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摘要：本文主要根据现阶段农民专业合作社的建设和发展趋势等基本情况，以肥西县官亭镇江夏禽业合作社为例探讨了农民专业合作社的发展情况，并结合新制度经济学理论分析了民专业合作社目前的建设和发展整体情况、存在的问题、原因探究和对策分析，探索农民专业合作社的未来发展，寻找提高农民收入，带动农村经济发展的路径选择。
关键词：农民专业合作社；制度变迁；组织化
引言
我国是一个拥有九亿农民的农业大国，近年来，随着我国经济的崛起，农业的发展也越来越多的得到重视，在最近召开的“两会”中也一再被强调指出。农业本身是一个弱势产业，承受着市场和自然的双重风险，但同时也是国家发展之本，对于我国这样一个以农业为本的发展中国家尤其具有重要的意义。
本文根据国内若干学者的研究成果和深入农民专业合作社的实际考察的经验阐述了农民专业合作社的基本理论、重要的意义。以肥西县官亭镇江夏禽业合作社为例论述了农民专业合作社的发展情况、存在的问题、成因以及对策分析，探索农民专业合作社的发展之路。
一、和谐社会语境下江夏禽业合作社发展态势
（一）和谐社会语境下农业合作社发展的新契机
十七大报告指出，“深入贯彻落实科学发展观，要求我们积极构建社会主义和谐社会。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。”和谐社会同时意味着公平和正义的统一，社会各行各业、各地区均衡发展。而由于历史和现实的复杂原因，我国有为数众多的弱势群体——农民，及其赖以生存的弱势行业——农业。目前农业发展的最大的障碍在于代表农民的利益主体缺位，这就使广大农民在缺少知识、缺少保障的情况下很难通过自己的力量为自己的利益服务。
农民专业合作社是新时期农民群众在实践中的创造和选择，依照“民办、民管、民受益”的原则建立，符合农村市场经济的要求和广大农户的根本利益，较好的解决了千家万户小生产和千变万化大市场的对接问题，提高了农民的组织化程度，在企业和农户之间建立了比较紧密的利益联结机制，获得了群众的欢迎和拥护。近几年来，在各级政府的支持和引导下，农民专业合作社不断发育，经历了由自发趋向规范，由松散趋向紧密的发展过程，逐步形成“建一个组织，兴一方百姓，活一片经济”的新局面，引起了各级党政领导的重视和社会各届的广泛关注。
（二）江夏禽业合作社发展的态势回顾
在我国的农民专业合作组织如雨后春笋般崛起之际，安徽省的合作社的发展态势也可圈可点。近年来，安徽广大的农户在家庭承包经营基础上，为解决生产、信息、技术、资金、供销等实际问题，自愿组织起来，兴办了各种专业合作社。
肥西县江夏店乡是肥西众多养禽基地之一，拥有三大龙头养殖企业，716户规模养殖户，去年养殖收入达2100多万元。2005年8月6日，在市县畜牧主管部门的倡导和批准下，安徽省第一个由农民自发组织的禽类养殖专业合作社诞生。该合作社注册资金17.9万元，共有社员180户，宗旨是团结组织全乡从事禽业生产和经营的单位和个人、加速养禽业科技进步、促进禽业发展和繁荣，由养殖户自愿组合、自主经营、自负盈亏。
江夏禽业合作社结构严明，章程明晰，明确规定了合作社的风险金筹集和分配方法、社员的权利和义务等制度。合作社根据章程分别设立了董事会和监事会，建立合作风险制度，实行盈提互补，采取股东分红制度和全程服务制，每月定期召开会员大会、董事会和监事会，以便及时讨论组织社内各项事务并及时向会员传递相关信息，使会员及时了解市场信息的变动情况，以便调整自己的饲养及销售计划。合作社的会员们对合作社普遍表示满意，认为其各项制度合理、管理严密，又能切实为农户提供便利，真正做到“利益共享，风险共担”。参加合作社的组织成员与一般农户相比，人均年纯收入高了约18%。
二、江夏禽业合作社发展困境反思的制度经济学意义
（一）合作社发展的需求分析
1、制度因素
