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三、政府为发挥好职能，需要把握好市场经济环境中的政策理性
如果政府要在结果的公平（均平）方面托底，还应注意到，在不少很现实的问题上，现在存在着职能行使结果的错位。我可以举一个例子：各方都谈论得很热烈的房地产，我看来看去，总认为政府首先要托的底不是“经济适用房”，一定应该是廉租房——廉租房的入住者是没有产权的，由政府甄别鉴定社会最低收入阶层，让他们入住，使之“居者有其屋”。这也是关联整个社会稳定的一种“公共产品”。当然，政府做这件事情的管理成本也会非常高，必须在这么多社会成员里面，对公众负责地认清楚，到底谁有资格得到这种廉租房待遇。人住进去以后，政府还要跟踪观察，他如果以后收入上升了，到了一定的程度，还得劝他搬出去，别住这个廉租房了，把资源腾出来去解决真正的低收入阶层“居者有其屋”的问题。这么高的管理成本是值得的，因为这是政府非做不可的事，关系着整个社会的稳定。但是如果按这个逻辑不断地提升，以类似方式包揽产权房层次上的问题，或者跳过廉租房层次，一下子要按照“经济适用房”模式解决所有低收入阶层住房的问题，说起来会很得民众的拥护，实际上做起来大量的扭曲就发生了。
这几年的突出问题是，不少地方对廉租房没有托底，最低收入阶层的人势必要与其他收入较高的人混在一起求找经济适用住房，而仍然买不起房和“房奴”的问题，肯定要出现。而且应该进经济适用住房的人，往往被管理上不好把握的大量“细节”的东西排除掉了，比如按前几年北京市的具体规定，单位出证明年收入不超过6万元的人就可以买经济适用房，有教师证的人就可以买经济适用房，那么如今的“单位证明”实际上是流于失控的，另外相当一部分教师已是“中产阶级”。大量不该进经济适用房的人能够买这种房子，实际上是排挤掉了真正在较低层的社会成员的对应机会，不当地占据了原指望发挥其政府功能的宝贵的公共资源。有很多本不该入住经济适用房的富人，通过自己可采用的办法，如雇人排队抢号，将经济适用房这个资源抢到手里以后，自己住也好，空置着也好，寻求转手机会也好，把经济适用房功能完全给扭曲了。于是从追求公平、公正的理念出发，造成的结果却是让人哭笑不得的结果。北京的一些经济适用房看起来非常漂亮，还有“房顶花园”，长安街边的某处经济适用房住了很多的“老外”，开宝马车住经济适用房的人也挺常见，可以说业已发生的扭曲非常值得重视，亟待总结教训。如果说前几年一部分建成的“经济适用房”的存量已经搞糊涂了，那么以后的公平、公正怎么处理，我觉得应该作出特别的“亡羊补牢”的考虑。
总之，经济适用住房的概念听起来容易获赞同，但是如果政府没有首先托好廉租房的底，给了一大堆优惠而建设档位偏高（户型过大等等），在操作上也没有相对有效地把该住进来和不该住进来的社会成员区分开，结果就如邓小平同志所说的那样，使这个问题变成了一个“管不了，管不好”的事情，政府做了很多还要挨骂，因为把应用来雪中送炭的钱变成了锦上添花，好的动机没带来好的结果。这又一次说明，在市场经济环境下，要发挥政府职能促进公平、公正，对政策理性的把握至为重要，是把好的动机与好的效果统一起来的关键。
结合“效率与公平”的讨论和政策理性问题，我还有一点感想。关于中国公平和效率的讨论，在媒体上可看到不少消息，有些情绪上颇有一些偏激。中国的公平效率掌握不可能在偏激情绪的“一锅煮”中得到合理解决，需要在符合中国现代化的客观要求和符合中国走向物质文明、精神文明、政治文明相结合状态的过程中，在寻求共同富裕的正确路径上作好相关理性认识的探求，所以不应动不动就把某一句话、某一个具体观点上升到政治层面和基本道德、发言者基本人格层面。我觉得这也是现在讨论公平与效率问题时应引起各界关注的一点。
