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摘要：本文主要通过对城中村改造再建工程建设的阐述，对城中村再建改造工程管理措施进行分析，论述如何正确处理再建工程管理过程中的各种关系。
关键词：城中村改造；再建工程；管理措施
中图分类号：C93文献标识码： A
一、城中村的概述
城中村，又称都市村庄，是指已经纳入城市总体规划建设范围内，农业用地很少或已经没有，居民职业结构与生存方式已经向城市转型，但建筑景观和居民文化习俗仍缺乏城市社区内涵特征，建立在集体性质土地上的习惯上仍称为“村”的居民聚落。城中村是以本地居民出租房屋获得经济来源、外地户籍居民承租房屋获得临时住所、兼有内部服务型经济为主的城乡过渡型社区。
二、金华市区城中村概况
金华市婺城区是金华的老城区，二环线以内共有城中村26个（已村改居的16个），涉及9个乡镇、街道，共11554户，人口27639人。其中一环线以内有8个社区，4280户9529人，一环至二环线内有18个村（社区）7274户，18110人。一直以来，城中村都或多或少地存在脏乱差等情况，大大制约了城市建设和经济发展。自2013年12月成立区农转居多层公寓建设管理中心，并积极开展工作，目前已基本完成城中村的调查摸底、政策调研、2014年启动改造村的规划方案编制和前期准备等工作。
至2013年底委托金华市城市规划设计院编制《金华市区城中村改造专项规划》以来，初步设计已经完成。根据方案，婺城区城中村改造后集中安置是5个集聚区、14个集聚点，居住用地为3454亩，产业发展用地606亩，比现状建设用地节约4039亩。与此同时，根据市政府工作意见及相关法律、法规，结合婺城区实际，草拟制定了我区城中村改造实施细则，并组织召集乡镇、街道和相关部门开展专题研究、讨论，完善细化，增强可操作性，并已提交区政府审议。并根据婺城区城中村改造的总体工作计划，预计到2023年完成二环以内的城中村改造，2014年—2017年完成15个村改造工作。2014年启动5个村，开工建设25万平方的公寓房，安置400户，征迁面积33.7万平方米。
图1金华市区现状村庄分布图
三、城中村改造再建工程存在的问题
1、整体规划薄弱
尽管城市将城中村纳入建成区范围内，但是由于城中村存在大量建筑而城市建设部门资金相对有限，因此大部分城中村并没有被总体城市规划所覆盖，其规划也同样难以与城市规划接轨。城中村是否能够可持续发展关系到了城市品位的提高、城市整体形象及城市综合竞争力，因此也都给城市建设规划管理部门提出了亟待解决的严峻的考验。
《金华市区城中村改造专项规划》是在《金华市总体规划》的基础上编制的，对于各个用地性质并未完全做到细化，安置红线、城市道路等都难以实施操作。而各个区块的控规虽已进行了编制，但是并未提交成果，导致《专项规划》无法根据控规进行编制。
2、政府行为主导与协调问题
“城中村”改造涉及三级政府 (市、区、街道)的多个职能部门，是一种集体合力行为。但由于常规的职能分工和临时性的工作安排，“城中村”改造主导权归属较为复杂，涉及保障性住房由房管部门主导，棚户区改造由专门的成立指挥部负责，如二七区块改造指挥部。新型农村社区建设又由农办具体负责，各个部门实施城中村改造的政策依据不同和资源差异，导致政策标准、工作程序区别明显。不同主导部门利益诉求、目标、激励与约束的区别，导致补偿标准等差异较大，加剧了改造难度。地方政府在科层“体制内”通过自上而下“组织化动员”的“行政压迫”方式来动员各个部门推动“城中村”改造，不同层级、不同部门之间存在的“自治区”现象，让政府有关制度的产生或执行过程成为不同部门之间 “讨价还价”的利益竞争过程，影响地方政府城中村改造目标的实现。
3、土地管理缺乏依据