中国农村始自1978年的以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革，已被举世公认为是以组织创新推动经济增长的典范。家庭联产承包责任制在我国实行以来，发挥了其极大的制度优势，但同时也在发展中表现出了一定的缺陷，也正是这些缺陷构成了农民专业合作社发展的需求动因。家庭联产承包责任制以家庭做为生产经营的基本单位，在充分调动农户积极性的同时，其过小的个体规模在我国的市场经济中表现出竞争力的严重缺乏。农民作为农产品的生产经营者，必须同时面对买方和卖方两大市场，个体农民在市场中个体力量相对较小，小生产与大市场之前的矛盾，土地的分散经营不利于获得规模效益导致的高成本使农民在市场竞争中总是处于极为不利的地位，而农民专业合作社正是缓和这一矛盾的制度创新。
根据新制度经济学可以知道，如果一种制度安排还存在潜在利润的话，就意味着这种制度安排没有达到帕累托最优，因而处于一种非均衡状态。制度非均衡的出现，意味着出现了制度变迁的客观必然性和基本动力。[1]
2、农民专业合作社存在和发展的内在原因
农民强烈的脱贫愿望和需求是产生合作社的直接动因，为了摆脱贫困，农民们便产生了合作需求，团结起来互助合作，共创市场，共同保护自己的利益，早日脱贫致富。国内外实践证明，合作经济组织生存的条件是市场经济和弱势群体的存在。我国有为数众多的弱势群体——农民，及其赖以生存的弱势行业——农业，在有了共同合作需求的前提下，群体必然联合起来，形成维护自身利益的利益集团。由于种种原因，农民这一弱势集团的利益诉求总是面临着种种的障碍，个体农民独立面对市场的风险和交易成本过高，农民加入合作社，与单独进入市场交易相比，正是节约了外部交易成本。
（二）农民专业合作社运行的制度障碍
1、制度变迁的高成本
①首先，从合作社自身说起，合作社作为代表农民经济利益的经济组织，本身有自我发展，扩大自我规模的趋势，如此才能在市场经济中更具竞争力，代表更广大农民群众的利益。但是，从奥尔森著名的《集体行动的逻辑》中我们知道，在一个集团范围内，集团收益是公共性的，即集团中的每一个成员都能共同且均等地分享它，而不管他是否为之付出了成本。集团收益的这种性质促使集团的每个成员想“搭便车”而坐享其成。集团越是大，分享收益的人越是多，为实现集体利益而进行活动的个人分享份额就越小[2]。由于农民专业合作社是一种公共产品，具有明显的外部性和非排他性，“搭便车”现象严重，因此农民合作社这一制度变迁需要得力的组织者及付出相应的组织成本。
②其次，从制度本身的视角分析。诺思认为，制度变迁的基本动力，就是行为主体追求利益最大化，制度变迁的诱致因素，在于经济主体期望获得最大的潜在利润，即通过制度创新获得在以往的制度安排中无法取得的潜在利润，制度变迁的发生取决于其收益成本分析[3]。这些成本包括：新制度的设计和组织实施的费用，集中分散农户加入合作社的组织成本和宣传费用，消除旧体制的梗阻的成本以及参与市场竞争，进行交易的成本等。如果这些成本超出了组织的承受能力或给其造成了很大的负担，将不利于制度变迁的实现。
2、制度环境的阴影
①组织外部环境。良好的制度环境可以大大降低制度创新的成本，但目前为止农民专业合作社的发展缺少良好的制度环境。
首先，农民专业合作社的法律地位不明确，相关法律出台较晚，2006年10月31日，《农民专业合作社法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，自2007年7月1日起施行，但其相关配套实施办法尚未出台，合作社的性质、法人地位、产权制度、成员资格、登记程序、运行机制、分配方式等尚未从制度上明确[4]。长期的法律缺位的制度环境导致农民专业合作社成立、登记注册管理混乱，税收等优惠政策无法无规可依，社员法律意识淡漠。
其次，政府行为失范。根据罗虚代尔原则演变而来的国际合作社联盟奉行的7项基本原则，农民专业合作社是“民办、民管、民受益”的组织，这个定位至关重要。西方国家合作社发展中很好的贯彻了这一定位，以宽松的政策环境鼓励和支持合作组织的发展。但在我国，政府的介入是农民专业合作经济组织发展的中国特色，农业、民政、工商、科协等各部门都参与合作社的管理，每个部门都有审批权且互相之间缺乏协调，管理主体混乱。这也是由我国的经济体制决定的，我国尚处于转轨时期，市场经济体制尚未完善，各类生产要素如土地、资本、劳动力、技术等，因受各类政策的制约而难以自由组合，而另一方面，合作社作为一种政府主导性制度创新，自成立之初起就与政府及有关部门存在千丝万缕的联系，客观上不利于合作社独立的发育成长。
