论文部分内容阅读
“政治性法律”
5月14日，国家预防腐败局官方网站公布了该局副局长崔海容在香港廉政公署第五届国际会议上的发言。据其透露，1982年至2011年30年中，因违犯党纪政纪受到处分的党政人员达420余万人，其中省部级官员465人；因贪腐被追究司法责任的省部级官员90余人。仅2003年到2011年9年中，因贪腐被移送司法机关的4.2万余人。
显然，腐败的高发、易发、多发态势没有改变，反腐败的高压态势也没有改变。
巧合的是，几乎是同一时间，围绕《学习时报》一篇关于官员财产申报仍需要10年以上时间的文章的讨论热烈展开。而在广东省第十一次党代会上，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋特别提到，要切实加强对党员领导干部尤其是“一把手”的监督，进行领导干部个人财产申报试点。针对此前一些地方官员财产申报试点不了了之的结局，有学者提出，应该上升到法律层面，纠正“重政策轻法律”的现状。北京大学政府管理学院教授李成言则认为，官员财产申报为时不会太远，因为执政党会考虑现在的执政风险和执政安全。他预计，立法层面的工作3年后应该会开始。
反腐立法肯定是好事，也是法治完善的需要，并且笔者也相信，不远的将来，必定会出现一部公众广泛参与、专家学者集思广益而成的科学而又完善的反腐法。然而，我国尚处于“政治性法律”向“法理性法律”转变的阶段，这也是大部分新兴国家必经的阶段。政治性法律就是指法律的制定多是根据政治利益，而非依据基本法理。与其相对应的就是符合法理原则的“法理性法律”。
总的来说，我国的实际情况是，传统的“大政府”模式，在我国的法治进程中一步步瓦解。起初，政府在立法上拥有完全话语权，但现在立法权在人大逐渐坐实；目前政府尚对司法有相当的话语权，但随着政治体制的完善与民主政治的发展，司法权终会被纳入法治轨道，政府未来的角色还是要回归“执法施政”的角色。然而，一旦进入这个阶段，法治与政府间的攻守战必定会是长期的，因为政府已经无路可退。
尚对司法有相当话语权的政府，难以得到有效的司法监督，腐败官员也仍将有恃无恐。权力集团的结合，使得民众没有第三方的支持，处于孤立无援的地步。反腐工作的进行举步维艰，腐败局面的愈演愈烈也就不难理解了。
私力抗腐与公力反腐
依据反腐程序的发起主体不同，可以把反腐行为分为私力抗腐与公力反腐两种。私力抗腐就是指公民用个人力量来搜集证据，提供线索，与腐败分子抗争。随着网络社会的到来，民众在网上形成了一股巨大的力量，可以把一些较明显的腐败现象快速地推到“前沿”。聚焦产生的压力，足以引起相关部门的关注，进而得到妥善处理。比如说最近的“湘潭神女”案，以及前几年的“天价烟”事件等等。
但是这只是“小打小闹”，大多数腐败还是难以发掘的。因为腐败官员的相对方不是普通的公民，而是与其同处于一个利益链条中的行贿方及受益方。普通的公民作为权钱交易的第三方，意欲私力抗腐难以实现。首当其冲的“拦路虎”就是取证。凭借私力获得的证据，大多是通过“监听监视”等秘密手段得到的非法证据或传闻证据。这些证据面对司法过程中部分法律规定的“暂时性失效”，是不堪一击的。因此，私力抗腐这条路不易走通。
公力反腐，实际上，也就是反贪机关的权力行使。我们来举个例子：A县反贪机关领导甲决定对本县一行政机关领导乙进行调查。从法律角度来看，理所应当，并无不妥。但是从政治角度看，甲面临着不小的风险：若查出乙有问题，则乙所在的政治利益链条便面临崩溃，牵扯到的问题官员可能高出多级；若没有查出乙的问题，甲的政治前途受影响不说，声誉受到破坏的乙也会产生巨大的敌对心理。因此，甲只好“多向上级汇报，少自作主张”，依上级批示进行查案了。由于掺杂了太多的个人利益因素，反贪机关往往不到万不得已不会轻易出手。
