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议会的产生
在民国议会制度确立之前，中国的立宪政治已经历了短暂的积累阶段，具有了形成议会制度的条件：一是政治条件，武昌起义后短短一个月时间，各省纷纷宣布独立，清朝统治土崩瓦解。南京临时政府的成立更是宣告了中国两千年的封建专制统治的彻底灭亡，形式上的资产阶级共和国已经确立起来，它要求与其相适应的政体结构，二是思想条件，鸦片战争后，西方的议会民主思想传入中国，在这股思潮的影响下，议会政治的制度构架已经初步形成，资政院和地方谘议局也已召开。因此在民初，议会政治已有了一定的经验可供借鉴。三是组织条件，作为清末政治运动的主要派别，君主立宪派和革命派，在政治主张方面不同甚至是对立的，但都认为中国政治改革的趋势是立宪政治，政党是行使议会政治的主导力量。在清末政治运动中，两派在组织上不断发展完善，到辛亥革命时已经初具规模，从而为民初的议会制度的确立，议会政党政治的运行提供了组织条件。
议会的组成
《天坛宪草》第21条规定：国会以参议院、众议院构成之。起草的人认为欧洲列强大多采用两院制，而我国幅员广大、人口多寡，各省不同，若仅有以人口为比例的代议院，则蒙、藏、青海及人口稀少的各省，必不能自安，国会当永为大省所把持，故设参议院以调剂，但根据当时情势，此种理论，好像难以成立。草案第一条规定：中华民国永远为统一民主国，可知国家结构形式采用单一制，草案第22条规定：“参议院应由法定最高级地方议会及其他选举团体选出的议员组织之”第23条规定“众议院应以各选举区比例人口选出之议员组织之”。有学者认为：一般应是单一制国家中采用两院制，则草案所规定的参议院，既不能如英国制度代表贵族阶级，也不如美国代表各邦，则它所代表者的一种对象，实在讲不通，草案所规定的上院，已不是代表地方，也不是代表阶级，硬将一样的人民的代议机关一分为二，仅仅是在年龄上的区别，并且称足以做到调剂的功能。这些都只是说明当时设置两院制的理由不充分，并没有否定两院制本身的优点。其实无论是两院制还是一院制，其设置各有自己的道理。支持两院制的认为：首先，两院制可以防止议会的专横。其次，议会设置两院制有利于缓和立法机关与行政机关的冲突，议会的两院是在两个不同的方面代表着人民的利益，当其中一院同作为政府的行政机关发生冲突时，另一议院则可出面进行调节，化解和调和他们之间的冲突和矛盾。再次，两院制意味着一项立法议案需要两院一致同意，因而有利于立法质量的提高，防止立法的草率或失误。最后，采用两院制还在于平衡各方面的利益。议会设立两院，可在照顾各方面利益的基础上，让那些存在矛盾和冲突的利益追求通过对对立的两院合法地得到调和，起到政治上的缓冲作用，非常有利于政治的渐进发展。支持一院制的认为：首先，认为代表民意的机关，应只有一个。因为人民多数的意志就只有一个，如果采用两院制度，就不免有一院赞成与一院反对之事。一院制理论上渊源于卢梭的人民主权学说。卢梭认定主权是公意的运用，公意一经宣布就成为主权行为，并且构成法律。西方学者根据这一观点，认为拥有立法权的代议机关实行两院制可能导致分裂国家主权，因而反对两院制，主张一院制。其次，一院制有利于立法的顺利进行，反对两院制的学者还认为在议会中设立两院，极易使议会内部发生矛盾，导致议会失去牵制行政机关的能力，甚至被行政机关所操纵。最后，一院制可以减少两院立法程序的重复，克服因各院繁复辩论，表决等引起的内耗，立法程度一元化以后，时间、人力、物力自然会大为节省。尽管一院制还是两院制各有优点，但由于民国地广人众、国情复杂，设两院制应较合理。并且两院也不应代表一种对象。参议院应为代表各省的机关，每省出相同代表，以保护人口小省的利益，众议院应为代表统一的机关，按人口比例选出代表，以保护人口大省的利益。
议会的职权