②合作社内部机制障碍
首先，产权关系不明晰。合作社大多是在自发状态下产生的，不具有独立承担风险和有效运作的能力，他们当中的大多数是通过政府农技推广等有关部门，龙头企业，供销社及能人大户等牵头建成，农户只是被动的参与者，农民社员占有股金份额极为有限，在这种情况下，产权模糊成了农民专业合作社中普遍存在的现象。以江夏禽业合作社为例，该合作社属于能人大户牵头，政府相关部门支持兴办起来的，以牵头人作为法人代表在工商部门登记，且国家对其法律地位及性质至今未做出明确规定。这种制度的缺乏使合作社对自身的权益能否得到保护缺乏安全感，而被迫寻求地方政府或其他社会力量的庇护，一定程度上使其产权关系更加模糊。
其次，农民的参与意识不强，素质不足。任何一种先进的制度都是在一定的文化孕育中成长起来的，文化环境的影响至关重要。对农民专业合作社的发展认识不足，缺乏共识，是制约合作组织发展的一大障碍。封建社会中漫长的男耕女织、自给自足的自然经济条件下，我国农民的小农意识根深蒂固，普遍存在缺乏对合作组织的科学认识，合作意识淡薄的情况。另外，农民的素质不足也是一个重要制约因素。新制度经济学家拉坦认为，人们拥有的社会科学知识越多，设计和实施新制度的变迁就会越有成效。而在我国，广大农民深受其弱势地位之害，存在着自身经济和社会地位的迫切意愿，但受自身文化素质和所掌握相关知识技能的制约，对合作社的意义等认识不足，即使认同也不具有运营的能力。如江夏禽业合作社的社员对合作社的各项制度和措施普遍满意，但同时他们总感觉受个人文化素质和认识水平的限制，缺乏现代企业管理等相关能力，不能适应合作社的发展需要，很难独立去实现自身利益。
再次，合作社的发展缺乏“软件”支撑——资金、技术、人才
我国农民专业合作社发展中遇到的最大困难是资金实力不足。合作社和企业在运营前提上一样，都需要有足够的启动和运转资金，才能开展一系列的经济活动。现阶段我国的农民专业合作社一般采用社员出资或入股的方式筹集资金，再以江夏禽业合作社为例，该合作社每个社员入会时需交纳会费500—700元，这样该社17.9万元的初始资金中，除去政府支持和牵头大户小部分投入外，大部分由农户的“会费”组成，国家的优惠政策和资金支持落实有限，合作社的进一步运营和发展中处处受到资金的限制，难以发挥其“建一个组织，兴一项产业，活一地经济，富一方百姓”的作用。另外，社员纷纷表示，希望更多的技术人员，大学生能加入合作社，帮助实现合作社各项工作的规范化和科学化。该合作社作为目前为止安徽省规模最大的合作组织，采用的仍上原始的交易方式，尚未建立自己的网站，获得外界信息的渠道过于狭窄，信息化程度低，与高科技衔接不足。
三、完善农业专业合作社发展的路径选择
（一）政府行为规范化——“第二行动集团”的形成
目前，农民专业合作社在我国的发展尚属于“摸着石头过河”的探索阶段，也是合作社蓬勃发展的最好时机，根据我国农村的历史和现实状况，政府对于农民专业合作社一定程度的介入也属正常现象，合作社在经济和社会的稳定发展中起来了很重要的作用，政府针对农村的许多政策措施要以合作社为载体贯彻落实，且以我国目前情况看，仅靠农民自主发展合作社事业是不现实的，合作社不仅仅是农民自己的事情，政府也负有义不容辞的责任，合作社的全面发展必然离不开政府的参与性指导，从国外经验来看，各国政府都对合作社的发展给予了大力的支持。但政府在对合作社的发展进行指导时，其行为应该也必须规范化，要正确处理放手发展与积极引导的关系，转变职能，提供服务，政府应在财政、税收、信贷和农业生产资料经营、流通给予宏观上的政策支持，积极发展农村合作金融，同时强化法律保护，在现在已经制定《农民专业合作社法》，有法可依的情况下，应该严格依照法律对合作社进行规范化管理，有关部门和各级地方政府也应该尽快出台相关具体实施方法，将法律落实到实处；至于微观上的具体事务应该交给合作社自主管理，而不过多的介入。总之，政府应该扮演的角色是参与而不干预，指导而非介入的“第二行动集团”，对合作社的事务进行有限干预，积极引导。
