满足成员国各部分选民的政治诉求,形成欧洲意识。各国不同政治势力结盟,意味政治派别的竞争从国家层面进入欧盟层面。如果选民的各种政治诉求从国家层面转到欧盟层面上来,欧洲事务的辩论和处理超越国家政治结构,转到欧洲议会里来,那么欧洲意识就会逐渐形成,民族意识以及建立在这种意识上的国家权力就会逐渐削弱,达到同一性和多样性的平衡,也就为欧洲议会扩权建立坚实的民意基础。长远地看,无论是左翼党团还是右翼党团,只要把议题拿到欧洲议会里来辩论,包括应对金融危机、财经政策、金融市场、税收制度、稳定和增长计划、移民政策、安全和外交政策、欧盟机构改革等等,就有利于形成共识与合作,有益于推进欧洲一体化建设。
(五)第七届欧洲议会已于7月14日开始正式运作,选举欧洲人民党党团推举的候选人、波兰前总理布泽克担任新一任议长。此后,欧洲议会选出14个副议长以及20个专门委员会的主席。欧洲议会的选举结果对谋求连任的欧盟委员会主席巴罗佐也是好消息。由欧盟成员国领导人组成的欧洲理事会7月9日正式提名巴罗佐为2009—2014年欧盟委员会主席人选。欧洲人民党党团支持巴罗佐,这意味着巴罗佐有望9月14日在欧盟委员会的换届选举中得到欧洲议会的支持,尽管这次选举也可能延迟到10月2日爱尔兰对《里斯本条约》的全民公决之后。如果欧洲派人士顺利当选为欧盟机构的领导人,将会有利于推进欧洲一体化进程。
(六)当前的形势使《里斯本条约》尽快生效成为可能。《里斯本条约》已经得到欧盟26个成员国的批准,只有等爱尔兰批准后才能生效。欧盟委员会为促使爱尔兰全民公决通过《里斯本条约》,已拟订了给予爱尔兰更多特权的方案。按照欧盟与爱尔兰政府的初步约定,爱尔兰将在2009年10月对《里斯本条约》举行第二次全民公决。目前,不断恶化的国内经济形势使爱尔兰人改变了对《里斯本条约》的态度,半数以上的人表示支持《里斯本条约》。反对《里斯本条约》的爱尔兰自由党在地区选举和欧洲议会选举中遭到重创,只获得了9%的支持率,而最大执政党共和党、最大反对党统一党及其他主要政党都表示支持《里斯本条约》。这种局势增加了《里斯本条约》在第二次全民公决中获得通过的可能性。
欧洲议会选举结果可能使欧盟在推进欧洲市场统一方面更加谨慎,采取更加保守的议程,但是欧洲一体化几乎无法逆转。欧盟成员国面临着各种严峻挑战,只有推进一体化,采取共同行动,才能应对单个国家无法战胜的挑战。因此,欧洲议会的主要党团会继续辩论与合作,推进欧洲一体化进程。
(作者系中共中央党校文史部主任、教授)
(责任编辑:刘娟娟)
① http://www.elections2009-results.euenturnout en.html
② http://www.europarl.europa.euparliamentarchiveelections2009ennational_parties_en.html
③ 根据该网址材料整理:http://www.europarl.europa.euparliamentarchiveelections2009ennational_parties_en.html
④ http://www.elections2009-results.euenseats_by_group_en.html
⑤ 潘革平:“巴罗佐欧洲议会选举结果是“拥护欧洲派”的胜利”, http://news.xinhuanet.comworld2009-0608content_11507100.htm