草案第22条规定：参议院以法定最高地方议会及其他选举团体选出之议员组织之。宪草规定国会采用两院制，主要权力有十项，分别是：立法权、质询权、受理请愿权、建议权、弹劾权、不信任权、设立常设委员会、财政监督权、宪法修正权与宪法解释权。其中最为重要的是不信任权、设立常设委员会权和宪法解释权，这都是《临时约法》中所没有的。不信任权在实行责任内阁制的国家中议会都有此项权力的规定，但其余两项则是一般内阁制度中所没有的。设立常设委员会代表国会行使立法等权力，这种做法与代议制的原则是根本违背的，宪草之所以为国会设立这两种权力，主要是为了增强国会的权力，以加强对行政权力的制约。而且，规定大总统的权力主要有立法权、人事任免权、解散国会权、紧急命令权、军事权、外交权、法律公布权、戒严权、赦免权等九项权力。其立法权与《临时约法》相比，约法曾规定大总统与参议院有提出约法修正案的权力，但宪草把这一权力只赋予了国会两院组织的宪法会议。因此，《天坛宪草》是一种弱势总统的设计。
第57条规定：大总统由国会议员组织选举会选举。若是这样，在初行代议制的国家，由于政党的组织不规范，议员的团体不健全，国会必成为全国政客的战场，国会易被操纵利用。产生总统的方法除选举外，还有民选，而民选方法又分为：一是由人民直接选举总统，就是共和国家元首由全国人民直接选举，如巴西元首;二是由人民间接选举总统，即地大人众之国，因全体人民选举活动不易进行，所以采用间接选举方法，首先由地方人民选举“选举员”，再有选举员投票决选总统，如美国总统，选举员受命于人民来投票，其责任是唯一的，并且比国会选举总统自由，这样就会使非法运动选举总统的情势减少。《天坛宪草》 中关于国会弹劾权主要规定在第 41、42、44 和73 条草案，第110、113条草案。宪法为国家一切法律的源泉，修改宪法为国家非常重大的事。若将这个权力授之一部，难免会出现局部专制的弊端，比如若国会操之此权，则其可任意扩充其职权范围而削减行政、司法部的权力，若授国会以提出宪法修正之权尚可，但授权国会修改宪法之权未免过当，草案112条规定：“宪法有疑义时，由宪法会议解释之”。国会为立法机关，一切法律须经两院出席人数过半数通过方能成立，但根据草案94条规定：“法律宪法抵触者无效”。当议会两院出席过半数通过的某种法律與宪法某项发生冲突时，根据草案113条规定，要将该法律原案再交同一国会议决，但需达出席人员四分之三以上同意，以自行取消某此前已经取得过半数议员通过的法律，事实上难于自圆其说。
（作者单位：中南财经政法大学）
在民国议会制度确立之前，中国的立宪政治已经历了短暂的积累阶段，具有了形成议会制度的条件：一是政治条件，武昌起义后短短一个月时间，各省纷纷宣布独立，清朝统治土崩瓦解。南京临时政府的成立更是宣告了中国两千年的封建专制统治的彻底灭亡，形式上的资产阶级共和国已经确立起来，它要求与其相适应的政体结构，二是思想条件，鸦片战争后，西方的议会民主思想传入中国，在这股思潮的影响下，议会政治的制度构架已经初步形成，资政院和地方谘议局也已召开。因此在民初，议会政治已有了一定的经验可供借鉴。三是组织条件，作为清末政治运动的主要派别，君主立宪派和革命派，在政治主张方面不同甚至是对立的，但都认为中国政治改革的趋势是立宪政治，政党是行使议会政治的主导力量。在清末政治运动中，两派在组织上不断发展完善，到辛亥革命时已经初具规模，从而为民初的议会制度的确立，议会政党政治的运行提供了组织条件。
议会的组成
《天坛宪草》第21条规定：国会以参议院、众议院构成之。起草的人认为欧洲列强大多采用两院制，而我国幅员广大、人口多寡，各省不同，若仅有以人口为比例的代议院，则蒙、藏、青海及人口稀少的各省，必不能自安，国会当永为大省所把持，故设参议院以调剂，但根据当时情势，此种理论，好像难以成立。草案第一条规定：中华民国永远为统一民主国，可知国家结构形式采用单一制，草案第22条规定：“参议院应由法定最高级地方议会及其他选举团体选出的议员组织之”第23条规定“众议院应以各选举区比例人口选出之议员组织之”。有学者认为：一般应是单一制国家中采用两院制，则草案所规定的参议院，既不能如英国制度代表贵族阶级，也不如美国代表各邦，则它所代表者的一种对象，实在讲不通，草案所规定的上院，已不是代表地方，也不是代表阶级，硬将一样的人民的代议机关一分为二，仅仅是在年龄上的区别，并且称足以做到调剂的功能。这些都只是说明当时设置两院制的理由不充分，并没有否定两院制本身的优点。其实无论是两院制还是一院制，其设置各有自己的道理。支持两院制的认为：首先，两院制可以防止议会的专横。