戴维斯和诺思认为制度创新是一个渐进的过程，他们把制度创新的过程分为五个阶段，“第一行动集团”和“第二行动集团”的形成分别是其中的第一和第四个阶段。“所谓‘第一行动集团’是指那些能预见到潜在市场经济利益，并认识到只要进行制度创新就能获得这种潜在利益的人。他们是制度创新的决策者、首创者和推动人。”“所谓‘第二行动集团’是指在制度创新过程中帮助‘第一行动集团’获得经济利益的组织和个人。”[5]在合作社演进的这一制度创新过程中，合作社的发起者和主体应该扮演的是“第一行动集团”的角色，他们是合作社这一制度创新过程的首创和和推动人，而政府所应扮演的是“第二行动集团”的角色，合作社是政府指导下的制度创新，政府应为其发展创造良好的外部环境
（二）增加农民专业合作社运行中“软件”需求供应
我国目前的经济体制是以城市和工业为导向的，合作社仍属于弱势地位，缺乏资金、技术、人才等“软件”的提供，而这些又恰恰是合作社发展的关键性因素，政府及有关部门应根据各地实际情况，制定相关的优惠政策扶持农民专业合作社的发展，在税收、财政方面给予优惠和支持并为合作社提供融资便利：如可以对农民专业合作社生产、销售自己的产品时免征营业税和所得税，或者降低税率；对合作社成员的股息等资金收入免收个人所得税；对合作社进出口业务免征关税和进出口增值；各级财政应该安排一定数量的农业合作发展基金，支持农民专业合作社的运转和发展，另外，成员素质的高低制约着合作社的发展水平和科学程度，政府应出台各项优惠政策鼓励人才积极参加、创办合作社；引导高校毕业生投入到合作社事业，为合作社的发展注入新鲜的血液。
各级地方政府应该在政策基础上将各项优惠政策措施落实到实处，同时积极扶持合作社的发展，例如山东省滕州市每年拿出100万元作为农民专业合作社发展的专项基金的做法就值得借鉴。
（三）完善合作社的内部管理机制，优化内部环境
首先，明晰产权。《农民专业合作社法》对合作社的产权制度做出了较合理的安排。首先，在所有制形式上，规定“农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。”即资产一旦进入合作社，合作社就享有所有权，组织成员可以通过量化比例和数量来分享收益。其次，在资金来源和产权结构上，确定了以社员入股为主要方式的多渠道来源的合法性。“具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体，能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程，履行章程规定的入社手续的，可以成为农民专业合作社的成员。”
其次，完善内部各项规章制度。很多合作社还存在内部机制不完善的现象，政府应该指导合作社制定章程，建立健全各项制度和运行机制，实行民主决策、民主管理、民主监督。尤其要健全财务制度，完善利益分配机制，使合作社与农户结成紧密的利益共同体，既保障成员利益，又使其自身能够得到健康发展。
（三）加强宣传和培训，引导农民专业合作社健康发展
农民是合作社的主体，合作社的健康发展离不开广大农民的充分认识和广泛参与，培养农民的合作精神和合作意识，提高农民的文化素质，是农民认识和参与的基础和前提，而这必然是一个长期的过程。
第一，抓好农民专业合作社的试点示范和推广工作，宣传成功典型，宣传成功经验。根据新制度经济学理论，制度创新主体只有看到预期利益大于预期成本时，才会有动力去推动制度变迁，具体到合作社专项来看，只有让广大的农民切实感受到合作社能给他们带来实际收益，他们才能改变对合作社的错误认识，把这一代表农民切身利益的经济组织和五六十年代失败的合作社运动区分开来，逐渐了解、接受直至参与其中，
第二，加强对合作社相关人才的培训。市场经济是组织化竞争的经济环境，培养人员的组织意识对合作社长期的发展具有前瞻性。对合作社成员的培训应该根据千变万化的市场以及合作社自身的要求，对成员进行定向培训，提高培训的针对性和适应性，重点培养骨干和带头人。同时，各级财政安排合作社专项培训基金，以保证培训工作的顺利进行和良性循环。
参考文献：
［1］彭德琳.新制度经济学［M］.湖北人民出版社，2002，（170）。
［2］（美）门瑟.奥尔森.集体行动的逻辑［M］.上海三联书店/上海人民出版社，1995，（4）。