四种查案类型
所谓“万不得已”的情况，至少有以下四种：
“斗争型查案”，也就是政治斗争中，角力失败者被调查，也可以体现为掌权者打击异己的手段。比如说，原郴州市纪委书记曾锦春，利用职权，打击不听从自己意见的官员，将“双规”权力用到极致，最终使得郴州下辖各县区市出现了一个“双规受害者群”。甚至还出现过对个体老板的“双规”，从而使得“双规”权得以延伸应用到党外人士身上，这也沦为了一个笑柄。
“威慑型查案”，主要是新官上任初期，点起推行廉政的“三把火”，主要以威慑为目的进行查案，强化自身权威，树立本人威权形象。比如说近期正在接受调查的广东茂名原市委书记罗荫国。2007年4月，接任茂名市委书记的罗荫国身兼三职，除了市委书记外，还兼任市人大常委会主任与市党风廉政建设领导小组组长。2008年10月，中央召开全国党风廉政建设工作电视电话会议，茂名市委书记罗荫国在北京主会场作了发言，对“茂名经验”进行了介绍。茂名也是全国唯一一个作经验介绍的地级市，得到了充分肯定。而在这之前，全国已有10多个省以及上百个市县来茂名市考察学习。
据了解，当年所谓茂名市反腐经验也就是，“在茂名市的反腐格局下，市委书记罗荫国是反腐倡廉的最高领导者和第一责任人，党政齐抓共管，纪委起组织协调作用，检察院、监察局等法定的反腐部门成为附属品。”并且，既是领导者，又是督察者，又是被监督者的市委书记罗荫国，“亲自部署重要工作，亲自过问重大问题，亲自协调重点环节，亲自督办重要案件”。树威成功的罗书记，接下来也滑入了贪腐的深渊，市辖6个县（区）的主要领导全部涉案。有意思的是，查办茂名大案时，第一件事情是调整最关键几个人的位置，因为他们都是罗荫国的人。
“任务型查案”，即为完成上级任务，或为完成年度指标而办案。上级检察院给下级检察院下达反贪指标，作为考核标准，已经是众人皆知的“秘密”。2010年，山西省几个人大代表联名提出《建议检察系统改变办理反贪案件下指标的做法》，在当年年末，检察机关给予了积极的回应。然而，全国范围内的下任务、定指标的办案方式，仍屡见不鲜。今年4月份，湖北某市的一个基层检察院开展院务会议，总结季度工作时，就作了如下总结：“反贪局克服人事调整后业务不熟的困难，注重挖窝带串，深挖案中案，成绩斐然，一季度共立案侦查贪污贿赂案件11件，完成全年目标的69%……” “安抚型查案”，指发生重大事件，造成重大不良影响，民愤极大时，抓几个典型予以舒缓。由群体性事件牵出地方党政部门主要官员的腐败案件，近年来在各地并不少见。一旦发生群体性事件，最后往往以官员或违纪或违法而被查处或被免职收尾，我们完全可以将其理解为安抚民愤的一种手段。
总之，我国现阶段的反腐工作，许多情况下变成了“政治性反腐”，这项工作被严重手段化了。
手段化的反腐与稳定
以“安抚型查案”为例，一旦出现了群体性事件，为了安抚群众，主要领导被停职，进而接受反腐调查似乎成了一条定律。展开的调查工作极富效率，极富激情。媒体随之跟进，胜利宣告随即出现。这在我国是屡见不鲜的现象了。为什么群体性事件一定会启动反腐程序呢？或者说，为什么群体性事件可以突破腐败圈的利益维护呢？因为，稳定是一切的前提。
将反腐视为维护稳定的手段和将其视为稳定遭破坏之后“修复稳定”的手段，代表了一种价值观，并向我们揭示了这样一个规律：在“维护稳定”这一底线上下浮动来处理反腐是大多数反贪机关的选择。恰如价值规律。