四、为把握好收入再分配的政策理性，需以对近年
收入差异形成原因的正确分析为前提
结果的公平（“均平”）与效率确有一定的负相关关系，在我国的“矛盾凸显期”正确处理“均平”与效率的权衡点，既是各方都非常关注的事情，也是非常复杂、很有难度的事情，是把握好政府于再分配领域的政策理性的核心问题之一。毫无疑问，政府以必要的调节、控制、规范手段介入收入再分配，遏制收入差距悬殊、防止“两级分化”的固化并促其收敛，是政府的应尽之责，但需要以对收入差异作出正确分析为前提来有针对性地实施分类的政策，和协调、组合、配套的政策。概而言之：应鼓励的收入差异还需要有所鼓励；正当的收入差异应尽量容忍；不规范的收入差异要调控抑制；不正当的收入差异则应大力消除，进而才有利于把握好均平——效率的权衡。这样的认识，是从居民收入差异的具体分析而来的。
我认为中国改革开放以来社会成员收入差距扩大的原因，至少要作出如下七个层次或七个方面的分析、区别：
第一是源于诚实劳动中努力程度和辛劳程度不同而形成的收入差别。在传统体制平均主义大锅饭环境中，“干好干坏一个样”，那是养懒人的机制和体制，收入差异小，但生产力也得不到解放，被有识之士深恶痛绝。改革开放之后，总体的“勤快”程度提高了，但“勤快”人和“懒人”的相对差异仍然存在，新的体制和机制使“懒人”和“勤快人”的收入差异明显扩大，这种源自努力程度、辛劳程度不同而形成的收入差别，或作为收入差别中的一种重要构成因素，在社会生活中必然出现。
第二是源于各人禀赋和能力不同而形成的收入差别。社会成员间必然有禀赋和聪明才智方面的一定差异，在改革开放之后发展起来的竞争环境下，先天禀赋和基于其他原因在后天综合发展起来的聪明才智，结合构成各人各不相同的能力、才干。客观存在的这种差异必然带来各人收入水平上的差异。一些特殊的、稀缺的能力与才干，如企业家才能、科技人员创新才能，也包括文体明星的特殊技能等，一旦在市场中具体化为竞争力，则相关收入差别的扩大，比“努力程度”带来的差别往往要高出许多倍。
第三是源于要素占有的状态、水平不同而形成的收入差别。由于种种客观原因（如继承关系），每一个具体社会成员在资金、不动产、乃至家族关联、社会人脉等方面（这些都可归于广义的“生产要素”范畴），必然是有所差异的，而由此带来的收入（如利息、房租、以及经营活动中的重要信息、正确指导与规劝等促成的收益）高低不同，也是客观存在的，并且有可能形成一定的传承和“自我叠加”的关系。
第四是源于机遇不同而形成的收入差别。比较典型的是市场态势变动不居，不同的人做同样的事，可以纯粹由于时点不同（当然实际生活中也会伴随其他方面可能的种种不同）而结果大相径庭，甚至“好运”的好到一夜暴富，“坏运”的坏到血本无归，这里面机遇的因素也是不可否认的，在市场经济的某些场合，其作用还十分明显。
第五是源于现行体制、制度“明规则”因素而形成的收入差别。有些由体制造成的垄断因素和制度安排因素，在现实生活中可以强烈地影响社会成员的收入水平的高低。比如一般垄断行业职工的收入明显高于非垄断行业，又比如公职人员收入水平与组织安排的具体位置关系极大（一位财政局长对我说，组织上曾调他去当地银行当行长，收入一下子翻了几十倍，后来又调回来当财政局长，收入又一下子掉下来几十倍，“组织上让我富我就富，让我穷我就穷”）。
第六是源于现行体制、制度中已实际形成而不被追究、或暂时不被追究的“潜规则”而形成的收入差别。这大体相当于一般人们所说的“灰色收入”，现实存在，透明度很低，往往在规范渠道之外，按“心照不宣”方式或“内部掌握”方式实施其分配。比如公职人员相当大的一部分“工资外收入”，在没有“暗账翻明”而阳光化、规范化之前，很多可归于这种收入，其因不同条件、不同部门等等，又往往差异很大。再比如企业在法规不明不细或监管松弛环境下，因怎样“打擦边球”不同而形成的职工收入分配水平差异，也可能十分显著。