［3］彭德琳.新制度经济学［M］.湖北人民出版社，2002，（170）。
［4］应瑞瑶，何军.中国农业合作社立法若干理论问题研究［J］.农业经济问题，2002，（7）。
［5］卢现祥.新制度经济学［M］.武汉大学出版社，2004，（145）。
关键词：农民专业合作社；制度变迁；组织化
引言
我国是一个拥有九亿农民的农业大国，近年来，随着我国经济的崛起，农业的发展也越来越多的得到重视，在最近召开的“两会”中也一再被强调指出。农业本身是一个弱势产业，承受着市场和自然的双重风险，但同时也是国家发展之本，对于我国这样一个以农业为本的发展中国家尤其具有重要的意义。
本文根据国内若干学者的研究成果和深入农民专业合作社的实际考察的经验阐述了农民专业合作社的基本理论、重要的意义。以肥西县官亭镇江夏禽业合作社为例论述了农民专业合作社的发展情况、存在的问题、成因以及对策分析，探索农民专业合作社的发展之路。
一、和谐社会语境下江夏禽业合作社发展态势
（一）和谐社会语境下农业合作社发展的新契机
十七大报告指出，“深入贯彻落实科学发展观，要求我们积极构建社会主义和谐社会。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。”和谐社会同时意味着公平和正义的统一，社会各行各业、各地区均衡发展。而由于历史和现实的复杂原因，我国有为数众多的弱势群体——农民，及其赖以生存的弱势行业——农业。目前农业发展的最大的障碍在于代表农民的利益主体缺位，这就使广大农民在缺少知识、缺少保障的情况下很难通过自己的力量为自己的利益服务。
农民专业合作社是新时期农民群众在实践中的创造和选择，依照“民办、民管、民受益”的原则建立，符合农村市场经济的要求和广大农户的根本利益，较好的解决了千家万户小生产和千变万化大市场的对接问题，提高了农民的组织化程度，在企业和农户之间建立了比较紧密的利益联结机制，获得了群众的欢迎和拥护。近几年来，在各级政府的支持和引导下，农民专业合作社不断发育，经历了由自发趋向规范，由松散趋向紧密的发展过程，逐步形成“建一个组织，兴一方百姓，活一片经济”的新局面，引起了各级党政领导的重视和社会各届的广泛关注。
（二）江夏禽业合作社发展的态势回顾
在我国的农民专业合作组织如雨后春笋般崛起之际，安徽省的合作社的发展态势也可圈可点。近年来，安徽广大的农户在家庭承包经营基础上，为解决生产、信息、技术、资金、供销等实际问题，自愿组织起来，兴办了各种专业合作社。
肥西县江夏店乡是肥西众多养禽基地之一，拥有三大龙头养殖企业，716户规模养殖户，去年养殖收入达2100多万元。2005年8月6日，在市县畜牧主管部门的倡导和批准下，安徽省第一个由农民自发组织的禽类养殖专业合作社诞生。该合作社注册资金17.9万元，共有社员180户，宗旨是团结组织全乡从事禽业生产和经营的单位和个人、加速养禽业科技进步、促进禽业发展和繁荣，由养殖户自愿组合、自主经营、自负盈亏。
江夏禽业合作社结构严明，章程明晰，明确规定了合作社的风险金筹集和分配方法、社员的权利和义务等制度。合作社根据章程分别设立了董事会和监事会，建立合作风险制度，实行盈提互补，采取股东分红制度和全程服务制，每月定期召开会员大会、董事会和监事会，以便及时讨论组织社内各项事务并及时向会员传递相关信息，使会员及时了解市场信息的变动情况，以便调整自己的饲养及销售计划。合作社的会员们对合作社普遍表示满意，认为其各项制度合理、管理严密，又能切实为农户提供便利，真正做到“利益共享，风险共担”。参加合作社的组织成员与一般农户相比，人均年纯收入高了约18%。
二、江夏禽业合作社发展困境反思的制度经济学意义
（一）合作社发展的需求分析
1、制度因素
中国农村始自1978年的以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革，已被举世公认为是以组织创新推动经济增长的典范。家庭联产承包责任制在我国实行以来，发挥了其极大的制度优势，但同时也在发展中表现出了一定的缺陷，也正是这些缺陷构成了农民专业合作社发展的需求动因。家庭联产承包责任制以家庭做为生产经营的基本单位，在充分调动农户积极性的同时，其过小的个体规模在我国的市场经济中表现出竞争力的严重缺乏。农民作为农产品的生产经营者，必须同时面对买方和卖方两大市场，个体农民在市场中个体力量相对较小，小生产与大市场之前的矛盾，土地的分散经营不利于获得规模效益导致的高成本使农民在市场竞争中总是处于极为不利的地位，而农民专业合作社正是缓和这一矛盾的制度创新。