因此，反贪查处高峰与群体性事件联系紧密。而这一现象的根源就是反贪被视作平息群体性事件的一种手段。这也令我国民众养成了一个不怎么好的习惯，即将“遇事则撤官”当作定律。我们大家都下意识地接受了这一定律。
比如说，A县发生民众打砸县政府事件，上级赴现场调查，不久就会将县政府主要领导停职、免职。接下来，司法机关介入调查。最终查出某领导存在贪腐行为，依刑事程序处理，“给了全县人民一个满意的交代”。全县人民这时便欢欣鼓舞，敲锣打鼓，“世间自有公道在”，“恶有恶报”。媒体也开始对其进行“家底曝光”，言必称“狗官”，一派愤慨。记得前几年发生的平顶山矿难，监察部一位领导便声称一定要查清矿难背后的贪腐问题。凡出事故，就必定是“贪腐”惹的祸。
但是我们要注意的是，查处问题官员之后，A县的原有民生问题并不意味着得到了根本解决。可是即便如此，民众对政府的敌对心理就瓦解了，他们会同新任官员展开合理沟通。经过了一番宣泄之后，民众便不可能再联合在一起，发生群体性事件了。这是一个屡试不爽的妙招，也是地方政府在资源不足背景下迫不得已的举措。撤几个属于“可再生资源”的官员，来缓解资源不足在地方呈现的矛盾，是十分“划算”的。
这种处理矛盾的“障眼法”与古人的智慧不谋而合，如三国时代曹操斩粮官。不同的是，粮官无辜，而贪官是罪有应得。
上述策略有个极大的副作用就是在消耗执政党与政府的权威，实质上就是“杀敌一千自损八百”的“七伤拳”。在过去的时代，民众会容忍贫穷、饥饿乃至不公，并且对自己的一点点收获也会心存感恩。而一旦这个注定会过去的时代过去之后，政府便进入权威消耗模式。也就是说，政府要为社会存在的种种不良现象“埋单”，社会转型期内权威消耗的速度也不可避免地越来越快，民众对社会不公的容忍度越来越低。这也是现今我国屡发群体性事件的原因之一。
面临这种情况，我们需要尽快从“政治性反腐”中走出来。
5月14日，国家预防腐败局官方网站公布了该局副局长崔海容在香港廉政公署第五届国际会议上的发言。据其透露，1982年至2011年30年中，因违犯党纪政纪受到处分的党政人员达420余万人，其中省部级官员465人；因贪腐被追究司法责任的省部级官员90余人。仅2003年到2011年9年中，因贪腐被移送司法机关的4.2万余人。
显然，腐败的高发、易发、多发态势没有改变，反腐败的高压态势也没有改变。
巧合的是，几乎是同一时间，围绕《学习时报》一篇关于官员财产申报仍需要10年以上时间的文章的讨论热烈展开。而在广东省第十一次党代会上，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋特别提到，要切实加强对党员领导干部尤其是“一把手”的监督，进行领导干部个人财产申报试点。针对此前一些地方官员财产申报试点不了了之的结局，有学者提出，应该上升到法律层面，纠正“重政策轻法律”的现状。北京大学政府管理学院教授李成言则认为，官员财产申报为时不会太远，因为执政党会考虑现在的执政风险和执政安全。他预计，立法层面的工作3年后应该会开始。
反腐立法肯定是好事，也是法治完善的需要，并且笔者也相信，不远的将来，必定会出现一部公众广泛参与、专家学者集思广益而成的科学而又完善的反腐法。然而，我国尚处于“政治性法律”向“法理性法律”转变的阶段，这也是大部分新兴国家必经的阶段。政治性法律就是指法律的制定多是根据政治利益，而非依据基本法理。与其相对应的就是符合法理原则的“法理性法律”。