第七是源于不法行为、腐败行为而形成的收入差别。这大体相当于一般人们所说的“黑色收入”，往往数额巨大，与违法偷逃税款、权钱交易、贿赂舞弊、走私贩毒等相联。
上述多个角度、不同层面的收入分配差异形成原因，在现实生活中的某一个具体案例之内，到底有多少因素介入，各起多大作用，都需要具体分析，不可一概而论。从政策原则和政策理性来说，首先应明确对应于各个收入源头的不同针对性政策导向与可选择措施。
一般地说，我认为：
1、对于勤劳致富、才能致富（前述第一、二项原因），政策都应当大力鼓励，或以鼓励为主加上再分配的适当微调。
2、对于要素占有和机遇不同（前述第三、四项原因）而形成的收入差异，政策上应当适当调节，但不宜作抹平处理（否则开放条件下的要素外流将十分严重，市场经济中客观需要的首创、冒险精神也将受极大抑制）。
3、对于体制性明规则、潜规则不周全、不合理（前述第五、六项原因）造成的收入差异，在明确需有所调节、抑制的同时，关键是以政策和制度建设推动深化改革、机制转变（包括“花钱买机制”），追求制度合理化、规范化，再配之以必要的再分配调节（光讲调节不注重制度建设，必然流于“法不治众”或“扬汤止沸”）。
4、对于违法乱纪的“黑色收入”（前述第七项原因），必须坚决取缔、惩处，打击其行为，罚没其收入，并注重从源头上加强法治、制度建设以抑制违法乱纪、腐败行径的滋生土壤与条件。
在上述的政策思路和定位具备了正确的方向和针对性要领之后，再作出具体的政策设计（包括政策工具选择、政策组合和有效率的实施方式与程序等，以及不同阶段政策力度的把握），方可以落实政府在收入再分配中应当具有的政策理性，正确把握均平——效率间的权衡，发挥好政策应有的功能。（全文完）
（作者单位：中华人民共和国财政部）
如果政府要在结果的公平（均平）方面托底，还应注意到，在不少很现实的问题上，现在存在着职能行使结果的错位。我可以举一个例子：各方都谈论得很热烈的房地产，我看来看去，总认为政府首先要托的底不是“经济适用房”，一定应该是廉租房——廉租房的入住者是没有产权的，由政府甄别鉴定社会最低收入阶层，让他们入住，使之“居者有其屋”。这也是关联整个社会稳定的一种“公共产品”。当然，政府做这件事情的管理成本也会非常高，必须在这么多社会成员里面，对公众负责地认清楚，到底谁有资格得到这种廉租房待遇。人住进去以后，政府还要跟踪观察，他如果以后收入上升了，到了一定的程度，还得劝他搬出去，别住这个廉租房了，把资源腾出来去解决真正的低收入阶层“居者有其屋”的问题。这么高的管理成本是值得的，因为这是政府非做不可的事，关系着整个社会的稳定。但是如果按这个逻辑不断地提升，以类似方式包揽产权房层次上的问题，或者跳过廉租房层次，一下子要按照“经济适用房”模式解决所有低收入阶层住房的问题，说起来会很得民众的拥护，实际上做起来大量的扭曲就发生了。
这几年的突出问题是，不少地方对廉租房没有托底，最低收入阶层的人势必要与其他收入较高的人混在一起求找经济适用住房，而仍然买不起房和“房奴”的问题，肯定要出现。而且应该进经济适用住房的人，往往被管理上不好把握的大量“细节”的东西排除掉了，比如按前几年北京市的具体规定，单位出证明年收入不超过6万元的人就可以买经济适用房，有教师证的人就可以买经济适用房，那么如今的“单位证明”实际上是流于失控的，另外相当一部分教师已是“中产阶级”。大量不该进经济适用房的人能够买这种房子，实际上是排挤掉了真正在较低层的社会成员的对应机会，不当地占据了原指望发挥其政府功能的宝贵的公共资源。