根据新制度经济学可以知道，如果一种制度安排还存在潜在利润的话，就意味着这种制度安排没有达到帕累托最优，因而处于一种非均衡状态。制度非均衡的出现，意味着出现了制度变迁的客观必然性和基本动力。[1]
2、农民专业合作社存在和发展的内在原因
农民强烈的脱贫愿望和需求是产生合作社的直接动因，为了摆脱贫困，农民们便产生了合作需求，团结起来互助合作，共创市场，共同保护自己的利益，早日脱贫致富。国内外实践证明，合作经济组织生存的条件是市场经济和弱势群体的存在。我国有为数众多的弱势群体——农民，及其赖以生存的弱势行业——农业，在有了共同合作需求的前提下，群体必然联合起来，形成维护自身利益的利益集团。由于种种原因，农民这一弱势集团的利益诉求总是面临着种种的障碍，个体农民独立面对市场的风险和交易成本过高，农民加入合作社，与单独进入市场交易相比，正是节约了外部交易成本。
（二）农民专业合作社运行的制度障碍
1、制度变迁的高成本
①首先，从合作社自身说起，合作社作为代表农民经济利益的经济组织，本身有自我发展，扩大自我规模的趋势，如此才能在市场经济中更具竞争力，代表更广大农民群众的利益。但是，从奥尔森著名的《集体行动的逻辑》中我们知道，在一个集团范围内，集团收益是公共性的，即集团中的每一个成员都能共同且均等地分享它，而不管他是否为之付出了成本。集团收益的这种性质促使集团的每个成员想“搭便车”而坐享其成。集团越是大，分享收益的人越是多，为实现集体利益而进行活动的个人分享份额就越小[2]。由于农民专业合作社是一种公共产品，具有明显的外部性和非排他性，“搭便车”现象严重，因此农民合作社这一制度变迁需要得力的组织者及付出相应的组织成本。
②其次，从制度本身的视角分析。诺思认为，制度变迁的基本动力，就是行为主体追求利益最大化，制度变迁的诱致因素，在于经济主体期望获得最大的潜在利润，即通过制度创新获得在以往的制度安排中无法取得的潜在利润，制度变迁的发生取决于其收益成本分析[3]。这些成本包括：新制度的设计和组织实施的费用，集中分散农户加入合作社的组织成本和宣传费用，消除旧体制的梗阻的成本以及参与市场竞争，进行交易的成本等。如果这些成本超出了组织的承受能力或给其造成了很大的负担，将不利于制度变迁的实现。
2、制度环境的阴影
①组织外部环境。良好的制度环境可以大大降低制度创新的成本，但目前为止农民专业合作社的发展缺少良好的制度环境。
首先，农民专业合作社的法律地位不明确，相关法律出台较晚，2006年10月31日，《农民专业合作社法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，自2007年7月1日起施行，但其相关配套实施办法尚未出台，合作社的性质、法人地位、产权制度、成员资格、登记程序、运行机制、分配方式等尚未从制度上明确[4]。长期的法律缺位的制度环境导致农民专业合作社成立、登记注册管理混乱，税收等优惠政策无法无规可依，社员法律意识淡漠。
其次，政府行为失范。根据罗虚代尔原则演变而来的国际合作社联盟奉行的7项基本原则，农民专业合作社是“民办、民管、民受益”的组织，这个定位至关重要。西方国家合作社发展中很好的贯彻了这一定位，以宽松的政策环境鼓励和支持合作组织的发展。但在我国，政府的介入是农民专业合作经济组织发展的中国特色，农业、民政、工商、科协等各部门都参与合作社的管理，每个部门都有审批权且互相之间缺乏协调，管理主体混乱。这也是由我国的经济体制决定的，我国尚处于转轨时期，市场经济体制尚未完善，各类生产要素如土地、资本、劳动力、技术等，因受各类政策的制约而难以自由组合，而另一方面，合作社作为一种政府主导性制度创新，自成立之初起就与政府及有关部门存在千丝万缕的联系，客观上不利于合作社独立的发育成长。
②合作社内部机制障碍