总的来说，我国的实际情况是，传统的“大政府”模式，在我国的法治进程中一步步瓦解。起初，政府在立法上拥有完全话语权，但现在立法权在人大逐渐坐实；目前政府尚对司法有相当的话语权，但随着政治体制的完善与民主政治的发展，司法权终会被纳入法治轨道，政府未来的角色还是要回归“执法施政”的角色。然而，一旦进入这个阶段，法治与政府间的攻守战必定会是长期的，因为政府已经无路可退。
尚对司法有相当话语权的政府，难以得到有效的司法监督，腐败官员也仍将有恃无恐。权力集团的结合，使得民众没有第三方的支持，处于孤立无援的地步。反腐工作的进行举步维艰，腐败局面的愈演愈烈也就不难理解了。
私力抗腐与公力反腐
依据反腐程序的发起主体不同，可以把反腐行为分为私力抗腐与公力反腐两种。私力抗腐就是指公民用个人力量来搜集证据，提供线索，与腐败分子抗争。随着网络社会的到来，民众在网上形成了一股巨大的力量，可以把一些较明显的腐败现象快速地推到“前沿”。聚焦产生的压力，足以引起相关部门的关注，进而得到妥善处理。比如说最近的“湘潭神女”案，以及前几年的“天价烟”事件等等。
但是这只是“小打小闹”，大多数腐败还是难以发掘的。因为腐败官员的相对方不是普通的公民，而是与其同处于一个利益链条中的行贿方及受益方。普通的公民作为权钱交易的第三方，意欲私力抗腐难以实现。首当其冲的“拦路虎”就是取证。凭借私力获得的证据，大多是通过“监听监视”等秘密手段得到的非法证据或传闻证据。这些证据面对司法过程中部分法律规定的“暂时性失效”，是不堪一击的。因此，私力抗腐这条路不易走通。
公力反腐，实际上，也就是反贪机关的权力行使。我们来举个例子：A县反贪机关领导甲决定对本县一行政机关领导乙进行调查。从法律角度来看，理所应当，并无不妥。但是从政治角度看，甲面临着不小的风险：若查出乙有问题，则乙所在的政治利益链条便面临崩溃，牵扯到的问题官员可能高出多级；若没有查出乙的问题，甲的政治前途受影响不说，声誉受到破坏的乙也会产生巨大的敌对心理。因此，甲只好“多向上级汇报，少自作主张”，依上级批示进行查案了。由于掺杂了太多的个人利益因素，反贪机关往往不到万不得已不会轻易出手。
四种查案类型
所谓“万不得已”的情况，至少有以下四种：
“斗争型查案”，也就是政治斗争中，角力失败者被调查，也可以体现为掌权者打击异己的手段。比如说，原郴州市纪委书记曾锦春，利用职权，打击不听从自己意见的官员，将“双规”权力用到极致，最终使得郴州下辖各县区市出现了一个“双规受害者群”。甚至还出现过对个体老板的“双规”，从而使得“双规”权得以延伸应用到党外人士身上，这也沦为了一个笑柄。
“威慑型查案”，主要是新官上任初期，点起推行廉政的“三把火”，主要以威慑为目的进行查案，强化自身权威，树立本人威权形象。比如说近期正在接受调查的广东茂名原市委书记罗荫国。2007年4月，接任茂名市委书记的罗荫国身兼三职，除了市委书记外，还兼任市人大常委会主任与市党风廉政建设领导小组组长。2008年10月，中央召开全国党风廉政建设工作电视电话会议，茂名市委书记罗荫国在北京主会场作了发言，对“茂名经验”进行了介绍。茂名也是全国唯一一个作经验介绍的地级市，得到了充分肯定。而在这之前，全国已有10多个省以及上百个市县来茂名市考察学习。
据了解，当年所谓茂名市反腐经验也就是，“在茂名市的反腐格局下，市委书记罗荫国是反腐倡廉的最高领导者和第一责任人，党政齐抓共管，纪委起组织协调作用，检察院、监察局等法定的反腐部门成为附属品。”并且，既是领导者，又是督察者，又是被监督者的市委书记罗荫国，“亲自部署重要工作，亲自过问重大问题，亲自协调重点环节，亲自督办重要案件”。树威成功的罗书记，接下来也滑入了贪腐的深渊，市辖6个县（区）的主要领导全部涉案。有意思的是，查办茂名大案时，第一件事情是调整最关键几个人的位置，因为他们都是罗荫国的人。