有很多本不该入住经济适用房的富人，通过自己可采用的办法，如雇人排队抢号，将经济适用房这个资源抢到手里以后，自己住也好，空置着也好，寻求转手机会也好，把经济适用房功能完全给扭曲了。于是从追求公平、公正的理念出发，造成的结果却是让人哭笑不得的结果。北京的一些经济适用房看起来非常漂亮，还有“房顶花园”，长安街边的某处经济适用房住了很多的“老外”，开宝马车住经济适用房的人也挺常见，可以说业已发生的扭曲非常值得重视，亟待总结教训。如果说前几年一部分建成的“经济适用房”的存量已经搞糊涂了，那么以后的公平、公正怎么处理，我觉得应该作出特别的“亡羊补牢”的考虑。
总之，经济适用住房的概念听起来容易获赞同，但是如果政府没有首先托好廉租房的底，给了一大堆优惠而建设档位偏高（户型过大等等），在操作上也没有相对有效地把该住进来和不该住进来的社会成员区分开，结果就如邓小平同志所说的那样，使这个问题变成了一个“管不了，管不好”的事情，政府做了很多还要挨骂，因为把应用来雪中送炭的钱变成了锦上添花，好的动机没带来好的结果。这又一次说明，在市场经济环境下，要发挥政府职能促进公平、公正，对政策理性的把握至为重要，是把好的动机与好的效果统一起来的关键。
结合“效率与公平”的讨论和政策理性问题，我还有一点感想。关于中国公平和效率的讨论，在媒体上可看到不少消息，有些情绪上颇有一些偏激。中国的公平效率掌握不可能在偏激情绪的“一锅煮”中得到合理解决，需要在符合中国现代化的客观要求和符合中国走向物质文明、精神文明、政治文明相结合状态的过程中，在寻求共同富裕的正确路径上作好相关理性认识的探求，所以不应动不动就把某一句话、某一个具体观点上升到政治层面和基本道德、发言者基本人格层面。我觉得这也是现在讨论公平与效率问题时应引起各界关注的一点。
四、为把握好收入再分配的政策理性，需以对近年
收入差异形成原因的正确分析为前提
结果的公平（“均平”）与效率确有一定的负相关关系，在我国的“矛盾凸显期”正确处理“均平”与效率的权衡点，既是各方都非常关注的事情，也是非常复杂、很有难度的事情，是把握好政府于再分配领域的政策理性的核心问题之一。毫无疑问，政府以必要的调节、控制、规范手段介入收入再分配，遏制收入差距悬殊、防止“两级分化”的固化并促其收敛，是政府的应尽之责，但需要以对收入差异作出正确分析为前提来有针对性地实施分类的政策，和协调、组合、配套的政策。概而言之：应鼓励的收入差异还需要有所鼓励；正当的收入差异应尽量容忍；不规范的收入差异要调控抑制；不正当的收入差异则应大力消除，进而才有利于把握好均平——效率的权衡。这样的认识，是从居民收入差异的具体分析而来的。
我认为中国改革开放以来社会成员收入差距扩大的原因，至少要作出如下七个层次或七个方面的分析、区别：
第一是源于诚实劳动中努力程度和辛劳程度不同而形成的收入差别。在传统体制平均主义大锅饭环境中，“干好干坏一个样”，那是养懒人的机制和体制，收入差异小，但生产力也得不到解放，被有识之士深恶痛绝。改革开放之后，总体的“勤快”程度提高了，但“勤快”人和“懒人”的相对差异仍然存在，新的体制和机制使“懒人”和“勤快人”的收入差异明显扩大，这种源自努力程度、辛劳程度不同而形成的收入差别，或作为收入差别中的一种重要构成因素，在社会生活中必然出现。
第二是源于各人禀赋和能力不同而形成的收入差别。社会成员间必然有禀赋和聪明才智方面的一定差异，在改革开放之后发展起来的竞争环境下，先天禀赋和基于其他原因在后天综合发展起来的聪明才智，结合构成各人各不相同的能力、才干。客观存在的这种差异必然带来各人收入水平上的差异。一些特殊的、稀缺的能力与才干，如企业家才能、科技人员创新才能，也包括文体明星的特殊技能等，一旦在市场中具体化为竞争力，则相关收入差别的扩大，比“努力程度”带来的差别往往要高出许多倍。