首先，产权关系不明晰。合作社大多是在自发状态下产生的，不具有独立承担风险和有效运作的能力，他们当中的大多数是通过政府农技推广等有关部门，龙头企业，供销社及能人大户等牵头建成，农户只是被动的参与者，农民社员占有股金份额极为有限，在这种情况下，产权模糊成了农民专业合作社中普遍存在的现象。以江夏禽业合作社为例，该合作社属于能人大户牵头，政府相关部门支持兴办起来的，以牵头人作为法人代表在工商部门登记，且国家对其法律地位及性质至今未做出明确规定。这种制度的缺乏使合作社对自身的权益能否得到保护缺乏安全感，而被迫寻求地方政府或其他社会力量的庇护，一定程度上使其产权关系更加模糊。
其次，农民的参与意识不强，素质不足。任何一种先进的制度都是在一定的文化孕育中成长起来的，文化环境的影响至关重要。对农民专业合作社的发展认识不足，缺乏共识，是制约合作组织发展的一大障碍。封建社会中漫长的男耕女织、自给自足的自然经济条件下，我国农民的小农意识根深蒂固，普遍存在缺乏对合作组织的科学认识，合作意识淡薄的情况。另外，农民的素质不足也是一个重要制约因素。新制度经济学家拉坦认为，人们拥有的社会科学知识越多，设计和实施新制度的变迁就会越有成效。而在我国，广大农民深受其弱势地位之害，存在着自身经济和社会地位的迫切意愿，但受自身文化素质和所掌握相关知识技能的制约，对合作社的意义等认识不足，即使认同也不具有运营的能力。如江夏禽业合作社的社员对合作社的各项制度和措施普遍满意，但同时他们总感觉受个人文化素质和认识水平的限制，缺乏现代企业管理等相关能力，不能适应合作社的发展需要，很难独立去实现自身利益。
再次，合作社的发展缺乏“软件”支撑——资金、技术、人才
我国农民专业合作社发展中遇到的最大困难是资金实力不足。合作社和企业在运营前提上一样，都需要有足够的启动和运转资金，才能开展一系列的经济活动。现阶段我国的农民专业合作社一般采用社员出资或入股的方式筹集资金，再以江夏禽业合作社为例，该合作社每个社员入会时需交纳会费500—700元，这样该社17.9万元的初始资金中，除去政府支持和牵头大户小部分投入外，大部分由农户的“会费”组成，国家的优惠政策和资金支持落实有限，合作社的进一步运营和发展中处处受到资金的限制，难以发挥其“建一个组织，兴一项产业，活一地经济，富一方百姓”的作用。另外，社员纷纷表示，希望更多的技术人员，大学生能加入合作社，帮助实现合作社各项工作的规范化和科学化。该合作社作为目前为止安徽省规模最大的合作组织，采用的仍上原始的交易方式，尚未建立自己的网站，获得外界信息的渠道过于狭窄，信息化程度低，与高科技衔接不足。
三、完善农业专业合作社发展的路径选择
（一）政府行为规范化——“第二行动集团”的形成
目前，农民专业合作社在我国的发展尚属于“摸着石头过河”的探索阶段，也是合作社蓬勃发展的最好时机，根据我国农村的历史和现实状况，政府对于农民专业合作社一定程度的介入也属正常现象，合作社在经济和社会的稳定发展中起来了很重要的作用，政府针对农村的许多政策措施要以合作社为载体贯彻落实，且以我国目前情况看，仅靠农民自主发展合作社事业是不现实的，合作社不仅仅是农民自己的事情，政府也负有义不容辞的责任，合作社的全面发展必然离不开政府的参与性指导，从国外经验来看，各国政府都对合作社的发展给予了大力的支持。但政府在对合作社的发展进行指导时，其行为应该也必须规范化，要正确处理放手发展与积极引导的关系，转变职能，提供服务，政府应在财政、税收、信贷和农业生产资料经营、流通给予宏观上的政策支持，积极发展农村合作金融，同时强化法律保护，在现在已经制定《农民专业合作社法》，有法可依的情况下，应该严格依照法律对合作社进行规范化管理，有关部门和各级地方政府也应该尽快出台相关具体实施方法，将法律落实到实处；至于微观上的具体事务应该交给合作社自主管理，而不过多的介入。总之，政府应该扮演的角色是参与而不干预，指导而非介入的“第二行动集团”，对合作社的事务进行有限干预，积极引导。
