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【关键词】国有土地；征收补偿
在贵州省提出“加速发展、加快转型、推动跨越”的主基调和“工业强省、城镇化带动”的战略思路后，全省各地雨后春笋般争先恐后地建设自己的工业园区，但跨越发展的背后，令政府棘手的是房屋拆迁及土地征收、征用问题，它涉及到发展与稳定，涉及到民生与民心，一旦处理不当，将成为严重制约发展的瓶颈。现笔者以案例形式就国有土地征收过程中容易出现的问题进行分析，以供参考。
案情简介：甲、乙、丙、丁四人系与某农科所相邻的农民，1980年，因当年旱情严重，加上各家出生人口较多，四人就在属于某农科所的荒山（有权属证）开荒种地，一直持续到2010年该开荒地因城市道路建设被征收为止。其间农科所也未就该地的归属问题进行权属要求。现征地三费（土地补偿费、安置补助费和青苗费）已拨付给甲乙丙丁所在村民组。某农科所就该开荒地的土地补偿费和安置补助费提出要求，认为应该属于他们所有。虽然本案由于土地权属争议必须先经过人民政府行政确权的前提条件被驳回起诉，但本案中涉及到的问题仍然值得我们深思和探讨。
一是土地使用权的归属问题；二是国有土地能否支付土地补偿费和安置费给使用权人的问题。下面笔者就上述两个问题逐一进行分析。
一、关于土地使用权的归属问题
本案争议的土地使用权一方拥有权属证明，一方耕种多年，如何确定权属。根据《物权法》“第六条：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。第九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第十七条不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”据此规定，该开荒地的使用权似乎应该确定给某农科所。
但根据原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土籍字第26号）第三十五条规定：“原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，1982年5月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者，但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地使用权。1982年5月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权。”后国土资源部于1999年6月4日对河北省国土资源局的复函中，又明确对第三十五条规定做出了解释：“上述规定，主要是指原土地使用者所使用的土地已经由现土地使用者使用，除按照国家法律和政策应当退还的外，只要不是强占性质，原则上按使用现状确定土地使用权，但租赁、借用的除外。对严重影响上述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地使用权。1982年5月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权。”
虽然上述规定只是国土资源局行政规章，不能对抗法律、法规，但根据法不溯及既往的原则，以及应该适用当时生效的法律、法规和规章的原则，笔者认为，该开荒地的使用权应该确定给甲、乙、丙、丁。
二、国有土地能否支付土地补偿费和安置费给使用权人的问题
《土地管理法》第五十八条第一款第一项的规定：为公共利益需要使用土地，可以收回国有土地的使用权；第二款规定：依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。据此可以明确得知，政府在收回国有土地使用权的过程中，应该给予使用权人补偿。
《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准……。按照此规定同样也可以得出结论，如果收回的国有土地使用权当时是给农村人口使用的，应该按照需要安置的农村人口给予安置补助费。因此，笔者认为，在国有土地使用权收回的过程中，使用者是农民的，应该享有和集体土地征收得到同样的标准补偿，即应该享有土地补偿费、土地安置费和青苗费。
农民使用国有土地产生的问题都是在特定历史条件下的产物，当时的农民之所以使用国有土地进行耕种，最核心的因素是他们已经无法从集体经济组织分配到土地，或者分配的土地无法养活家人。而该案中当时国有土地却处于闲置状态，与土地相邻的农民主动进行开荒耕种，在灾荒年代于己于国也做出了积极贡献，农科所对此未提出任何反对意见，这种状况一直持续到该土地被征收，才产生了纠纷。而且在国富于民的今天，国家还在通过各种渠道藏富于民，更没有必要和农民争夺利益，故于情于理也应该将补偿费发放给使用土地的农民，否则他们就会一无所有，为社会的稳定带来潜在的风险。
在贵州省提出“加速发展、加快转型、推动跨越”的主基调和“工业强省、城镇化带动”的战略思路后，全省各地雨后春笋般争先恐后地建设自己的工业园区，但跨越发展的背后，令政府棘手的是房屋拆迁及土地征收、征用问题，它涉及到发展与稳定，涉及到民生与民心，一旦处理不当，将成为严重制约发展的瓶颈。现笔者以案例形式就国有土地征收过程中容易出现的问题进行分析，以供参考。
案情简介：甲、乙、丙、丁四人系与某农科所相邻的农民，1980年，因当年旱情严重，加上各家出生人口较多，四人就在属于某农科所的荒山（有权属证）开荒种地，一直持续到2010年该开荒地因城市道路建设被征收为止。其间农科所也未就该地的归属问题进行权属要求。现征地三费（土地补偿费、安置补助费和青苗费）已拨付给甲乙丙丁所在村民组。某农科所就该开荒地的土地补偿费和安置补助费提出要求，认为应该属于他们所有。虽然本案由于土地权属争议必须先经过人民政府行政确权的前提条件被驳回起诉，但本案中涉及到的问题仍然值得我们深思和探讨。
一是土地使用权的归属问题；二是国有土地能否支付土地补偿费和安置费给使用权人的问题。下面笔者就上述两个问题逐一进行分析。
一、关于土地使用权的归属问题
本案争议的土地使用权一方拥有权属证明，一方耕种多年，如何确定权属。根据《物权法》“第六条：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。第九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第十七条不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”据此规定，该开荒地的使用权似乎应该确定给某农科所。
但根据原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土籍字第26号）第三十五条规定：“原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，1982年5月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者，但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地使用权。1982年5月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权。”后国土资源部于1999年6月4日对河北省国土资源局的复函中，又明确对第三十五条规定做出了解释：“上述规定，主要是指原土地使用者所使用的土地已经由现土地使用者使用，除按照国家法律和政策应当退还的外，只要不是强占性质，原则上按使用现状确定土地使用权，但租赁、借用的除外。对严重影响上述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地使用权。1982年5月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权。”
虽然上述规定只是国土资源局行政规章，不能对抗法律、法规，但根据法不溯及既往的原则，以及应该适用当时生效的法律、法规和规章的原则，笔者认为，该开荒地的使用权应该确定给甲、乙、丙、丁。
二、国有土地能否支付土地补偿费和安置费给使用权人的问题
《土地管理法》第五十八条第一款第一项的规定：为公共利益需要使用土地，可以收回国有土地的使用权；第二款规定：依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。据此可以明确得知，政府在收回国有土地使用权的过程中，应该给予使用权人补偿。
《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准……。按照此规定同样也可以得出结论，如果收回的国有土地使用权当时是给农村人口使用的，应该按照需要安置的农村人口给予安置补助费。因此，笔者认为，在国有土地使用权收回的过程中，使用者是农民的，应该享有和集体土地征收得到同样的标准补偿，即应该享有土地补偿费、土地安置费和青苗费。
农民使用国有土地产生的问题都是在特定历史条件下的产物，当时的农民之所以使用国有土地进行耕种，最核心的因素是他们已经无法从集体经济组织分配到土地，或者分配的土地无法养活家人。而该案中当时国有土地却处于闲置状态，与土地相邻的农民主动进行开荒耕种，在灾荒年代于己于国也做出了积极贡献，农科所对此未提出任何反对意见，这种状况一直持续到该土地被征收，才产生了纠纷。而且在国富于民的今天，国家还在通过各种渠道藏富于民，更没有必要和农民争夺利益，故于情于理也应该将补偿费发放给使用土地的农民，否则他们就会一无所有，为社会的稳定带来潜在的风险。