现阶段城中村的土地性质仍未发生变化，依旧属于农村集体所有，然而随着社会的全面发展，但实际上其交通设施、商业和基础设施的完善水平已经和城市无异，其使用功能基本上等同于国有土地，其土地价值与城市国有土地相当。这种情况使得城中村土地在使用和管理方面出现了一定的分歧。
同时，随着城中村人口和经济规模的不断扩大，往往在进行城市规划和管理时，会将这部分区域列入其中，然而受限于管理组织和体制的完善性，很多城中村仍然保留着村民委员会，未能根据实际需求设立居民委员会，由村委会主导行政管理使得农村集体经济组织的管理比重增大，导致管理功能形成了交叉，职责不明。
4、拆迁安置问题
4.1 人口数据不一致：例如婺城区城西街道、城北街道实际上报的数据与派出所登记在册人口数据不一致。西郊村实际上报数据是715户、2020人，派出所登记数据是611户、1196人，相差104户、824人；五星村实际上报数据是718户、1168人，派出所登记数据是717户、1425人，相差1户、257人。
4.2 街道、村对规划的安置点意见较大：城西街道西郊村原有5个自然村，其中环城西路东侧附近的自然村已经部分完成了改造，以多层为主。专项规划中将西郊村集聚安置于双龙北街以西一个地块内，对这一次已经改造完成的自然村成本浪费较大，村民抵触情绪较高；城北街道的五星原有3个自然村和1个新村（后地新村），其中后地新村是新建的安置小区，以安置原有几个自然村的改造，目前依然还在进行中。专项规划中将五星村集聚安置于两个地块内，成本浪费较大，村民抵触情绪较高。
5、认识问题。
相关街道、乡镇村（居）部分村民包括个别党员干部，习惯了有天有地的居住方式，不舍得现有的房屋出租的既得利益，对多层公寓式安置还不理解，不肯接受、甚至阻扰改造工作的开展
6、建设资金问题。2014年城中村改造试点项目改造工作需要大量的资金，就五星田里项目按概算6.8亿，西郊一期项目按概算2.2亿。两个项目前期工作涉及土地报批费用、拆迁费用、工程前期费用（包括规划设计、勘探、测绘等）和各种规费等前期费用，经测算就需2.5亿元，应尽快与江城投资有限公司拿出融资计划和资金使用计划等方案，报区政府决策。资金问题解决不好，将严重影响我区城中村改造进程。
四、加強城中村再建工程管理的措施
1、完善规划，进一步加强引领作用
积极配合市城改办、市规划局抓紧完善二环线内城中村改造的专项规划，做好7.22会议精神和乡镇（街道）、村（居）的建议和意见的吸收、归纳整合，加强与城规院的对接，准备提交区政府审议。另一方面根据今年计划启动村（居）的实际情况，做好规划红线、规划方案编制工作，特别是西郊一期项目和五星田里项目，尽快完成申请规划设计条件，完善方案的编制，为下一步项目推进做好规划的引导。
图2金华市区城中村产业发展用地布局规划图
2、建立“城中村”改造的多部门合作运动治理机制
“城中村”改造目标的实现既不能依靠互相隔离的政府部门，也不能依靠设立新的“超级部门”(农办、棚改办等机构的困境也说明了这一点)，而是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门运动式合作治理，让分化的部门重新乳合在一起，同时配备强大的正面与负面激励措施，严格管控各部门、各层级行动空间，让部门资源、利益、政策整合于“城中村”改造任务之中。
3、上下一体化合力共治“城中村”改造
在公共政策制定过程中，广泛参与的公共政策有两个优势，即“让参与者各方有利可图、追求利益是合规的且可以执行的”。地方性“城中村”改造政策的出台不仅需要争取上级政府授权的政策空间，而且需要政府各部门、各层级、村庄组织及农民的广泛参与，最大范围内整合各方利益，明晰各方所能整合的资源，寻找合作空间，彼此知晓其他各方的政策难点与资源困境，制定政策执行时间表，强化执行公开，减少政策的有选择执行、变通执行和延时执行的可能性。
4、尝试公共服务的合作化供给