“任务型查案”，即为完成上级任务，或为完成年度指标而办案。上级检察院给下级检察院下达反贪指标，作为考核标准，已经是众人皆知的“秘密”。2010年，山西省几个人大代表联名提出《建议检察系统改变办理反贪案件下指标的做法》，在当年年末，检察机关给予了积极的回应。然而，全国范围内的下任务、定指标的办案方式，仍屡见不鲜。今年4月份，湖北某市的一个基层检察院开展院务会议，总结季度工作时，就作了如下总结：“反贪局克服人事调整后业务不熟的困难，注重挖窝带串，深挖案中案，成绩斐然，一季度共立案侦查贪污贿赂案件11件，完成全年目标的69%……” “安抚型查案”，指发生重大事件，造成重大不良影响，民愤极大时，抓几个典型予以舒缓。由群体性事件牵出地方党政部门主要官员的腐败案件，近年来在各地并不少见。一旦发生群体性事件，最后往往以官员或违纪或违法而被查处或被免职收尾，我们完全可以将其理解为安抚民愤的一种手段。
总之，我国现阶段的反腐工作，许多情况下变成了“政治性反腐”，这项工作被严重手段化了。
手段化的反腐与稳定
以“安抚型查案”为例，一旦出现了群体性事件，为了安抚群众，主要领导被停职，进而接受反腐调查似乎成了一条定律。展开的调查工作极富效率，极富激情。媒体随之跟进，胜利宣告随即出现。这在我国是屡见不鲜的现象了。为什么群体性事件一定会启动反腐程序呢？或者说，为什么群体性事件可以突破腐败圈的利益维护呢？因为，稳定是一切的前提。
将反腐视为维护稳定的手段和将其视为稳定遭破坏之后“修复稳定”的手段，代表了一种价值观，并向我们揭示了这样一个规律：在“维护稳定”这一底线上下浮动来处理反腐是大多数反贪机关的选择。恰如价值规律。
因此，反贪查处高峰与群体性事件联系紧密。而这一现象的根源就是反贪被视作平息群体性事件的一种手段。这也令我国民众养成了一个不怎么好的习惯，即将“遇事则撤官”当作定律。我们大家都下意识地接受了这一定律。
比如说，A县发生民众打砸县政府事件，上级赴现场调查，不久就会将县政府主要领导停职、免职。接下来，司法机关介入调查。最终查出某领导存在贪腐行为，依刑事程序处理，“给了全县人民一个满意的交代”。全县人民这时便欢欣鼓舞，敲锣打鼓，“世间自有公道在”，“恶有恶报”。媒体也开始对其进行“家底曝光”，言必称“狗官”，一派愤慨。记得前几年发生的平顶山矿难，监察部一位领导便声称一定要查清矿难背后的贪腐问题。凡出事故，就必定是“贪腐”惹的祸。
但是我们要注意的是，查处问题官员之后，A县的原有民生问题并不意味着得到了根本解决。可是即便如此，民众对政府的敌对心理就瓦解了，他们会同新任官员展开合理沟通。经过了一番宣泄之后，民众便不可能再联合在一起，发生群体性事件了。这是一个屡试不爽的妙招，也是地方政府在资源不足背景下迫不得已的举措。撤几个属于“可再生资源”的官员，来缓解资源不足在地方呈现的矛盾，是十分“划算”的。
这种处理矛盾的“障眼法”与古人的智慧不谋而合，如三国时代曹操斩粮官。不同的是，粮官无辜，而贪官是罪有应得。
上述策略有个极大的副作用就是在消耗执政党与政府的权威，实质上就是“杀敌一千自损八百”的“七伤拳”。在过去的时代，民众会容忍贫穷、饥饿乃至不公，并且对自己的一点点收获也会心存感恩。而一旦这个注定会过去的时代过去之后，政府便进入权威消耗模式。也就是说，政府要为社会存在的种种不良现象“埋单”，社会转型期内权威消耗的速度也不可避免地越来越快，民众对社会不公的容忍度越来越低。这也是现今我国屡发群体性事件的原因之一。
面临这种情况，我们需要尽快从“政治性反腐”中走出来。