其次，议会设置两院制有利于缓和立法机关与行政机关的冲突，议会的两院是在两个不同的方面代表着人民的利益，当其中一院同作为政府的行政机关发生冲突时，另一议院则可出面进行调节，化解和调和他们之间的冲突和矛盾。再次，两院制意味着一项立法议案需要两院一致同意，因而有利于立法质量的提高，防止立法的草率或失误。最后，采用两院制还在于平衡各方面的利益。议会设立两院，可在照顾各方面利益的基础上，让那些存在矛盾和冲突的利益追求通过对对立的两院合法地得到调和，起到政治上的缓冲作用，非常有利于政治的渐进发展。支持一院制的认为：首先，认为代表民意的机关，应只有一个。因为人民多数的意志就只有一个，如果采用两院制度，就不免有一院赞成与一院反对之事。一院制理论上渊源于卢梭的人民主权学说。卢梭认定主权是公意的运用，公意一经宣布就成为主权行为，并且构成法律。西方学者根据这一观点，认为拥有立法权的代议机关实行两院制可能导致分裂国家主权，因而反对两院制，主张一院制。其次，一院制有利于立法的顺利进行，反对两院制的学者还认为在议会中设立两院，极易使议会内部发生矛盾，导致议会失去牵制行政机关的能力，甚至被行政机关所操纵。最后，一院制可以减少两院立法程序的重复，克服因各院繁复辩论，表决等引起的内耗，立法程度一元化以后，时间、人力、物力自然会大为节省。尽管一院制还是两院制各有优点，但由于民国地广人众、国情复杂，设两院制应较合理。并且两院也不应代表一种对象。参议院应为代表各省的机关，每省出相同代表，以保护人口小省的利益，众议院应为代表统一的机关，按人口比例选出代表，以保护人口大省的利益。
议会的职权
草案第22条规定：参议院以法定最高地方议会及其他选举团体选出之议员组织之。宪草规定国会采用两院制，主要权力有十项，分别是：立法权、质询权、受理请愿权、建议权、弹劾权、不信任权、设立常设委员会、财政监督权、宪法修正权与宪法解释权。其中最为重要的是不信任权、设立常设委员会权和宪法解释权，这都是《临时约法》中所没有的。不信任权在实行责任内阁制的国家中议会都有此项权力的规定，但其余两项则是一般内阁制度中所没有的。设立常设委员会代表国会行使立法等权力，这种做法与代议制的原则是根本违背的，宪草之所以为国会设立这两种权力，主要是为了增强国会的权力，以加强对行政权力的制约。而且，规定大总统的权力主要有立法权、人事任免权、解散国会权、紧急命令权、军事权、外交权、法律公布权、戒严权、赦免权等九项权力。其立法权与《临时约法》相比，约法曾规定大总统与参议院有提出约法修正案的权力，但宪草把这一权力只赋予了国会两院组织的宪法会议。因此，《天坛宪草》是一种弱势总统的设计。
第57条规定：大总统由国会议员组织选举会选举。若是这样，在初行代议制的国家，由于政党的组织不规范，议员的团体不健全，国会必成为全国政客的战场，国会易被操纵利用。产生总统的方法除选举外，还有民选，而民选方法又分为：一是由人民直接选举总统，就是共和国家元首由全国人民直接选举，如巴西元首;二是由人民间接选举总统，即地大人众之国，因全体人民选举活动不易进行，所以采用间接选举方法，首先由地方人民选举“选举员”，再有选举员投票决选总统，如美国总统，选举员受命于人民来投票，其责任是唯一的，并且比国会选举总统自由，这样就会使非法运动选举总统的情势减少。《天坛宪草》 中关于国会弹劾权主要规定在第 41、42、44 和73 条草案，第110、113条草案。宪法为国家一切法律的源泉，修改宪法为国家非常重大的事。若将这个权力授之一部，难免会出现局部专制的弊端，比如若国会操之此权，则其可任意扩充其职权范围而削减行政、司法部的权力，若授国会以提出宪法修正之权尚可，但授权国会修改宪法之权未免过当，草案112条规定：“宪法有疑义时，由宪法会议解释之”。国会为立法机关，一切法律须经两院出席人数过半数通过方能成立，但根据草案94条规定：“法律宪法抵触者无效”。当议会两院出席过半数通过的某种法律與宪法某项发生冲突时，根据草案113条规定，要将该法律原案再交同一国会议决，但需达出席人员四分之三以上同意，以自行取消某此前已经取得过半数议员通过的法律，事实上难于自圆其说。
（作者单位：中南财经政法大学）