第三是源于要素占有的状态、水平不同而形成的收入差别。由于种种客观原因（如继承关系），每一个具体社会成员在资金、不动产、乃至家族关联、社会人脉等方面（这些都可归于广义的“生产要素”范畴），必然是有所差异的，而由此带来的收入（如利息、房租、以及经营活动中的重要信息、正确指导与规劝等促成的收益）高低不同，也是客观存在的，并且有可能形成一定的传承和“自我叠加”的关系。
第四是源于机遇不同而形成的收入差别。比较典型的是市场态势变动不居，不同的人做同样的事，可以纯粹由于时点不同（当然实际生活中也会伴随其他方面可能的种种不同）而结果大相径庭，甚至“好运”的好到一夜暴富，“坏运”的坏到血本无归，这里面机遇的因素也是不可否认的，在市场经济的某些场合，其作用还十分明显。
第五是源于现行体制、制度“明规则”因素而形成的收入差别。有些由体制造成的垄断因素和制度安排因素，在现实生活中可以强烈地影响社会成员的收入水平的高低。比如一般垄断行业职工的收入明显高于非垄断行业，又比如公职人员收入水平与组织安排的具体位置关系极大（一位财政局长对我说，组织上曾调他去当地银行当行长，收入一下子翻了几十倍，后来又调回来当财政局长，收入又一下子掉下来几十倍，“组织上让我富我就富，让我穷我就穷”）。
第六是源于现行体制、制度中已实际形成而不被追究、或暂时不被追究的“潜规则”而形成的收入差别。这大体相当于一般人们所说的“灰色收入”，现实存在，透明度很低，往往在规范渠道之外，按“心照不宣”方式或“内部掌握”方式实施其分配。比如公职人员相当大的一部分“工资外收入”，在没有“暗账翻明”而阳光化、规范化之前，很多可归于这种收入，其因不同条件、不同部门等等，又往往差异很大。再比如企业在法规不明不细或监管松弛环境下，因怎样“打擦边球”不同而形成的职工收入分配水平差异，也可能十分显著。
第七是源于不法行为、腐败行为而形成的收入差别。这大体相当于一般人们所说的“黑色收入”，往往数额巨大，与违法偷逃税款、权钱交易、贿赂舞弊、走私贩毒等相联。
上述多个角度、不同层面的收入分配差异形成原因，在现实生活中的某一个具体案例之内，到底有多少因素介入，各起多大作用，都需要具体分析，不可一概而论。从政策原则和政策理性来说，首先应明确对应于各个收入源头的不同针对性政策导向与可选择措施。
一般地说，我认为：
1、对于勤劳致富、才能致富（前述第一、二项原因），政策都应当大力鼓励，或以鼓励为主加上再分配的适当微调。
2、对于要素占有和机遇不同（前述第三、四项原因）而形成的收入差异，政策上应当适当调节，但不宜作抹平处理（否则开放条件下的要素外流将十分严重，市场经济中客观需要的首创、冒险精神也将受极大抑制）。
3、对于体制性明规则、潜规则不周全、不合理（前述第五、六项原因）造成的收入差异，在明确需有所调节、抑制的同时，关键是以政策和制度建设推动深化改革、机制转变（包括“花钱买机制”），追求制度合理化、规范化，再配之以必要的再分配调节（光讲调节不注重制度建设，必然流于“法不治众”或“扬汤止沸”）。
4、对于违法乱纪的“黑色收入”（前述第七项原因），必须坚决取缔、惩处，打击其行为，罚没其收入，并注重从源头上加强法治、制度建设以抑制违法乱纪、腐败行径的滋生土壤与条件。
在上述的政策思路和定位具备了正确的方向和针对性要领之后，再作出具体的政策设计（包括政策工具选择、政策组合和有效率的实施方式与程序等，以及不同阶段政策力度的把握），方可以落实政府在收入再分配中应当具有的政策理性，正确把握均平——效率间的权衡，发挥好政策应有的功能。（全文完）
（作者单位：中华人民共和国财政部）