戴维斯和诺思认为制度创新是一个渐进的过程，他们把制度创新的过程分为五个阶段，“第一行动集团”和“第二行动集团”的形成分别是其中的第一和第四个阶段。“所谓‘第一行动集团’是指那些能预见到潜在市场经济利益，并认识到只要进行制度创新就能获得这种潜在利益的人。他们是制度创新的决策者、首创者和推动人。”“所谓‘第二行动集团’是指在制度创新过程中帮助‘第一行动集团’获得经济利益的组织和个人。”[5]在合作社演进的这一制度创新过程中，合作社的发起者和主体应该扮演的是“第一行动集团”的角色，他们是合作社这一制度创新过程的首创和和推动人，而政府所应扮演的是“第二行动集团”的角色，合作社是政府指导下的制度创新，政府应为其发展创造良好的外部环境
（二）增加农民专业合作社运行中“软件”需求供应
我国目前的经济体制是以城市和工业为导向的，合作社仍属于弱势地位，缺乏资金、技术、人才等“软件”的提供，而这些又恰恰是合作社发展的关键性因素，政府及有关部门应根据各地实际情况，制定相关的优惠政策扶持农民专业合作社的发展，在税收、财政方面给予优惠和支持并为合作社提供融资便利：如可以对农民专业合作社生产、销售自己的产品时免征营业税和所得税，或者降低税率；对合作社成员的股息等资金收入免收个人所得税；对合作社进出口业务免征关税和进出口增值；各级财政应该安排一定数量的农业合作发展基金，支持农民专业合作社的运转和发展，另外，成员素质的高低制约着合作社的发展水平和科学程度，政府应出台各项优惠政策鼓励人才积极参加、创办合作社；引导高校毕业生投入到合作社事业，为合作社的发展注入新鲜的血液。
各级地方政府应该在政策基础上将各项优惠政策措施落实到实处，同时积极扶持合作社的发展，例如山东省滕州市每年拿出100万元作为农民专业合作社发展的专项基金的做法就值得借鉴。
（三）完善合作社的内部管理机制，优化内部环境
首先，明晰产权。《农民专业合作社法》对合作社的产权制度做出了较合理的安排。首先，在所有制形式上，规定“农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。”即资产一旦进入合作社，合作社就享有所有权，组织成员可以通过量化比例和数量来分享收益。其次，在资金来源和产权结构上，确定了以社员入股为主要方式的多渠道来源的合法性。“具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体，能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程，履行章程规定的入社手续的，可以成为农民专业合作社的成员。”
其次，完善内部各项规章制度。很多合作社还存在内部机制不完善的现象，政府应该指导合作社制定章程，建立健全各项制度和运行机制，实行民主决策、民主管理、民主监督。尤其要健全财务制度，完善利益分配机制，使合作社与农户结成紧密的利益共同体，既保障成员利益，又使其自身能够得到健康发展。
（三）加强宣传和培训，引导农民专业合作社健康发展
农民是合作社的主体，合作社的健康发展离不开广大农民的充分认识和广泛参与，培养农民的合作精神和合作意识，提高农民的文化素质，是农民认识和参与的基础和前提，而这必然是一个长期的过程。
第一，抓好农民专业合作社的试点示范和推广工作，宣传成功典型，宣传成功经验。根据新制度经济学理论，制度创新主体只有看到预期利益大于预期成本时，才会有动力去推动制度变迁，具体到合作社专项来看，只有让广大的农民切实感受到合作社能给他们带来实际收益，他们才能改变对合作社的错误认识，把这一代表农民切身利益的经济组织和五六十年代失败的合作社运动区分开来，逐渐了解、接受直至参与其中，
第二，加强对合作社相关人才的培训。市场经济是组织化竞争的经济环境，培养人员的组织意识对合作社长期的发展具有前瞻性。对合作社成员的培训应该根据千变万化的市场以及合作社自身的要求，对成员进行定向培训，提高培训的针对性和适应性，重点培养骨干和带头人。同时，各级财政安排合作社专项培训基金，以保证培训工作的顺利进行和良性循环。
参考文献：
［1］彭德琳.新制度经济学［M］.湖北人民出版社，2002，（170）。
［2］（美）门瑟.奥尔森.集体行动的逻辑［M］.上海三联书店/上海人民出版社，1995，（4）。
［3］彭德琳.新制度经济学［M］.湖北人民出版社，2002，（170）。
［4］应瑞瑶，何军.中国农业合作社立法若干理论问题研究［J］.农业经济问题，2002，（7）。
［5］卢现祥.新制度经济学［M］.武汉大学出版社，2004，（145）。