在“城中村”改造中，“农民身份转换后并不想失去作为农民的政策优势权力”是一个客观事实，政府财力不足也是一项事实，那就必须让村级组织及农户承担起一定的义务，公共服务供给是一条合适的选择。传统观点认为政府是公共服务生产和提供的唯一主体，但在倡导治理理念的当今，公共服务的生产者和提供者是可以分离的。政府与村集体合作共治村庄公共事务是一项有效的短期策略，既可以保证村民已有福利、政策优惠持续享受，又可以实现城市公共服务的有效供给。
5、转变政府改革创新逻辑
我国改革已经进人攻坚期和深水区，要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，勇于变革创新。地方政府在“城中村”改造中要勇于创新，敢于探索，除了模仿其他地方政府行为避免合法性危机之外，还应该寻求上级授权许可、把握相关政策的弹性空间等，在土地产权、税收优惠方面等进行创新，从而破解政府行为困境。
6、整合资源，做好协调服务工作。根据市委《关于加快推进市区城中村改造工作的意见》（市委〔2013〕43号）文件精神，明确各级各部门的工作职责和工作责任，一方面及时与市城改办、市规划局做好沟通对接，争取得到更大支持；另一方面需明确区建管中心为实施主体，乡镇（街道）为工作主体，涉及的相关财政、国土、规划、建设、发改等部门都要成立相应的工作小组，加强协调、督查和考核。
结束语
总之，城中村改造过程中的规划建设管理是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强，事关村民的切身利益，要使城中村改造顺利进行，不仅要有规划引导，更需要政策配套，相关部门合力，上下联动，只有正确处理城中村改造规划建设管理的问题，才能推进城市化进程向更高层次迈进。
参考文献
[1]李培林.巨变：村落的终结——都市里的村莊研究[J].中国社会科学， 2002（3）：168-179.
[2]赵过渡，郑慧华，吴立鸿，等.城中村社区治理体制研究-——以广州市白云区柯子岭村为个案[J].国家行政学院学报，2003（3）：93-97.
[3]谭媛媛，萧洪恩.都市的“村落”：文化困境及其重建——以武汉市为例[J]. 小城镇建设，2005（6）：41-43.
关键词：城中村改造；再建工程；管理措施
中图分类号：C93文献标识码： A
一、城中村的概述
城中村，又称都市村庄，是指已经纳入城市总体规划建设范围内，农业用地很少或已经没有，居民职业结构与生存方式已经向城市转型，但建筑景观和居民文化习俗仍缺乏城市社区内涵特征，建立在集体性质土地上的习惯上仍称为“村”的居民聚落。城中村是以本地居民出租房屋获得经济来源、外地户籍居民承租房屋获得临时住所、兼有内部服务型经济为主的城乡过渡型社区。
二、金华市区城中村概况
金华市婺城区是金华的老城区，二环线以内共有城中村26个（已村改居的16个），涉及9个乡镇、街道，共11554户，人口27639人。其中一环线以内有8个社区，4280户9529人，一环至二环线内有18个村（社区）7274户，18110人。一直以来，城中村都或多或少地存在脏乱差等情况，大大制约了城市建设和经济发展。自2013年12月成立区农转居多层公寓建设管理中心，并积极开展工作，目前已基本完成城中村的调查摸底、政策调研、2014年启动改造村的规划方案编制和前期准备等工作。
至2013年底委托金华市城市规划设计院编制《金华市区城中村改造专项规划》以来，初步设计已经完成。根据方案，婺城区城中村改造后集中安置是5个集聚区、14个集聚点，居住用地为3454亩，产业发展用地606亩，比现状建设用地节约4039亩。与此同时，根据市政府工作意见及相关法律、法规，结合婺城区实际，草拟制定了我区城中村改造实施细则，并组织召集乡镇、街道和相关部门开展专题研究、讨论，完善细化，增强可操作性，并已提交区政府审议。并根据婺城区城中村改造的总体工作计划，预计到2023年完成二环以内的城中村改造，2014年—2017年完成15个村改造工作。2014年启动5个村，开工建设25万平方的公寓房，安置400户，征迁面积33.7万平方米。
图1金华市区现状村庄分布图
三、城中村改造再建工程存在的问题
1、整体规划薄弱
尽管城市将城中村纳入建成区范围内，但是由于城中村存在大量建筑而城市建设部门资金相对有限，因此大部分城中村并没有被总体城市规划所覆盖，其规划也同样难以与城市规划接轨。城中村是否能够可持续发展关系到了城市品位的提高、城市整体形象及城市综合竞争力，因此也都给城市建设规划管理部门提出了亟待解决的严峻的考验。
《金华市区城中村改造专项规划》是在《金华市总体规划》的基础上编制的，对于各个用地性质并未完全做到细化，安置红线、城市道路等都难以实施操作。而各个区块的控规虽已进行了编制，但是并未提交成果，导致《专项规划》无法根据控规进行编制。
2、政府行为主导与协调问题
“城中村”改造涉及三级政府 (市、区、街道)的多个职能部门，是一种集体合力行为。但由于常规的职能分工和临时性的工作安排，“城中村”改造主导权归属较为复杂，涉及保障性住房由房管部门主导，棚户区改造由专门的成立指挥部负责，如二七区块改造指挥部。新型农村社区建设又由农办具体负责，各个部门实施城中村改造的政策依据不同和资源差异，导致政策标准、工作程序区别明显。不同主导部门利益诉求、目标、激励与约束的区别，导致补偿标准等差异较大，加剧了改造难度。地方政府在科层“体制内”通过自上而下“组织化动员”的“行政压迫”方式来动员各个部门推动“城中村”改造，不同层级、不同部门之间存在的“自治区”现象，让政府有关制度的产生或执行过程成为不同部门之间 “讨价还价”的利益竞争过程，影响地方政府城中村改造目标的实现。
3、土地管理缺乏依据
现阶段城中村的土地性质仍未发生变化，依旧属于农村集体所有，然而随着社会的全面发展，但实际上其交通设施、商业和基础设施的完善水平已经和城市无异，其使用功能基本上等同于国有土地，其土地价值与城市国有土地相当。这种情况使得城中村土地在使用和管理方面出现了一定的分歧。
同时，随着城中村人口和经济规模的不断扩大，往往在进行城市规划和管理时，会将这部分区域列入其中，然而受限于管理组织和体制的完善性，很多城中村仍然保留着村民委员会，未能根据实际需求设立居民委员会，由村委会主导行政管理使得农村集体经济组织的管理比重增大，导致管理功能形成了交叉，职责不明。
4、拆迁安置问题
4.1 人口数据不一致：例如婺城区城西街道、城北街道实际上报的数据与派出所登记在册人口数据不一致。西郊村实际上报数据是715户、2020人，派出所登记数据是611户、1196人，相差104户、824人；五星村实际上报数据是718户、1168人，派出所登记数据是717户、1425人，相差1户、257人。
4.2 街道、村对规划的安置点意见较大：城西街道西郊村原有5个自然村，其中环城西路东侧附近的自然村已经部分完成了改造，以多层为主。专项规划中将西郊村集聚安置于双龙北街以西一个地块内，对这一次已经改造完成的自然村成本浪费较大，村民抵触情绪较高；城北街道的五星原有3个自然村和1个新村（后地新村），其中后地新村是新建的安置小区，以安置原有几个自然村的改造，目前依然还在进行中。专项规划中将五星村集聚安置于两个地块内，成本浪费较大，村民抵触情绪较高。
5、认识问题。
相关街道、乡镇村（居）部分村民包括个别党员干部，习惯了有天有地的居住方式，不舍得现有的房屋出租的既得利益，对多层公寓式安置还不理解，不肯接受、甚至阻扰改造工作的开展
6、建设资金问题。2014年城中村改造试点项目改造工作需要大量的资金，就五星田里项目按概算6.8亿，西郊一期项目按概算2.2亿。两个项目前期工作涉及土地报批费用、拆迁费用、工程前期费用（包括规划设计、勘探、测绘等）和各种规费等前期费用，经测算就需2.5亿元，应尽快与江城投资有限公司拿出融资计划和资金使用计划等方案，报区政府决策。资金问题解决不好，将严重影响我区城中村改造进程。
四、加強城中村再建工程管理的措施
1、完善规划，进一步加强引领作用
积极配合市城改办、市规划局抓紧完善二环线内城中村改造的专项规划，做好7.22会议精神和乡镇（街道）、村（居）的建议和意见的吸收、归纳整合，加强与城规院的对接，准备提交区政府审议。另一方面根据今年计划启动村（居）的实际情况，做好规划红线、规划方案编制工作，特别是西郊一期项目和五星田里项目，尽快完成申请规划设计条件，完善方案的编制，为下一步项目推进做好规划的引导。
图2金华市区城中村产业发展用地布局规划图
2、建立“城中村”改造的多部门合作运动治理机制
“城中村”改造目标的实现既不能依靠互相隔离的政府部门，也不能依靠设立新的“超级部门”(农办、棚改办等机构的困境也说明了这一点)，而是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门运动式合作治理，让分化的部门重新乳合在一起，同时配备强大的正面与负面激励措施，严格管控各部门、各层级行动空间，让部门资源、利益、政策整合于“城中村”改造任务之中。
3、上下一体化合力共治“城中村”改造
在公共政策制定过程中，广泛参与的公共政策有两个优势，即“让参与者各方有利可图、追求利益是合规的且可以执行的”。地方性“城中村”改造政策的出台不仅需要争取上级政府授权的政策空间，而且需要政府各部门、各层级、村庄组织及农民的广泛参与，最大范围内整合各方利益，明晰各方所能整合的资源，寻找合作空间，彼此知晓其他各方的政策难点与资源困境，制定政策执行时间表，强化执行公开，减少政策的有选择执行、变通执行和延时执行的可能性。
4、尝试公共服务的合作化供给
在“城中村”改造中，“农民身份转换后并不想失去作为农民的政策优势权力”是一个客观事实，政府财力不足也是一项事实，那就必须让村级组织及农户承担起一定的义务，公共服务供给是一条合适的选择。传统观点认为政府是公共服务生产和提供的唯一主体，但在倡导治理理念的当今，公共服务的生产者和提供者是可以分离的。政府与村集体合作共治村庄公共事务是一项有效的短期策略，既可以保证村民已有福利、政策优惠持续享受，又可以实现城市公共服务的有效供给。
5、转变政府改革创新逻辑
我国改革已经进人攻坚期和深水区，要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，勇于变革创新。地方政府在“城中村”改造中要勇于创新，敢于探索，除了模仿其他地方政府行为避免合法性危机之外，还应该寻求上级授权许可、把握相关政策的弹性空间等，在土地产权、税收优惠方面等进行创新，从而破解政府行为困境。
6、整合资源，做好协调服务工作。根据市委《关于加快推进市区城中村改造工作的意见》（市委〔2013〕43号）文件精神，明确各级各部门的工作职责和工作责任，一方面及时与市城改办、市规划局做好沟通对接，争取得到更大支持；另一方面需明确区建管中心为实施主体，乡镇（街道）为工作主体，涉及的相关财政、国土、规划、建设、发改等部门都要成立相应的工作小组，加强协调、督查和考核。
结束语
总之，城中村改造过程中的规划建设管理是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强，事关村民的切身利益，要使城中村改造顺利进行，不仅要有规划引导，更需要政策配套，相关部门合力，上下联动，只有正确处理城中村改造规划建设管理的问题，才能推进城市化进程向更高层次迈进。
参考文献
[1]李培林.巨变：村落的终结——都市里的村莊研究[J].中国社会科学， 2002（3）：168-179.
[2]赵过渡，郑慧华，吴立鸿，等.城中村社区治理体制研究-——以广州市白云区柯子岭村为个案[J].国家行政学院学报，2003（3）：93-97.
[3]谭媛媛，萧洪恩.都市的“村落”：文化困境及其重建——以武汉市为例[J]. 小城镇建设，2005（6）：41-43.